王鵬　呂成

摘要：我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)被告沒(méi)有提出超過(guò)起訴期限抗辯或者沒(méi)有就超過(guò)起訴期限進(jìn)行舉證但法院主動(dòng)審查起訴期限的現(xiàn)象。這一做法混淆了起訴期限的制度性質(zhì)，起訴期限屬于訴訟要件而非起訴條件，對(duì)于起訴期限的審查，應(yīng)實(shí)行當(dāng)事人主義，法院不應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查。對(duì)于確已超過(guò)起訴期限的行政行為，法院也可進(jìn)行一定的司法審查。

關(guān)鍵詞：起訴期限；主動(dòng)審查；司法審查

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）01-0110-006

起訴期限是我國(guó)行政訴訟中的一項(xiàng)重要制度。實(shí)踐中一個(gè)值得重視的普遍現(xiàn)象是，在被告行政機(jī)關(guān)沒(méi)有提出超過(guò)起訴期限抗辯或者沒(méi)有就超過(guò)起訴期限進(jìn)行舉證的情況下，法院經(jīng)常主動(dòng)審查起訴期限，并以超過(guò)起訴期限為由裁定不予受理或駁回起訴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)事人對(duì)起訴是否超期存在爭(zhēng)議的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的20%左右，法院以原告起訴超期為由裁定駁回起訴或不予受理的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的7%左右，占法院裁定駁回起訴或不予受理的案件數(shù)的17%左右。[1] 1-2“起訴期限制度在實(shí)踐中成為行政案件進(jìn)入法院的巨大障礙，是立法者當(dāng)初所沒(méi)有預(yù)料到的?！盵2]那么，行政訴訟中法院是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查起訴期限呢？

一、法院主動(dòng)審查起訴期限的表現(xiàn)形式和主要理由

起訴期限或訴訟時(shí)效（limitation of action），指提起某些訴訟或行使權(quán)利的期限，在期限屆滿后，不論其訴訟請(qǐng)求權(quán)是否曾經(jīng)存在，均不得再起訴。訴訟時(shí)效的效力可區(qū)分為兩種，一是時(shí)效終止后權(quán)利本身即不復(fù)存在，二是在時(shí)效屆滿后無(wú)法取得法律救濟(jì)，但其權(quán)利在其他方面仍可存在。[3]

我國(guó)行政訴訟起訴期限制度包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是一般起訴期限，即“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月”。二是特殊情形下起訴期限的扣除，即“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)”。三是最長(zhǎng)起訴期限，即“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理”。四是特別法律規(guī)定的期限。五是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）對(duì)起訴期限制度所作的變通規(guī)定，即第41條所規(guī)定的未告知行政相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限的2年和第42條所規(guī)定的行政相對(duì)人不知道行政行為內(nèi)容情形下的最長(zhǎng)期限20年（涉及不動(dòng)產(chǎn)）或5年（其他行為）。

而根據(jù)《若干解釋》，法院主動(dòng)審查起訴期限主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式：

一是在立案受理階段，直接以超過(guò)起訴期限為由裁定不予受理，或既不作不予受理裁定也不立案。在實(shí)行立案登記制以前，這種處理方式較為普遍。因沒(méi)有正式進(jìn)行審理程序，相關(guān)案例也不常見(jiàn)。

二是審理期間被告未進(jìn)行超過(guò)起訴期限的抗辯和舉證，法院主動(dòng)審查后裁定駁回原告的起訴。如某房產(chǎn)局房屋登記案件中，法院支持的觀點(diǎn)是：“行政起訴期限不同于訴訟時(shí)效，行政起訴期限是法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進(jìn)入司法實(shí)體審查的問(wèn)題。因此，即使當(dāng)事人未提出有關(guān)起訴期限問(wèn)題的抗辯，法院也應(yīng)主動(dòng)審查。本案中，法院應(yīng)不予受理或裁定駁回起訴?！盵4]

三是一審法院作出實(shí)體判決后二審法院主動(dòng)審查并以超過(guò)起訴期限為由裁定駁回起訴。如“上海市工商行政管理局金山分局與平湖市鹽業(yè)公司批發(fā)零售部案”（滬一中行終字[1999]第114號(hào)），該案一審判決撤銷原金山縣工商行政管理局于1997年4月29日作出的核準(zhǔn)上海興塔食品廠注銷登記的具體行政行為，二審裁定駁回平湖市鹽業(yè)公司批發(fā)零售部起訴。理由是原金山縣工商行政管理局于1997年4月29日核準(zhǔn)上海興塔食品廠注銷登記，平湖鹽業(yè)批發(fā)零售部于1998年12月16日知道該核準(zhǔn)注銷登記行為，故其于1999年6月21日提起行政訴訟，超過(guò)法定起訴期限，應(yīng)予裁定駁回起訴。

綜上可知，法院主動(dòng)審查起訴期限所依據(jù)的主要理由有：第一，起訴期限不同于訴訟時(shí)效，超過(guò)起訴期限，當(dāng)事人喪失訴權(quán)，而非勝訴權(quán)，法院因此應(yīng)拒絕受理。第二，起訴期限是法定起訴條件之一，也是法院受理?xiàng)l件之一。第三，行政行為是國(guó)家意志的體現(xiàn)，作為被告的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)放棄抗辯，即便在審理過(guò)程中沒(méi)有舉證或提出超過(guò)起訴期限的抗辯，法院也應(yīng)主動(dòng)審查。第四，《若干解釋》第44條（1）已授權(quán)人民法院主動(dòng)審查行政訴訟起訴期限，法院可以以此為依據(jù)主動(dòng)進(jìn)行審查。[5]

事實(shí)上，在對(duì)行政行為合法性作出最終判決前，法院主動(dòng)審查的內(nèi)容不只是起訴期限，還有其他一些內(nèi)容，包括主體資格問(wèn)題、管轄權(quán)問(wèn)題、程序前置問(wèn)題等等，多達(dá)十六項(xiàng)。（2）實(shí)踐中稱其為“程序?qū)彙?，而只有這些內(nèi)容全部符合法定條件，法院方進(jìn)入下一步的審理，即對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。我國(guó)行政訴訟的程序?qū)彛瑢W(xué)理上稱之為“訴訟要件”。訴訟要件是“德國(guó)訴訟法學(xué)家標(biāo)羅為建立其訴訟法律關(guān)系說(shuō)而創(chuàng)造的概念”[6]，指法院能夠?qū)υV訟請(qǐng)求作出實(shí)體判決應(yīng)符合的條件，因此也可稱為“實(shí)體判決要件”。[7]58-68這種審查模式的源頭可溯至羅馬法上的“階段式”訴訟，即把訴訟分成兩個(gè)階段，如果第一階段未通過(guò)審查，就不能進(jìn)入第二階段。

綜上，法院應(yīng)否主動(dòng)審查起訴期限涉及兩大問(wèn)題，一是起訴期限是否是起訴條件，若是，則法院可以在立案階段主動(dòng)審查起訴期限，進(jìn)而判斷原告的起訴是否符合起訴條件；二是起訴期限的審查應(yīng)實(shí)行職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有提出答辯或舉證的情況下，法院是否應(yīng)當(dāng)依職權(quán)查明該事實(shí)。

二、起訴期限是起訴條件嗎？

（一）起訴條件與訴訟要件

訴訟從起訴開(kāi)始，至裁決結(jié)束，相應(yīng)過(guò)程可以分為三個(gè)階段：起訴階段、審理階段和實(shí)體裁決階段，每個(gè)階段都要符合一定的構(gòu)成要件。起訴條件有主觀條件和客觀條件之分。行政案件的主觀起訴條件是對(duì)行政行為的懷疑，客觀起訴條件是對(duì)主觀條件的限制，包括對(duì)原告資格的限制、對(duì)事實(shí)和法律根據(jù)的界定等。[8]符合起訴條件的案件，法院應(yīng)進(jìn)行訴訟要件的審理。“訴訟要件，是指法院為進(jìn)行本案審理及判決所必須具備的必要條件。法院對(duì)于原告請(qǐng)求的事項(xiàng)，即案件必須進(jìn)行審理和裁判?！盵9]86

訴訟要件不同于起訴條件，起訴條件是對(duì)當(dāng)事人的要求，訴訟要件是對(duì)法院的要求。例如在德國(guó)，“如果訴適法（zul？覿ssig）且具備理由（begründer），訴就是成功的。”[10]135只有符合訴訟要件的案件，法院才能對(duì)實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行審理，即審查原告的訴訟請(qǐng)求在實(shí)體法上應(yīng)否獲得支持。實(shí)體裁決階段，法院作出的裁決可能支持原告的訴訟請(qǐng)求，也可能不支持原告的訴訟請(qǐng)求。其中，支持原告訴訟請(qǐng)求的裁決要符合一定的條件，可以簡(jiǎn)稱為勝訴要件，即法院認(rèn)同原告請(qǐng)求所必須具備的要件。勝訴要件不同于訴訟要件。勝訴要件與實(shí)體問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，解決的是原告的請(qǐng)求能否獲得法院支持問(wèn)題。訴訟要件只與程序問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，屬于程序法上的內(nèi)容，不涉及對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的處理。

國(guó)外民事訴訟對(duì)于原告的起訴幾乎不設(shè)定條件。一些要求，也無(wú)非是形式上的要求，不涉及當(dāng)事人主體資格、一事不再理問(wèn)題等。[7] 58-68在大陸法系國(guó)家的行政訴訟論著中，也鮮見(jiàn)直接關(guān)于起訴條件的論述。事實(shí)上，從立法本意上看，我國(guó)《行政訴訟法》第49條關(guān)于起訴條件的設(shè)置，也是在盡可能的程度上降低訴訟門檻，以擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍，其設(shè)置了四項(xiàng)起訴條件，僅對(duì)主體資格、訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)、受案范圍和管轄等問(wèn)題設(shè)置了條件，而未設(shè)置起訴期限條件。因?yàn)槠鹪V條件是訴訟的門檻，不宜設(shè)置太高。如果把本屬于其他要件的內(nèi)容放到起訴條件中，容易導(dǎo)致“起訴條件的‘高階化和訴訟程序開(kāi)始的‘高階化” [7] 58-68，不利于糾紛的化解。

（二）起訴期限不是起訴條件

《行政訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定，只是“提起訴訟”的條件。也就是說(shuō)，符合規(guī)定的條件，當(dāng)事人即可提起訴訟。至于當(dāng)事人提起的訴訟是否符合起訴的合法要件，待審理后方能確定。而根據(jù)《若干解釋》第44條之規(guī)定，起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。這實(shí)則賦予法院在受理階段對(duì)案件的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，一定程度上有超越法律規(guī)定之嫌。再者，《若干解釋》第44條和第27條之間也存在邏輯上的矛盾。《若干解釋》第27條規(guī)定，原告應(yīng)證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外。在受理階段，僅僅包括原告和法院的關(guān)系，不包括原告與被告之間的關(guān)系。[11]206相關(guān)起訴材料尚未送達(dá)被告，不存在被告認(rèn)為原告超過(guò)起訴期限的問(wèn)題。如果在這一階段審查起訴期限，實(shí)則是把不超過(guò)起訴期限的舉證責(zé)任賦予原告承擔(dān)。按照《若干解釋》第27條規(guī)定，只要原告不自我認(rèn)可或證明其起訴超過(guò)起訴期限，法院就不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查，要求原告提供沒(méi)有超過(guò)起訴期限的證據(jù)，更不應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定原告的起訴超過(guò)起訴期限。

《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件是行政訴訟的“入門”條件，“入門”之后，法院方能進(jìn)行審查。法院審查的內(nèi)容大體上包括兩塊，一是我們俗稱的“程序?qū)彙?，二是“?shí)體審”，即被訴行政行為的合法性。行政行為合法性審查之前審查的內(nèi)容，包括當(dāng)事人主體適格、屬于管轄范圍、不受其他生效判決拘束等等，就是學(xué)理上所說(shuō)的訴訟要件。

訴訟要件不是立法上明文規(guī)定的單獨(dú)的制度，而是若干具有共同特征的制度的組合。比如德國(guó)民事訴訟法把訴訟要件分為三類，分別涉及法院、當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的。涉及法院的訴訟要件包括：法院必須對(duì)被告具有審判權(quán)、法院必須具有國(guó)際管轄權(quán)、法律途徑的合法性以及地域管轄權(quán)、事務(wù)管轄權(quán)和職能管轄權(quán)，涉及當(dāng)事人的訴訟要件包括：當(dāng)事人必須存在、當(dāng)事人能力、訴訟能力、訴訟實(shí)施權(quán)、法定代理權(quán)，涉及訴訟標(biāo)的的訴訟要件包括：提起的請(qǐng)求權(quán)必須是可訴的、訴訟標(biāo)的不能在己經(jīng)有其他相同目的之程序中發(fā)生訴訟系屬、必須尚未對(duì)該請(qǐng)求權(quán)作出有既判力的裁判、訴訟標(biāo)的必須能夠被法律保護(hù)和需要法律保護(hù)以及訴訟必須合法提起。[12]677-678德國(guó)行政訴訟的實(shí)質(zhì)裁判條件，在筆者看來(lái)也就是訴訟要件，包括有管轄權(quán)的法院、適格的參加人、有適當(dāng)?shù)脑V、有請(qǐng)求權(quán)、符合訴的形式與期限、復(fù)議程序和符合一般法律保護(hù)需要。[10]137

（三）起訴期限是訴訟要件之一

起訴期限是行政訴權(quán)行使的期限，體現(xiàn)了原告和法院之間的訴訟法律關(guān)系。從原告角度，訴權(quán)是一種權(quán)利。作為行政法的請(qǐng)求權(quán)，行政訴權(quán)不同于行政過(guò)程中的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)。在行政過(guò)程中，權(quán)利義務(wù)受到行政行為影響的人，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有一種請(qǐng)求權(quán)。這種權(quán)利屬于實(shí)體性權(quán)利，指向的義務(wù)人是行政機(jī)關(guān)。當(dāng)這種權(quán)利得不得保障時(shí)，當(dāng)事人可以向法院提出救濟(jì)請(qǐng)求，這種權(quán)利屬于程序性權(quán)利，指向的義務(wù)人是法院。從內(nèi)容上看，行政訴權(quán)包括三項(xiàng)：起訴權(quán)、對(duì)不受理起訴裁定的上訴權(quán)和獲得裁判權(quán)。[13]當(dāng)然，這種裁判權(quán)是一種公正裁判權(quán)。[14]18從法院角度，原告行使訴權(quán)也要履行一定的義務(wù)或受到一定的限制，在規(guī)定期限內(nèi)提起訴訟就是原告行使訴權(quán)的義務(wù)之一。在原告沒(méi)有依法行使訴權(quán)，或者原告訴權(quán)不符合法定條件，則法院不能履行相應(yīng)的實(shí)體上的審理和裁判義務(wù)。

所以，不論從比較法上還是從我國(guó)的法律規(guī)定中，均可見(jiàn)起訴期限不屬于起訴條件，而屬于訴訟要件。實(shí)踐中法院之所以主動(dòng)審查起訴期限，是因?yàn)樵诶碚撋匣煜似鹪V條件和訴訟要件，把本應(yīng)在后一階段完成的工作前移到前一階段進(jìn)行。這一做法違反了訴訟的基本規(guī)律。正如有學(xué)者所言，“在立案階段，立案工作人員（有時(shí)也是合議庭）即有權(quán)依職權(quán)在不經(jīng)過(guò)對(duì)席、公開(kāi)、辯論的條件下，就對(duì)行政起訴的合法要件進(jìn)行審查，并作出處理決定。這種規(guī)定和做法，是違反基本的訴訟法理和訴訟規(guī)律的。”[9]96

三、起訴期限的審查方式：

職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義？

訴訟要件的審查方式有兩種，即職權(quán)主義和當(dāng)事人主義。二者的區(qū)分可以細(xì)分為三個(gè)問(wèn)題，一是在事項(xiàng)的啟動(dòng)上，是由法院依職權(quán)提出還是必須由當(dāng)事人提出；二是在證據(jù)的搜集上，是由法院依職權(quán)探知還是由當(dāng)事人提供；三是法院是否受當(dāng)事人自認(rèn)的約束。

對(duì)不同的訴訟要件，法院采取的審查方式也有所不同。比如管轄權(quán)問(wèn)題，不論當(dāng)事人是否提出，也不論當(dāng)事人是否提供證據(jù)，法院均可依職權(quán)審查。德國(guó)民事訴訟特別強(qiáng)調(diào)訴訟要件的合法性，且法院采取的是職權(quán)主義審查方式。“即使訴被有效提起，也只有在訴合法的情況下才會(huì)發(fā)生實(shí)體裁判。合法性要件通常情況下應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主義（即使當(dāng)事人任何一方都未提及此，也如此），稱之為訴訟要件（Proze？覻voraussetzung）”[15]176

而我國(guó)行政訴訟法并未明確規(guī)定審查方式。實(shí)踐中起訴期限審查的職權(quán)主義更多地是基于一種功利的考慮。其一，對(duì)法院來(lái)說(shuō)，不用對(duì)行政行為合法性作出認(rèn)定，“維系”了和行政機(jī)關(guān)的良好關(guān)系。其二，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，不用就行政行為合法性進(jìn)行答辯和舉證，也可以“合法”地隱藏行政行為的違法因素。但對(duì)于原告而言，這種審查模式是難以接受的，因?yàn)檫@種審查模式?jīng)]有觸及原告的訴求，當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議也未能實(shí)質(zhì)性地解決。在一定的社會(huì)層面上，職權(quán)主義審查方式會(huì)導(dǎo)致司法公信力的喪失，行政案件申訴上訪率高就是一個(gè)典型的例證。

從效率角度，設(shè)置起訴期限，旨在盡可能維護(hù)行政行為所形成的社會(huì)秩序，促進(jìn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)法和國(guó)家行為的安定性。從訴訟經(jīng)濟(jì)角度，起訴期限的設(shè)置，還有利于減輕當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)，降低司法查明事實(shí)的難度，充分節(jié)約司法資源。但起訴期限的設(shè)置不僅僅是效率問(wèn)題，更主要的是基于公平或公共利益的考量。“如果起訴期限期間設(shè)定過(guò)短，則偏重于行政效率的維護(hù)而忽視了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)；起訴期限期間設(shè)定過(guò)長(zhǎng)，則偏重于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，但勢(shì)必影響和降低相關(guān)的行政效率，對(duì)行政行為所代表的社會(huì)公共利益的維護(hù)不利?！盵1]45正如在Smith v East Elloe Rural District Council一案中Reid勛爵所說(shuō)：“本席認(rèn)為，在每個(gè)類似案件中，法院應(yīng)始終認(rèn)為，不能把這些規(guī)定理解為慫恿惡意違法者去利用自己的不誠(chéng)實(shí)?！保?）

另外，起訴期限認(rèn)定所需要的證據(jù)，大部分為行政機(jī)關(guān)所掌握。沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的舉證，法院對(duì)起訴期限問(wèn)題難以認(rèn)定。就我國(guó)行政訴訟實(shí)踐而言，一方面要查明“作出行政行為”的情況，包括行政行為的形式、具體內(nèi)容、事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)以及針對(duì)該行政行為的訴權(quán)和起訴期限的告知等。另一方面要查明當(dāng)事人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的情況，包括當(dāng)事人是否自認(rèn)知道，如不認(rèn)，有無(wú)其他證據(jù)證明其應(yīng)當(dāng)知道。這兩方面的證據(jù)均應(yīng)由被告提供，單憑法院依職權(quán)探知難以完成。而若沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的舉證，法院難以對(duì)起訴期限問(wèn)題作出準(zhǔn)確的認(rèn)定，尤其是在立案階段。有些情況下，即便行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了舉證，但行政機(jī)關(guān)的舉證往往比較片面，僅僅圍繞舉證期限問(wèn)題，沒(méi)有就行政行為的合法性舉證，法院對(duì)舉證期限的認(rèn)定也可能發(fā)生錯(cuò)誤，因?yàn)榕e證期限的認(rèn)定和行政行為的舉證密切相關(guān)，沒(méi)有行政行為合法性的舉證，有時(shí)對(duì)起訴期限問(wèn)題無(wú)法作出認(rèn)定。

所以，不論是從有利于查明事實(shí)的角度，還是從維護(hù)司法中立和司法公信的角度，法院都不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查起訴期限問(wèn)題。對(duì)于是否超過(guò)起訴期限，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)提出抗辯和舉證。若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有提出抗辯和舉證，則法院不應(yīng)主動(dòng)釋明，更不應(yīng)主動(dòng)審查或援引其他證據(jù)作出超過(guò)起訴期限的認(rèn)定。

四、超起訴期限行政行為的司法審查

但上述解答并沒(méi)有觸及行政訴訟的核心難題，即對(duì)于確已超過(guò)起訴期限的行政行為，司法能否進(jìn)行審查以及如何進(jìn)行審查。

（一）司法審查的必要性

1.從起訴期限原理來(lái)看，起訴期限是訴權(quán)的限制條件。因此，起訴期限規(guī)定只涉及原告和法院之間的法律關(guān)系，而不涉及法院和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系。對(duì)于超起訴期限行政行為，盡管法院不能給予原告以司法救濟(jì)，但這并不影響法院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

2.司法審查不違反司法的被動(dòng)性原則。超起訴期限的案件首先也是原告提起的，法院并未直接主動(dòng)地對(duì)行政行為進(jìn)行審查。

3.行政訴訟解決爭(zhēng)議之目的與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)之目的是并行不悖的。對(duì)于超起訴期限案件，法院無(wú)法就行政爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解決，但法院仍要對(duì)行政行為進(jìn)行審查。

（二）司法監(jiān)督的方式

法院應(yīng)如何進(jìn)行審查呢？筆者認(rèn)為可以考慮如下三點(diǎn)：

1.不論行政機(jī)關(guān)是否提出超過(guò)起訴期限的抗辯，均要求行政機(jī)關(guān)就行政行為的合法性進(jìn)行舉證。在舉證的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行所謂的“程序?qū)彙?，在“程序?qū)彙蓖ㄟ^(guò)的情況下再進(jìn)行“實(shí)體審”。但在行政機(jī)關(guān)提出超起訴期限抗辯的案件中，行政機(jī)關(guān)往往僅就起訴期限問(wèn)題進(jìn)行舉證和答辯，很少有法院會(huì)因行政機(jī)關(guān)沒(méi)有就行政行為的合法性舉證而作出對(duì)行政機(jī)關(guān)不利的裁決。超起訴期限只是行政機(jī)關(guān)的答辯內(nèi)容，不論行政機(jī)關(guān)作何答辯，均不應(yīng)影響行政機(jī)關(guān)就行政行為的合法性進(jìn)行舉證。這既是查明答辯內(nèi)容的需要，也是實(shí)現(xiàn)行政訴訟法之監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政目的的需要。

2.進(jìn)一步明確當(dāng)事人的行政程序重新進(jìn)行請(qǐng)求權(quán)。行政重新進(jìn)行是指在某些情況下，如因超過(guò)起訴期限，行政行為雖已不可訴請(qǐng)撤銷，但就其決定事項(xiàng)，可以在新的程序中重新審查。行政重新進(jìn)行是行政程序的一項(xiàng)重要制度，在許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序立法中均有體現(xiàn)，比如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第51條的規(guī)定和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第128條規(guī)定等。行政重新進(jìn)行要符合一定條件（4），在條件成就的情況下，行政機(jī)關(guān)可以針對(duì)不可訴請(qǐng)撤銷的行政行為作出變更或廢止的決定。行政程序重新進(jìn)行的法律后果是賦予公民重新開(kāi)始的請(qǐng)求權(quán)和作出補(bǔ)救決定的請(qǐng)求權(quán)，一定程度上體現(xiàn)了實(shí)事求是和違法必究的思想。行政程序重新進(jìn)行制度在我國(guó)僅有憲法上的依據(jù)，即憲法規(guī)定的公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為的申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。但這一憲法權(quán)利沒(méi)有具體化為有制度支撐的請(qǐng)求權(quán)。在行政程序法上，如果當(dāng)事人對(duì)一個(gè)超起訴期限的行政行為請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)撤銷或廢止，行政機(jī)關(guān)可以拒絕處理，即拒絕程序的重新進(jìn)行。在行政訴訟法上，這種情況也應(yīng)屬于重復(fù)處理行為被排斥在司法救濟(jì)范圍之外。例外的情形是，行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)重新進(jìn)行程序，撤銷或廢止一個(gè)超起訴期限的行政行為。

3.在賠償訴訟中，不以行政行為超過(guò)起訴期限為由，排除對(duì)行政行為違法性審查和認(rèn)定。賠償時(shí)效是賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效。按照《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定，獲得行政賠償?shù)那疤崾切惺剐姓殭?quán)的行為被確認(rèn)違法，這一規(guī)定導(dǎo)致行政賠償事實(shí)上同時(shí)也受到起訴期限的限制。也就是說(shuō)，行政賠償申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政賠償時(shí)，一方面要符合賠償時(shí)效的規(guī)定；另一方面，在對(duì)行政職權(quán)行為合法性進(jìn)行確認(rèn)時(shí)也要受到起訴期限的限制。正如有學(xué)者所言，“在行政機(jī)關(guān)未對(duì)具體行政行為確認(rèn)違法，而又超過(guò)具體行政行為的合法性審查時(shí)效的情況下，受害人喪失請(qǐng)求行政賠償?shù)臋?quán)利?！盵16]269-270那么，在超起訴期限但并未超賠償時(shí)效的案件中，法院應(yīng)否或能否對(duì)該行政行為進(jìn)行合法性審查，并進(jìn)而作出賠償判決呢？筆者認(rèn)為答案是肯定的。其一，超起訴期限的行政行為，意味著法院不能對(duì)行政行為的效力問(wèn)題作出認(rèn)定，但并不意味著法院不可以對(duì)行政行為的合法性問(wèn)題作出認(rèn)定?！霸趪?guó)家賠償中，審查、判斷行政行為的違法性，和行政行為的效果本身沒(méi)有關(guān)系，所以，并不違反公定力乃至撤銷訴訟的排他性管轄的制度。”[17]96-97其二，行政訴訟中行政行為的違法認(rèn)定和行政賠償中行政行為的違法認(rèn)定不完全一致。究其本質(zhì)，行政賠償責(zé)任是一種侵權(quán)責(zé)任，而侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件之一是過(guò)錯(cuò)而非違法。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行政賠償中的行政行為違法認(rèn)定實(shí)則是過(guò)錯(cuò)認(rèn)定。有學(xué)者曾精辟地指出，“國(guó)家賠償責(zé)任中的違法，是側(cè)重于受害人損失的救濟(jì)，行政訴訟中作為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的違法，側(cè)重于對(duì)行政行為的評(píng)價(jià)和效力的對(duì)待。二者的出發(fā)點(diǎn)不同，本來(lái)就不完全是一回事，用《行政訴訟法》第54條的違法標(biāo)準(zhǔn)來(lái)理解國(guó)家賠償構(gòu)成要件的違法，是狹隘的、不正確的?！盵18]1857既然如此，就不能簡(jiǎn)單地以超起訴期限為由，在行政賠償案件中拒絕對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查。正如在法國(guó)，“超過(guò)越權(quán)之訴的訴訟時(shí)效并不影響基于行政決定違法而提起行政侵權(quán)責(zé)任的訴訟（無(wú)論該決定是具體行政規(guī)定還是抽象行政決定）：如果原告能夠證明他們因違法的行政決定而受到損害，盡管不能撤銷行政決定，但是原告也能夠獲得補(bǔ)償。”[19]91

注釋：

（1）2015年最高人民法院針對(duì)行政訴訟法修正案出臺(tái)了新的司法解釋，但2000年司法解釋依然有效。鑒于對(duì)起訴期限的相關(guān)規(guī)定主要集中在2000年解釋，而2015年解釋僅有第三條與此相關(guān)，且與2000年解釋第44條一致，因此，為了便于敘述和比較，本文僅引用2000年解釋。

（2）具體參見(jiàn)張坤世、胡肖華：《錯(cuò)位與回歸——行政起訴審查制度之檢討與重構(gòu)》，載姜明安主編：《行政法論叢2010》（第13卷），法律出版社2011年版，第76頁(yè)。

（3）上議院多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，原告的起訴超過(guò)了1946年《土地征用（授權(quán)程序）法》規(guī)定的6周的期限，法院不能審查被告的強(qiáng)制購(gòu)買令。Reid勛爵從公平的角度發(fā)表了更值得重視的異議意見(jiàn)。參見(jiàn)[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書(shū)》（第五版），楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第467—479頁(yè)。

（4）德國(guó)《行政程序法》第51條“程序的重新進(jìn)行”規(guī)定：1.行政機(jī)關(guān)在下列情況下，須應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，決定是否對(duì)一獲確定力的行政行為予以撤銷或變更：（1）行政行為所依據(jù)的事實(shí)或法律情況已作出有利于相對(duì)人的變更；（2）具有新的證舉方法，可導(dǎo)致產(chǎn)生有利于相對(duì)人的決定；（3）具有符合民事訴訟法第580條的重新受理理由。2.相對(duì)人無(wú)重大過(guò)失，而不能在過(guò)去的程序中，尤其不能通過(guò)法律救濟(jì)主張重新進(jìn)行的理由時(shí)，方可接受其申請(qǐng)。3.申請(qǐng)須在3個(gè)月內(nèi)提出。該期限以相對(duì)人得知重新進(jìn)行的理由之日起算。4.第3條所列的主管行政機(jī)關(guān)對(duì)該申請(qǐng)作出決定；撤銷或變更所涉及的行政行為是另一行政機(jī)關(guān)作出者，亦同。5.第48條第1款第1句及第49條第1款不受影響。參見(jiàn)于安：《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第219頁(yè)。

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（責(zé)任編輯 丹 若）