季拓++羅杭春

[摘 要]公共服務(wù)是目前政府機(jī)構(gòu)改革和公共行政管理的主要關(guān)注點(diǎn)，主要涉及城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，涵蓋科、教、文、衛(wèi)、體等方面。公共服務(wù)是涉及群眾根本利益的公共事業(yè)，為社會(huì)大眾參與各項(xiàng)活動(dòng)提供了各項(xiàng)保障。在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，還存在著一些不協(xié)調(diào)的地方，通過(guò)完善公共服務(wù)體系，可以緩和社會(huì)矛盾，順利推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文以公共服務(wù)為基本的著眼點(diǎn)，探尋當(dāng)前公共衛(wèi)生服務(wù)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，分析問(wèn)題的成因。同時(shí)，通過(guò)對(duì)國(guó)外公共服務(wù)體系構(gòu)建模式的探究，發(fā)掘其中可借鑒的方法與經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；監(jiān)管體系；構(gòu)建；基礎(chǔ)設(shè)施

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.131

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）04-0-02

公共服務(wù)作為涉及公眾利益的公共事業(yè)，滿足了公民生活、生存以及發(fā)展的某些直接需要，能使公民受益或享受。新的時(shí)代背景下，人們追求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)五位一體的和諧發(fā)展，在這個(gè)發(fā)展進(jìn)程中，公共服務(wù)發(fā)揮了重要的作用。本文通過(guò)對(duì)公共服務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀的闡述，分析當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)所存在的弊病，并找尋具有針對(duì)性的解決措施，從而有效推動(dòng)公共服務(wù)事業(yè)的不斷發(fā)展與完善。

1 我國(guó)公共服務(wù)及監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生體系的構(gòu)建等各個(gè)方面都在不斷地完善。然而，仍存在不少問(wèn)題。提及公共服務(wù)，大部分人認(rèn)為公共服務(wù)只是政府的職責(zé)，與社會(huì)公眾的關(guān)系不大。而且近年來(lái)公共服務(wù)體系一直采取了政府包辦或是政府為主體的外包形式，這就使公眾對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)的參與積極性下降。以下從幾個(gè)角度具體闡述當(dāng)前公共服務(wù)及監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題。

1.1 職權(quán)主體單一，管辦不分，職權(quán)交叉現(xiàn)象仍舊比較普遍

長(zhǎng)期以來(lái)，大眾持有的觀念是，公共服務(wù)事業(yè)是政府部門(mén)的職責(zé)，同時(shí)也由政府包辦一切。不管是政策的制定、實(shí)行還是監(jiān)督都處于政府職能部門(mén)的掌控之中，這也正是對(duì)當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域特征的反映。盡管近年來(lái)在政府部門(mén)的主導(dǎo)之下，我國(guó)的公共服務(wù)事業(yè)采取了外包或是公私合營(yíng)等模式，同時(shí)也給予了相關(guān)事業(yè)單位分管公共服務(wù)事業(yè)的自主權(quán)。但是，在涉及人力、物力、財(cái)力等重要方面時(shí)，仍然是由政府主管部門(mén)掌管。公共服務(wù)事業(yè)出現(xiàn)了由政府部門(mén)全權(quán)掌控的局面，且沒(méi)有相關(guān)部門(mén)相互監(jiān)督和制衡，公共服務(wù)事業(yè)主體單一。此外，政府包攬了公共服務(wù)中的各項(xiàng)事務(wù)，包括政策的出臺(tái)、計(jì)劃的制訂、政策的實(shí)施、后期的監(jiān)督等，這就很難保證公共服務(wù)事業(yè)的實(shí)效性。

1.2 缺乏標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管制度，監(jiān)管制度的實(shí)施缺乏連續(xù)性

目前，公共服務(wù)監(jiān)管體系可以分為四個(gè)層次：第一層是基本法則我國(guó)的“憲法”；第二層是我國(guó)的基本法律法規(guī)，第三層是國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)所頒布的法律法規(guī)；第四層是具體行業(yè)主管部門(mén)及其他部門(mén)所制定的規(guī)章制度。標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系是公共服務(wù)事業(yè)順利開(kāi)展的重要基石，也是公共服務(wù)不斷完善和發(fā)展的必要條件。我國(guó)針對(duì)公共服務(wù)制定的相關(guān)制度規(guī)則集中在服務(wù)運(yùn)行前或者運(yùn)行中的管理，而對(duì)于后期的監(jiān)督管理還非常不足。同時(shí)，從當(dāng)前的監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)于監(jiān)管制度的實(shí)施也存在著斷斷續(xù)續(xù)的現(xiàn)象，并沒(méi)有將監(jiān)管制度貫徹到底。

1.3 公眾對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)監(jiān)管意識(shí)不夠

根據(jù)世界銀行所提出的基本框架，“公共服務(wù)當(dāng)中有一個(gè)關(guān)于事業(yè)監(jiān)督管理的問(wèn)責(zé)三角形，主要涉及以下三方，客戶（公民）、政府以及提供者。但相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制包括四種關(guān)系，即政府與服務(wù)提供者之間的合同‘協(xié)議，如先前所說(shuō)的公共服務(wù)外包合同或財(cái)政公私合作的形式；公民與服務(wù)提供者之間所規(guī)定的客戶權(quán)利；服務(wù)提供者自身的運(yùn)行規(guī)則與治理方法；公民與政府部門(mén)之間的銜接，也就是公民通過(guò)表達(dá)自己的意向?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府和提供者的監(jiān)督?！痹谶@里，可以看出公民在整個(gè)公共服務(wù)監(jiān)督中占據(jù)了重要地位。

2 我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管問(wèn)題的原因分析

目前，我國(guó)對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)的監(jiān)管還存在一些問(wèn)題，其主要的原因是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會(huì)的轉(zhuǎn)型，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，我國(guó)對(duì)于公共服務(wù)的監(jiān)管還保留了原有的方式方法，沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)，從而引發(fā)了一些新的問(wèn)題。

2.1 思想層面上，重治理輕防御

當(dāng)前，對(duì)于公共事業(yè)部門(mén)的監(jiān)管主要是一種事后監(jiān)管，只有當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)以后，監(jiān)管部門(mén)才采取緊急措施進(jìn)行處理，然后針對(duì)部門(mén)進(jìn)行事后責(zé)任的劃分，而在事前缺乏了相關(guān)的監(jiān)督防御措施。“新中國(guó)成立以來(lái)，政府經(jīng)歷了對(duì)公共衛(wèi)生的完全主導(dǎo)階段，固化了重治輕防的這種觀念”。在相當(dāng)長(zhǎng)的公共事管理進(jìn)程當(dāng)中，這種事后監(jiān)督的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，而且在當(dāng)前的改革過(guò)程中，這種重治理輕防御的思想觀念很難在短時(shí)間內(nèi)自動(dòng)消失。并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷加快，相關(guān)的公共服務(wù)監(jiān)管已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，這不僅僅會(huì)降低我國(guó)公共事業(yè)管理的效率，同時(shí)也阻礙了公共事業(yè)的發(fā)展。

2.2 一些部門(mén)專(zhuān)注于自身經(jīng)濟(jì)利益而忽視了社會(huì)公眾

隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展也經(jīng)歷了市場(chǎng)化的改革。某些公共事業(yè)管理者逐漸忽視了服務(wù)的公共性和基礎(chǔ)性，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)日漸成為了相關(guān)部門(mén)自身謀利的手段和工具。公共服務(wù)部門(mén)最開(kāi)始是著力于維護(hù)社會(huì)大眾的根本利益，促進(jìn)公共利益的最大化。然而，在改革的發(fā)展進(jìn)程中，一些監(jiān)管部門(mén)形成了一定的利益集團(tuán)，在利益的分配上，更專(zhuān)注于自身或者所屬利益集團(tuán)的利益，從而導(dǎo)致公共事業(yè)監(jiān)管中產(chǎn)生“經(jīng)濟(jì)人行為”?！敖?jīng)濟(jì)人行為”，認(rèn)為人都是理性的自立主義者，其所有行為的動(dòng)機(jī)在于自利。同時(shí)他們的理性體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化上，其偏好受到社會(huì)各種因素的影響?；谶@種觀點(diǎn)，學(xué)者們認(rèn)為一些公共服務(wù)主導(dǎo)者的行為以“自利”為基本前提，作為公共利益代理人，表現(xiàn)了自我利益最大化的行為傾向。所以，在公共事業(yè)監(jiān)管的過(guò)程中，基于自身利益的維護(hù)或者各個(gè)部門(mén)的利益沖突，沒(méi)有實(shí)施有效的監(jiān)管。

2.3 公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)建失衡，監(jiān)管職能部門(mén)缺位

近年來(lái)，我國(guó)在構(gòu)建基本衛(wèi)生醫(yī)療體系上投入了大量人力、物力與財(cái)力，在這方面也取得了一定的成就，基本上建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系，這無(wú)疑是我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要體現(xiàn)?？墒瞧湎鄬?duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立并沒(méi)有隨之發(fā)展起來(lái)。資料顯示，我國(guó)在一系列突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后，已下功夫不斷提高應(yīng)對(duì)緊急事件的能力。然而在公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中，公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展沒(méi)有跟上時(shí)代的步伐，發(fā)揮得實(shí)際效用有限。此外，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)部門(mén)出現(xiàn)了管辦不分現(xiàn)象。政府部門(mén)集多種職權(quán)于一身，不管是公共服務(wù)的政策制定、執(zhí)行還是監(jiān)督都集于政府部門(mén)一身。一來(lái)職責(zé)分工不明確，容易導(dǎo)致有的事務(wù)由多個(gè)部門(mén)管理，有的事務(wù)無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。其次，監(jiān)管部門(mén)容易被組織機(jī)構(gòu)所忽視，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管職能部門(mén)缺位的不良現(xiàn)象。

2.4 監(jiān)管制度不健全，法律不完善

監(jiān)管制度是規(guī)范公共服務(wù)的重要保證，法律是公共服務(wù)監(jiān)管發(fā)揮有效作用的強(qiáng)有力支撐。這一點(diǎn)在公共衛(wèi)生上體現(xiàn)得非常明顯，由于缺乏監(jiān)管制度的保障，公共衛(wèi)生事業(yè)的管理一直滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，因?yàn)楝F(xiàn)代公共衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)管制度的缺失，導(dǎo)致了公共衛(wèi)生市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管方式的實(shí)效和失準(zhǔn)，所以醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)、價(jià)格、準(zhǔn)入和人事管理上出現(xiàn)多頭管理監(jiān)督的現(xiàn)象，造成醫(yī)療行業(yè)、機(jī)構(gòu)和藥品監(jiān)管的混亂是有因可尋的?！彼裕谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)管理過(guò)后的三十年里，我國(guó)盡管在醫(yī)療衛(wèi)生方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是，公共衛(wèi)生服務(wù)的監(jiān)管制度還不夠健全。盡管針對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的監(jiān)管，國(guó)家及政府部門(mén)都出臺(tái)了不少的法律法規(guī)，但是，到目前為止還沒(méi)有形成完整的體系。一些地方性的公共服務(wù)監(jiān)管制度都是針對(duì)地方的具體情況而制定的，有的甚至是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性的公共服務(wù)問(wèn)題而制定的。因此，監(jiān)管法律的不完善也是當(dāng)前公共服務(wù)監(jiān)管不到位的一個(gè)重要原因。

3 國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)

一般而言，公共服務(wù)事業(yè)是每個(gè)國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)公益性事業(yè)，一國(guó)的公共服務(wù)事業(yè)往往都帶有各國(guó)各自的特色。筆者通過(guò)研究國(guó)外公共服務(wù)的基本情況，發(fā)現(xiàn)其中有許多值得我國(guó)借鑒的地方，例如：美國(guó)在1935年頒布了《社會(huì)保障法》，這是美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立的一個(gè)重要標(biāo)志，這就從制度層面上規(guī)定了社會(huì)福利、救濟(jì)以及保險(xiǎn)的具體內(nèi)容。2002年，布什政府通過(guò)了《不讓一個(gè)孩子落伍法》就從法律和法規(guī)上進(jìn)一步促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的公平性。20世紀(jì)80年代，公共服務(wù)改革中又提出教育改革核心之一是“擴(kuò)大家長(zhǎng)和學(xué)生的自由選擇權(quán)”。在基本醫(yī)療衛(wèi)生方面，制定嚴(yán)格法案，1965年簽署醫(yī)療保險(xiǎn)法案并在1966年開(kāi)始實(shí)施。瑞典將就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房作為公共服務(wù)的重點(diǎn)工作。在這些方面，瑞典首先做的是制定嚴(yán)格的法律規(guī)范，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的具體情況做出了及時(shí)的調(diào)查，以便相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行有效監(jiān)管。英國(guó)在國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系中提出醫(yī)療服務(wù)活動(dòng)和醫(yī)療服務(wù)行政機(jī)構(gòu)都需要接受監(jiān)督，并引入了專(zhuān)業(yè)的審計(jì)委員會(huì)和衛(wèi)生監(jiān)督專(zhuān)員制度來(lái)監(jiān)督醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)。同時(shí)，衛(wèi)生大臣、大區(qū)與地區(qū)衛(wèi)生局等會(huì)對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者和提供者開(kāi)展績(jī)效審查，包括對(duì)人力資源、資產(chǎn)管理、臨床服務(wù)及資金財(cái)政狀況的管理。國(guó)外以公共體育服務(wù)為著眼點(diǎn)，提出政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終責(zé)任。同時(shí)，政府結(jié)合社會(huì)和市場(chǎng)力量提供服務(wù)，將供給生產(chǎn)職能和政府職能?chē)?yán)格分開(kāi)，設(shè)計(jì)和安排公共服務(wù)體系，如澳大利亞，在服務(wù)的提供、發(fā)展政策的制定和實(shí)施上都有一套比較合理的流程，其中還包括了政府部門(mén)、非營(yíng)利性組織以及市場(chǎng)商業(yè)性質(zhì)的組織相互協(xié)調(diào)與監(jiān)督。在北歐國(guó)家，政府不再集管理、服務(wù)于一身，他們把服務(wù)的職能交給了代理機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，政府的主要職能是監(jiān)管和維護(hù)整個(gè)市場(chǎng)秩序。

3.2 對(duì)我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管的啟示

3.2.1 完善公共服務(wù)監(jiān)管法律、法規(guī)

針對(duì)法律法規(guī)不完善的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)本國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀的研究，盡快制定出切合我國(guó)實(shí)際的法律、法規(guī)，使各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)有專(zhuān)業(yè)嚴(yán)格的法律可循。從法律層面上規(guī)定公共服務(wù)監(jiān)管的主體、義務(wù)、權(quán)利，明確政府主體、社會(huì)性非營(yíng)利性組織、商業(yè)化市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、公民在公共服務(wù)事業(yè)中的必要責(zé)任與義務(wù)。同時(shí)，要加強(qiáng)依法行政的法治理念，明確法律程序和實(shí)施機(jī)制，確保公共服務(wù)部門(mén)依法行政。

3.2.2 合理地劃分各個(gè)部門(mén)的職能

長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)事業(yè)都處于政府包辦的狀態(tài)，公共服務(wù)事業(yè)的事務(wù)一直都由政府部門(mén)包攬，出現(xiàn)管辦不分、職權(quán)交叉、監(jiān)管不力等不良現(xiàn)象。為了有效改變這種現(xiàn)狀，必須嚴(yán)格界定不同部門(mén)的職能，如服務(wù)提供人員、監(jiān)管人員、出資人員的基本職能；理順政府部門(mén)與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，將職能劃分到具體的部門(mén)，嚴(yán)防出現(xiàn)職能交叉或是職責(zé)不明的現(xiàn)象。同時(shí)，各職能部門(mén)要建立透明的、公正、合理的考核和審查機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)委等職能部門(mén)的監(jiān)管作用。

3.2.3 建立多層次的現(xiàn)代監(jiān)管體系

以往在有政府相關(guān)部門(mén)提供的公共服務(wù)中，最容易出現(xiàn)的是，行政部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行甚至還包括了自我監(jiān)管和評(píng)估，監(jiān)督者和被監(jiān)督者沒(méi)有完全分離，同時(shí)除了行政部門(mén)的監(jiān)督外，公眾對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)的關(guān)注很少。基于這種情況，應(yīng)該建立一個(gè)多層次的現(xiàn)代監(jiān)管體系，除了行政部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督外，還要加強(qiáng)外部力量的監(jiān)督。監(jiān)管者與被監(jiān)管者必須相互獨(dú)立；對(duì)監(jiān)管者實(shí)施嚴(yán)格的考察考核，并追究相應(yīng)的責(zé)任；建立一支由多方面主體組成的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍；監(jiān)管內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)透明。此外，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)來(lái)規(guī)范與實(shí)施。

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