曾迎霄

[摘 要]國際制度的有效性在一定程度上塑造并影響了國際行為，本文通過對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的有效性分析，進一步深入對國際事務本質進行了理解。

[關鍵詞]國際制度；有效性；聯(lián)合國氣候變化框架公約

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.129

[中圖分類號]D80 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

1 國際制度的有效性問題

從最普通的層面看，有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。在《沒有政府的治理》一書中，研究制度的有效性問題可以發(fā)現，各種制度是可以有效運行的，但并不是治理的效力所能達到的程度，而通過探討一些棘手案例，則可以很好地發(fā)現治理仍然存在的問題，作者探討的這些棘手案例包括冷岸群島的歸屬問題、商業(yè)捕鯨問題、國際貿易問題等。通過對這些案例的研究，作者找到了影響國際制度有效性的關鍵因素，主要分為兩大類，即制度本身的因素和環(huán)境等外在因素，這些因素主要有透明度、健全度、規(guī)則改變的難易、政府能力、權力分配、相互依存度以及秩序等。觀察制度的這些要素，可以發(fā)現制度是否能夠有效地應用于行為主體行為的治理和規(guī)定。

2 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》概述

全球變暖是指溫度持續(xù)增高的一種氣候變化現象。近百年來，全球的平均溫度出現了由冷變暖，再由冷變暖的兩次現象，總趨勢呈現持續(xù)變暖的現象。1971-1980年后，全球氣溫增長的趨勢更加明顯。

20世紀90年代，全球的平均氣溫比100年前增長了約0.5 ℃。根據科學家預測，到24世紀，已經存在于大氣中的溫室氣體將最低使全球平均氣溫提升1 ℃；而不斷增加的溫室氣體的排放量又將導致全球平均氣溫持續(xù)升高約4 ℃。同時，由于溫室氣體的排放量增多，將會分別導致海平面每世紀上升10 cm和25 cm，這意味著全球1/10的國家有被淹沒的危險，且人類的生產生活將受到嚴重影響。調查顯示，導致全球氣溫升高的主要因素是人類在20世紀后過度開采礦物燃料（如煤、石油等），導致溫室氣體排放量超標。全球變暖將會引起洪澇、泥石流等自然災害的發(fā)生，給全球人類的生存環(huán)境形成巨大威脅。

出現全球變暖趨勢的具體原因包括以下內容。①人口數量的增長速度過快。人口數量的劇增直接導致二氧化碳的排放量增大，大氣中的溫室氣體含量增多。人類大量焚燒煤、石油等礦物燃料，大量伐木并焚燒，而焚燒森林和煤、石油等所產生的溫室氣體進入到了地球的大氣層。②由于人口數量的增加，人類將大量的污染物和有毒化學原料排入海洋，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。同時，海底的漏油事件也極大地破壞了海洋資源環(huán)境。根據檢測，全球有大約10%的水資源受到了污染，由于人口數量的不斷增多，自來水使用量也不斷加大，加重了水污染。③全球范圍內，受到自然或者人為破壞的森林面積正在大幅度增加。森林破壞量造成二氧化碳吸收量降低。這些都是全球氣候變暖的重要因素。

政府間氣候變化問題小組根據氣候模型預測，到21世紀為止，全球平均氣溫大約將升高4℃。而根據專家預測，全球氣溫將產生過去一萬年從未出現的改變，從而給全球的生態(tài)環(huán)境帶來潛在的不利影響。

1992年，為了扼制全球氣溫的增長，聯(lián)合國有針對性地出臺了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該公約于1992年5月9日在巴西里約熱內盧簽署生效?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱公約）將參與的國家分為三類。①工業(yè)化國家。美國等工業(yè)化國家承諾以20世紀90年代的排放量為基數進行限排減排，愿意承擔降低二氧化碳等溫室氣體的排放量義務。如果無法完成承諾的指標，可以從其他排放任務完成的國家購買排放量。②發(fā)達國家。發(fā)達國家可以不承諾具體的排放量，但是要幫助發(fā)展中國家，對其提供經濟及科技上的支持。③發(fā)展中國家。為了降低環(huán)保對經濟發(fā)展的影響，發(fā)展中國家無需承擔降低溫室氣體排放量義務，但在必要時可以向發(fā)達國家申請經濟和科技的幫助，但沒有出售排放指標的權利。該氣候公約由序言及26條正文組成，是一個具有法律效力的政策，主要目的在于有效地降低全球國家對溫室氣體的排放量，將溫室氣體的濃度控制在使全球氣候系統(tǒng)避免遭受破壞的層次上。

依照公約的相關規(guī)定，發(fā)達國家承諾在21世紀之前將釋放到大氣層的二氧化碳及甲烷等其他溫室氣體的排放量降至20世紀90年代的水平。除此之外，排放量相對較少的國家愿意將一些相關先進科學技術提供給發(fā)展中國家進行技術支持。發(fā)達國家轉讓的科學技術有利于幫助發(fā)展中國家應對氣候變暖所帶來的各種障礙。公約成為了全球首個防治降低溫室氣體排放、降低全球氣溫升高給人們的生產生活及周邊環(huán)境帶來有害影響的國際政策，也為全球各個國家在面臨全球氣溫持續(xù)增長的問題上進行合作打下了基礎。根據統(tǒng)計，有大約200個國家簽署了公約，這些國家被統(tǒng)稱為締約方。公約締約方需要在解決全球氣溫升高等多方面做出承諾和行動。每個締約方國家都需要定時向聯(lián)合國提供項目材料，項目材料的內容必須含有該締約國該年度在二氧化碳、甲烷等溫室氣體的排放情況說明，并說明為執(zhí)行公約所設計的限排措施以及降低溫室氣體的排放量的具體方針政策。公約于1994年3月正式生效，奠定了應對氣候變化國際合作的法律基礎，是具有權威性、普遍性、多元性的國際公約。

在公約第一次締約方大會簽約后，締約國經過近三年的協(xié)商與談判，最終于1997年12月11日在日本東京簽署了《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》?！丁绰?lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》更加指出了公約中發(fā)達國家在21世紀初減少溫室氣體排放量的指標，即發(fā)達國家要在20世紀90年代初期所排放的二氧化碳量的基礎上減少排放5%，同時形成了三個有效達到減排限排效果的靈活機制：即聯(lián)合履約、排放貿易和清潔發(fā)展機制。清潔發(fā)展機制既是為了幫助工業(yè)化國家提升減排效果，同時又協(xié)助發(fā)展中國實現環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，也就是由發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供經濟技術保障與支持，通過開展環(huán)境保護項目提升發(fā)展中國家能源的利用率，降低二氧化碳的排放量，或通過植樹造林計劃增加二氧化碳的吸收量，而排放的溫室氣體減少量和增加的溫室氣體吸收量則計入發(fā)達國家的減排量?！丁绰?lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》向發(fā)達國家規(guī)定了有法律效力的減排、限排標準，而沒有對發(fā)展中國家規(guī)定相關義務。美國也因此成為了唯一一個沒有簽署《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》的工業(yè)化國家。

3 中國為減緩氣候變化做出的貢獻

3.1 出臺相關法律法規(guī)及政策

1990年，我國成立了跨部門的國家氣候變化協(xié)調小組。1998年，政府機構改革后，設立國家氣候變化對策協(xié)調小組。2003年，經國務院批準，新一屆國家氣候變化對策協(xié)調小組成立。國家氣候變化對策協(xié)調小組是我國政府應對氣候變化問題而專門成立的跨部門議事協(xié)調機構，其主要職責是討論涉及氣候變化的重大問題。為了提升國際提出的清潔機制項目的通過量，我國政府又設立了國家清潔機制項目理事會。

20世紀90年代以來，為了進一步加強能源的節(jié)約程度，將節(jié)約能源置于能源政策中的優(yōu)先地位，并制定和完善了一系列相關法律法規(guī)，如頒布和實施了《節(jié)約能源法》；研發(fā)并發(fā)布了多項節(jié)能技術，不斷將科技水平融入到能源節(jié)約中；2004年頒布了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》，2005年2月28日頒布了《可再生能源法》。

3.2 改善能源結構

改善能源結構，逐步降低煤炭的使用率也是我國可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略中的一項重要舉措。我國采取了一系列措施加強開發(fā)新能源和高質能源資源，如：水電、天然氣等。1996年以前，我國的煤炭使用量占全國能源總量的75%；而2000年，我國的煤炭使用量下降到67%。統(tǒng)計數據顯示，1998年到2000年期間，我國的能源消耗僅增長了一倍。

3.3 積極推進環(huán)保工作的開展

在公民中增強環(huán)保知識的宣傳力度，實施植樹造林、退耕還林等多項措施提升了我國的森林覆蓋率。2010年，我國的森林覆蓋率超過了20%。同時，我國政府積極參與氣候變換談判和氣候變化領域的國際交流和合作。編制氣候變化國家評估報告，制定國家應對氣候變化戰(zhàn)略。堅持把節(jié)約能源放到首要位置，提升能源的使用率，優(yōu)化能源結構，提升無碳能源的使用比率，努力降低二氧化碳、甲烷等溫室氣體的排放量。

3.4 加強技術開發(fā)和創(chuàng)新

由于我國人口數量多，經濟速度增長快，溫室氣體排放量大，速度快，我國需建立有利于緩解二氧化碳等溫室氣體排放的科技創(chuàng)新措施，大力推進循環(huán)經濟，推進可持續(xù)經濟的發(fā)展。

4 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的有效性分析

4.1 政府能力

在發(fā)展中國家的陣營中，由于各個國家的發(fā)展程度和各個國家政府能力的不一致性，造成發(fā)展中國家執(zhí)行情況無法控制。最不發(fā)達國家為了獲取發(fā)達國家給予的少數資金支持和技術支持，在公約的一些關鍵問題上讓步妥協(xié)；而中東等石油發(fā)展國家出于對自己國家利益的考慮，不愿意在關鍵問題上達成協(xié)議；而發(fā)展中的大國，在關鍵問題上采取既不妥協(xié)，也不放棄的態(tài)度。

4.2 規(guī)則改變的難易

美國政府認為《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》中對待氣候變化問題的關鍵應該是減少或者避免工業(yè)化國家承擔減排責任，要求發(fā)展中國家承擔減少二氧化碳排放的主要責任和義務。同時在國內出臺了強度減排、碳吸收和儲存技術、甲烷交易市場化機制等一系列相關新政策。而日本雖然認同《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》，但是也同樣認為《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》中的減排指標及減排量沒有科學依據標準，而強制減少二氧化碳的排放量也不符合各國的發(fā)展情況。

4.3 權力分配

在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的討論過程中，歐盟國家一直位于氣候變化談判的核心領導地位；堅持定量減少溫室氣體排放量、限制溫室氣體排放量的方式；而發(fā)展中國家處于談判的被領導地位，承擔著減少溫室氣體排放量的責任和義務。然而，在美國、澳大利亞等工業(yè)化國家宣布不批準《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》后，歐盟國家的立場有了明顯改變，不再堅持按照嚴格的排放制度執(zhí)行。同時許多發(fā)展中國家也宣布不同意減排、限排的執(zhí)行，造成公約中的要求沒有辦法正常執(zhí)行。由于權力的均衡性，嚴重影響了《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》的實施效果。

4.4 健全度

《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》為每個批準公約的締約方國家制定了有差別的減排指標。其中，歐盟需要減少排放二氧化碳等溫室氣體8%，但是其每個成員國需要減排、限排的具體指標則由其內部協(xié)商確定，也就是“歐盟氣泡”，最終確定美國減排7%，日本、加拿大減排6.5%，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭“零”減排，澳大利亞可增排8%，冰島可增排10%，葡萄牙、希臘、西班牙等歐盟國家均可以增排。由于制度的不合理性，造成工業(yè)化國家在1990-2000年期間，不僅沒有減少排放量，反而增加了7%的排放量。主要原因是同期經濟轉軌國家的排放總量下降了40%。而一些發(fā)達國家在能源和工業(yè)行業(yè)的排放量下降了，但是在交通行業(yè)的排放量反而增長了。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在一定程度上有效延緩了全球氣候的變化，許多國家根據公約的內容對本國的溫室氣體排放量進行了減排和限排，并提交了計劃書。但由于受美國等強國因素的影響，許多國家在關鍵條件上做出了妥協(xié)讓步，所以公約并沒有按照制定形成的標準實施執(zhí)行。

主要參考文獻

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