金自寧++劉力豪

摘要：當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)對環(huán)評公眾參與案件的審查存在諸多問題。多數(shù)法院將建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民排除在訴訟主體之外，否定該類主體在環(huán)評程序中的參與資格；很多法院將“告知”與“公示”等同，不利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)；一些法院將環(huán)評聽證程序是否進(jìn)行交給行政機(jī)關(guān)裁量，所發(fā)揮的監(jiān)督作用有限。解決以上問題，需要從立法完善和司法調(diào)整兩個維度進(jìn)行努力，切實(shí)提高司法審查對環(huán)評公眾參與的保障作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價(jià)；公眾參與；裁判文書；司法審查

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2017）02-0057-04

環(huán)境影響評價(jià)（簡稱環(huán)評）公眾參與的司法審查，是指當(dāng)建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門剝奪、限制公眾的環(huán)評參與權(quán)利，或者環(huán)評公眾參與進(jìn)程未遵循法定的程序和方式，或者公眾因其環(huán)評參與意見未得到慎重考慮而對環(huán)境決策和項(xiàng)目審批結(jié)果產(chǎn)生異議時，法院基于公眾的訴求，對環(huán)評活動進(jìn)行審查并對公眾環(huán)境權(quán)益予以救濟(jì)的過程。作為外部監(jiān)督機(jī)制，司法審查承擔(dān)著維護(hù)環(huán)評公眾參與有序運(yùn)行、保障公眾環(huán)境參與權(quán)利的重要職能。分析法院在具體案件中對環(huán)評公眾參與制度的解釋與適用，能夠發(fā)現(xiàn)相關(guān)立法和司法實(shí)務(wù)中存在的問題與疏漏，從而為完善環(huán)評公眾參與制度，強(qiáng)化司法程序?qū)妳⑴c環(huán)評權(quán)利的保障明確方向。

一、環(huán)評公眾參與案件的裁判文書樣本概況

1.裁判文書的來源與選擇

近年來，我國司法公開取得了長足發(fā)展，但裁判文書仍未能實(shí)現(xiàn)全部公開上網(wǎng)，且各地裁判文書的公開狀況存在明顯差異，因而很難獲得統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的全面的裁判文書樣本。為了盡可能獲得充分的案例資料，同時又不失案例的權(quán)威性和可靠性，筆者選用“北大法寶之司法案例數(shù)據(jù)庫”“北大法寶之裁判文書分享平臺”“中國裁判文書網(wǎng)”“無訟案例”“威科先行”“律商網(wǎng)”六大法律數(shù)據(jù)庫作為環(huán)評公眾參與案件裁判文書的來源。裁判文書的收集和篩選大致分為三步：第一步，以“環(huán)境影響”為關(guān)鍵詞分別在上述數(shù)據(jù)庫中檢索全文，共得到可能與環(huán)評有關(guān)的行政類裁判文書3932篇；第二步，剔除該3932篇中非以環(huán)保部門或其上級政府機(jī)關(guān)為一審被告的裁判文書、非與環(huán)評行政許可行為有關(guān)的裁判文書，并將群體訴訟拆分的情形（裁判內(nèi)容除原告以外均相同）合并計(jì)為1篇，共得到環(huán)評行政裁判文書687篇；第三步，在這687篇中，以訴訟過程中是否存在環(huán)評公眾參與的相關(guān)爭議為依據(jù)，濾去其中的重復(fù)裁判，最終篩選出與環(huán)評公眾參與有關(guān)的裁判文書153篇。

2.裁判文書反映的案例爭議焦點(diǎn)

本次選取的153篇裁判文書共反映出與環(huán)評公眾參與有關(guān)的爭議焦點(diǎn)171個。其中，反映信息公開方面爭議的裁判文書數(shù)量最多，共62篇，占比約

收稿日期：2016-11-19

*基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法研究”（13BFX032）。

作者簡介：金自寧，女，北京大學(xué)深圳研究生院國際法學(xué)院副教授（深圳518055）。

劉力豪，男，北京大學(xué)深圳研究生院環(huán)境與能源學(xué)院碩士生（深圳518055）。

40%；反映參與主體、參與方式、參與結(jié)果的落實(shí)與監(jiān)督方面爭議的裁判文書數(shù)量大體接近，分別為37、33、37篇，所占比重均在23%左右；反映參與范圍、參與階段方面爭議的裁判文書數(shù)量最少，僅有3篇，占比不足2%。顯然，公眾對環(huán)評信息公開狀況的不滿程度較高，對環(huán)評參與主體、參與方式、參與結(jié)果的落實(shí)與監(jiān)督方面的狀況有些許質(zhì)疑，對環(huán)評參與范圍、參與階段的狀況相對滿意。上述案例爭議分布情形在一定程度上揭示了環(huán)評公眾參與制度在實(shí)際運(yùn)行中的不足，這可以作為判斷相應(yīng)層面的立法是否存在疏漏的切入點(diǎn)。

二、環(huán)評公眾參與案例爭議所涉問題及其司法審查

1.建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷時環(huán)評許可所涉利害關(guān)系的判定

對于建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民是否與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評許可決定之間存在利害關(guān)系，法院在絕大多數(shù)情況下持否定態(tài)度。法院得出否定性結(jié)論是不妥當(dāng)?shù)模饕嬖谝韵聝蓚€層面的問題。

第一，在立法已經(jīng)對公眾的環(huán)境參與權(quán)利作出明文規(guī)定的情況下，司法機(jī)關(guān)仍然以建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后公眾環(huán)境權(quán)益能否遭受實(shí)質(zhì)影響作為判定利害關(guān)系是否存在的標(biāo)準(zhǔn)，在法律適用上多有不妥。一方面，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，公民、法人和其他組織只要可能受到建設(shè)項(xiàng)目影響，便符合利益關(guān)聯(lián)性要求，具備參與環(huán)評程序的資格。至于是何種性質(zhì)（人身、財(cái)產(chǎn)還是環(huán)境方面）的影響，是哪一時間點(diǎn)（建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中還是實(shí)施后）產(chǎn)生的影響，立法未作具體限定?？陀^上，作為生活在建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民，其房屋、土地等財(cái)產(chǎn)毫無疑問將受到建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施所帶來的沖擊和影響，因而滿足關(guān)于利害關(guān)系的法律要求。另一方面，多數(shù)司法機(jī)關(guān)從環(huán)境影響評價(jià)的法律內(nèi)涵入手，將利害關(guān)系界定為環(huán)境權(quán)益是否受損，這一裁判邏輯存在一定的問題。對于什么是環(huán)境權(quán)益，現(xiàn)有立法未作具體界定，學(xué)界對此眾說紛紜。法院以一個含義模糊的名詞來界定利害關(guān)系，其結(jié)論很難讓人信服。并且，僅從環(huán)境權(quán)益的角度來理解利害關(guān)系，顯得有些片面。利害關(guān)系是一個內(nèi)涵非常豐富的概念，既涉及環(huán)境方面的權(quán)益又涉及人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，既涉及直接利害關(guān)系又涉及間接利害關(guān)系。環(huán)評行政許可不同于環(huán)境影響評價(jià)，其除了直接關(guān)聯(lián)環(huán)境方面的權(quán)益，還可能間接影響公民的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，環(huán)評司法審查中對利害關(guān)系的界定應(yīng)更為全面。

第二，將建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民排除在訴訟主體之外，不符合環(huán)評公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求。實(shí)踐中，無論是負(fù)責(zé)編制環(huán)評文件的建設(shè)單位、其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)，還是負(fù)責(zé)審批環(huán)評文件的環(huán)保部門，都未將建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民排除在征求意見的公眾范圍之外。實(shí)際上，居住在建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民是一支不可或缺的環(huán)評參與力量。他們與建設(shè)項(xiàng)目之間往往存在較為密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，較之他人更易于關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展動態(tài)，也更有動力對建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)行政審批環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。他們長期生活在建設(shè)項(xiàng)目所在地，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況最為關(guān)心和了解，所提供的意見和建議通常最有參考價(jià)值。司法機(jī)關(guān)對該類主體環(huán)評參與權(quán)利和訴訟資格的否定性評判，不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)評公眾參與制度的功能和目的。

2.“公示”與“告知”的程序區(qū)別

環(huán)保部門對環(huán)評信息的公示是否在程序上等同于對利害關(guān)系人關(guān)于環(huán)評許可事項(xiàng)和聽證權(quán)利的告知，對此，多數(shù)司法機(jī)關(guān)認(rèn)為只要環(huán)保部門在審批環(huán)評文件期間依法公示了受理環(huán)評文件、擬作出審批意見等信息，便足以認(rèn)定其完成了《行政許可法》規(guī)定的告知程序。以2014年“呂炳璐訴天津市濱海新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容管理局撤銷行政審批一審案”為例，該案中法院駁回原告訴訟請求的理由主要有兩個：一是在法律層面，依據(jù)我國《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)保部門在作出環(huán)評許可決定時公示相關(guān)信息并征求公眾意見的，可以認(rèn)定其行政程序符合法律規(guī)定。二是在事實(shí)效果層面，法院對環(huán)評信息已經(jīng)在其網(wǎng)站上進(jìn)行公示，起到了廣而告之的效果的，可以推斷相關(guān)公眾包括原告能夠接收到相關(guān)信息，因而無須對原告專門告知。這兩方面認(rèn)定均存在不同程度的問題。

第一，原告在訴訟中依據(jù)行政法提出環(huán)保部門在作出行政許可時未告知其相關(guān)許可事項(xiàng)和申請聽證的權(quán)利，法院卻僅以環(huán)評領(lǐng)域的法律作為判定環(huán)評行政許可是否存在程序瑕疵的主要依據(jù)，從而間接回避了原告的訴訟主張。實(shí)際上，我國《環(huán)境影響評價(jià)法》只是對環(huán)評文件的審批部門、審批權(quán)限、審批決定時限等作了規(guī)定，對審批部門應(yīng)當(dāng)按照什么程序進(jìn)行行政許可并未規(guī)定；《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》等部門規(guī)章中盡管有一些程序方面的要求，但內(nèi)容有限且效力級別較低，在司法審查中發(fā)揮的作用有限；《行政許可法》全面、系統(tǒng)地規(guī)定了行政許可的作出和實(shí)施程序，理應(yīng)成為司法機(jī)關(guān)判斷環(huán)評行政許可決定是否存在程序瑕疵的重要依據(jù)。因此，上述案例中主審法院應(yīng)當(dāng)以《行政許可法》為主要依據(jù)，全面回應(yīng)原告的訴求。

第二，“公示”與“告知”雖同為信息公開的具體形式，但二者之間并不能畫等號。一方面，二者對效果的要求不同，“公示”并不要求利害關(guān)系人一定能接收到相關(guān)信息，“告知”則要求利害關(guān)系人一定能接收到相關(guān)信息。另一方面，二者公開的內(nèi)容不完全一致，如“聽證權(quán)利”是告知的法定內(nèi)容，而環(huán)保部門公示的環(huán)評信息常常與此無涉。因此，上述案例中法院認(rèn)為環(huán)保部門的信息公示程序已經(jīng)起到了告知原告的效果，這樣的推理未免過于簡單、草率。

3.聽證會的適用條件

從裁判文書樣本來看，對于原告是否符合申請適用聽證程序的法定條件，即環(huán)評行政許可是否涉及原告的重大利益，司法機(jī)關(guān)采取了三種不同的回應(yīng)方式：對重大利益關(guān)系進(jìn)行直接判斷與審查（占比50%）；回避對重大利益關(guān)系的審查，而從是否符合主動聽證條件的角度對原告的聽證訴求進(jìn)行回應(yīng)（占比43.75%）；尊重環(huán)保部門對重大利益關(guān)系的裁量意見（占比6.25%）。誠然，環(huán)境影響評價(jià)有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，法院似乎有足夠的理由來回避對是否存在重大利益關(guān)系這一復(fù)雜問題作出判斷。不過，如果將重大利益關(guān)系的最終認(rèn)定主體確定為環(huán)保部門，無疑將導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)力膨脹。一些環(huán)保部門可能會濫用自由裁量權(quán)，避免啟動聽證程序，從而規(guī)避司法監(jiān)督。如果將最終認(rèn)定主體確定為申請人或利害關(guān)系人、公共事業(yè)單位，則一是無法律依據(jù)，二是勢必影響行政效率。因此，重大利益關(guān)系的認(rèn)定由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)比較妥當(dāng)。

至于如何認(rèn)定重大利益關(guān)系，司法實(shí)踐中主要有兩種審查模式：一種將重大利益關(guān)系類比于我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第16條規(guī)定的重大環(huán)境影響，并以此作為核心認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。另一種以民法上關(guān)于相鄰權(quán)的規(guī)定為判斷基礎(chǔ)，以與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)為參考，以相鄰權(quán)實(shí)質(zhì)受損與否作為核心標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定是否存在重大利益關(guān)系。相較而言，第二種模式應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)關(guān)的遵循。首先，第一種模式在邏輯上存在“硬傷”。誠然，可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施會影響利害關(guān)系人的重大利益，但我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第16條對“重大”“輕度”等環(huán)境影響程度的描述，只是從波及范圍、影響深度等方面對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能引發(fā)的環(huán)境后果進(jìn)行綜合評價(jià)，這種評價(jià)本身與重大利益關(guān)系的考量并無必然聯(lián)系。即使是可能造成輕度環(huán)境影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)中和項(xiàng)目投入使用以后也可能嚴(yán)重?fù)p害特定主體的生活環(huán)境，進(jìn)而影響其人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其次，相鄰權(quán)是法律賦予公民的一項(xiàng)重要民事權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)直接關(guān)系到公民的生存狀況和生活環(huán)境改善，從建設(shè)項(xiàng)目是否侵害相鄰權(quán)的角度來認(rèn)定是否存在重大利益關(guān)系，不僅有明確的實(shí)體法指引，而且在邏輯上更加嚴(yán)謹(jǐn)、有說服力。

三、完善環(huán)評公眾參與的司法審查機(jī)制的路徑

上述問題的產(chǎn)生既有環(huán)評公眾參與制度本身存在不足的原因，也有司法實(shí)務(wù)部門在法律適用中存在偏差的原因。要從根本上解決上述問題，就必須從立法和司法兩個維度進(jìn)行相應(yīng)的完善與調(diào)整。

1.加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)公民環(huán)評參與權(quán)利的保障

法院在審查建設(shè)項(xiàng)目征收或拆遷地塊范圍內(nèi)的公民是否具備相應(yīng)的訴訟主體資格時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，從其環(huán)境參與權(quán)利是否受損的角度判斷其與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評行政許可之間是否存在利害關(guān)系。這一新的審查進(jìn)路不僅能夠真正保障公眾環(huán)評參與權(quán)利，而且與當(dāng)前行政層面的環(huán)評公眾參與實(shí)踐相適應(yīng)。在2015年《行政訴訟法》放寬原告資格限制的前提下，司法機(jī)關(guān)對利害關(guān)系的理解應(yīng)當(dāng)更加寬泛。另外，現(xiàn)有立法中雖有關(guān)于公眾參與權(quán)利的行政保障機(jī)制，但僅此遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建環(huán)評公眾參與的司法保障機(jī)制，明確規(guī)定公眾在環(huán)評參與權(quán)利受到侵害時有向法院提起訴訟尋求救濟(jì)的權(quán)利。唯有如此，才能為司法機(jī)關(guān)從公眾參與權(quán)受損角度對環(huán)評案件進(jìn)行審查提供直接、清晰的指引。我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》2015年1月1日起施行，短期內(nèi)不宜再作改動。可考慮在已經(jīng)提上修訂議程的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》中增加相關(guān)規(guī)定，以促進(jìn)《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與權(quán)利條款的實(shí)施。

2.促進(jìn)環(huán)評信息公開制度及其適用精細(xì)化

從長遠(yuǎn)來看，環(huán)評領(lǐng)域的專門立法應(yīng)當(dāng)就如何貫徹落實(shí)《行政許可法》中的告知程序進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)法制銜接，也為司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)爭議提供更加明確的依據(jù)。2013年環(huán)保部制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)政府信息公開指南（試行）》已經(jīng)體現(xiàn)了這方面的努力：其第四章“擬作出審批意見公開”一節(jié)要求環(huán)保部門在向社會公開擬作出的批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告的意見時須一并告知利害關(guān)系人有聽證權(quán)利，并將“聽證權(quán)利告知”列舉在10項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公開的具體事項(xiàng)中。這些突破性規(guī)定既實(shí)現(xiàn)了“公示”與“告知”的有效對接，又兼顧了行政成本減省、行政效率提升。不過，該指南僅是部門規(guī)范性文件，很難在司法審查中發(fā)揮重要作用。因此，不僅要在專門立法中增加關(guān)于環(huán)評告知程序的規(guī)定，還要盡可能規(guī)定于層級較高的法律規(guī)范中?？梢钥紤]在《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的修訂中，借鑒、吸收上述指南中的相關(guān)規(guī)定。另外，司法機(jī)關(guān)要正確理解“公示”與“告知”的含義。當(dāng)利害關(guān)系人依據(jù)我國《行政許可法》第36條、第47條的規(guī)定提出環(huán)保聽證程序違法時，法院應(yīng)根據(jù)上述條款對環(huán)保部門在信息公開中是否履行告知義務(wù)進(jìn)行審查，而不能簡單認(rèn)為環(huán)保部門的信息公示等同于告知程序。換言之，司法機(jī)關(guān)應(yīng)正確處理《行政許可法》與環(huán)評專門立法之間的關(guān)系，不能將二者視為一般法與特別法的關(guān)系，在處理環(huán)評信息公開所涉爭議時既要適用前者又要適用后者。

3.調(diào)整環(huán)評聽證程序的適用條件

對于原告申請召開環(huán)評聽證會的理由是否成立，司法機(jī)關(guān)要積極承擔(dān)審查職責(zé)，對原告與環(huán)評許可決定之間是否存在重大利益關(guān)系作出具體判斷。在實(shí)際裁判時，法院可以借鑒2015年“熊建平訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳行政確認(rèn)糾紛”一案的審查模式，以《民法通則》《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定為主要依據(jù)，以與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為重要參考，從建設(shè)項(xiàng)目是否嚴(yán)重侵害利害關(guān)系人的相鄰權(quán)的角度對重大利益關(guān)系進(jìn)行界定。具體而言，一要考察建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施是否確實(shí)影響到利害關(guān)系人的正常生產(chǎn)生活秩序，損害了其人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等方面的合法權(quán)益；二要判斷這一侵害行為是否違犯禁止性法律規(guī)范，或者超出社會公眾的一般容忍限度。當(dāng)這兩方面都是肯定性結(jié)論時，便可認(rèn)定環(huán)保部門作出的環(huán)評許可決定涉及利害關(guān)系人的重大利益。

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責(zé)任編輯：鄧林

Judicial Review of Public Participation in EIA：Problems and Countermeasures

Jin ZiningLiu Lihao

Abstract：At present there exist various degrees of problems when judicial offices deal with controversies on public participation in EIA. Most courts exclude the citizens who live in the involved area where the land will be occupied by the construction project or the original houses will be levied or pulled down from the people， who can have the plaintiff qualification in environmental executive lawsuit. In other words， the courts disagree that the particular group can participate in the course of EIA. And many courts confuse the procedure of information announcement with the procedure of information informing. It is adverse to protect the public environment awareness and participation right. Besides， some courts consider that whether the hearing of EIA should be hold belongs to the discretion of the administrative organ. It is quite limited that the courts play a role in supervising the application conditions of hearing procedures. In order to figure out the problems above， both the legislation and judicature must take relevant measures， so that the protection degree for public participation in EIA can be strengthened further by judicial review in future.

Key words：Environment Impact Assessment （EIA）； public participation； judgment document； judicial review中州學(xué)刊2017年第2期我國民法總則中的法人分類方式探析2017年2月中 州 學(xué) 刊Feb.，2017

第2期（總第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2