朱晨源　李淼

[提要] 根據(jù)河北省“十三五”規(guī)劃，確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，河北省更是派出2萬多名機(jī)關(guān)干部奔赴貧困村進(jìn)行駐村幫扶。在扶貧工作如火如荼地進(jìn)行之中，怎樣科學(xué)、合理并且精準(zhǔn)地評(píng)估扶貧項(xiàng)目的績(jī)效，成為全省扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；扶貧項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)估

本文受2016年度河北金融學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月13日

一、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估體系研究背景

隨著扶貧工作的不斷開展和完善，“精準(zhǔn)扶貧”的提出和建檔立卡工作的實(shí)施標(biāo)志著我國對(duì)于扶貧的定位和開展方式也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變中，舊的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系已經(jīng)不符合要求，需要改變視角，創(chuàng)立一套適用于河北省現(xiàn)階段扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。本項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)管理學(xué)的理論基礎(chǔ)上，首先分析了扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵和關(guān)鍵，嘗試改進(jìn)扶貧精準(zhǔn)績(jī)效的評(píng)估思路、評(píng)估步驟，并選擇分析適用的評(píng)估方法；并在對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，探索多種評(píng)估方法和數(shù)據(jù)分析方法的綜合應(yīng)用，這是本研究的理論意義所在；其次結(jié)合河北省的實(shí)際情況，通過精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估研究，為河北省政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準(zhǔn)績(jī)效提供有益參考。

二、扶貧工作現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）扶貧工作現(xiàn)狀。近年來，河北省創(chuàng)新機(jī)制，謀劃了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會(huì)扶貧等八大工程，使得近年來年均上百萬人穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率持續(xù)下降。河北省扶貧與金融部門還研究了擴(kuò)大小額貸款規(guī)模、降低貸款門檻、放寬貸款條件的有效途徑和辦法。同時(shí)，加強(qiáng)與中國扶貧基金會(huì)合作，為農(nóng)戶自立服務(wù)社累計(jì)發(fā)放小額貸款23.87億元。規(guī)范提升互助金試點(diǎn)工作，初步建立了周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展、規(guī)范運(yùn)行、群眾認(rèn)可的發(fā)展機(jī)制。

（二）扶貧工作所面臨的問題。雖然近年來河北省的貧困人口減少較快，僅2013年就減少了100萬人，但由于河北省的一些連片貧困地區(qū)自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)資源匱乏，再加上每年有1/4左右的脫貧人口因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W等致貧返貧，使扶貧工作效果深受影響。通過我們對(duì)保定市順平縣南腰山村扶貧工作的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，該村平時(shí)留守人口主要為老人和小孩，青壯年多外出務(wù)工，種地和務(wù)工收入是大多數(shù)家庭的收入來源。村內(nèi)患有高血壓、心臟病等重大惡性疾病人數(shù)約占全村總?cè)丝跀?shù)的25%，重度殘疾、重大疾病、年老體弱致貧占40%以上，且因疾病使家庭貧困的現(xiàn)象不在少數(shù)。

同時(shí)，現(xiàn)階段的不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，精準(zhǔn)性不高，因貧施策的科學(xué)性不夠，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。新村扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等項(xiàng)目，貧困社區(qū)中的中高收入農(nóng)戶從中受益較多，較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，且受益也相對(duì)較少，所以河北省的扶貧任務(wù)依然艱巨。

三、河北省扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建和指標(biāo)選取

復(fù)雜性是河北省扶貧開發(fā)的重要特點(diǎn)，這就使得績(jī)效考核辦法只能在總體上給出一個(gè)大概的評(píng)估結(jié)果，精確性不足。只依賴單一的績(jī)效考核辦法是不能符合精準(zhǔn)考核要求的。但是，即便采用專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查、實(shí)地核查的方式在評(píng)價(jià)時(shí)也應(yīng)對(duì)不同方法在具體應(yīng)用時(shí)的缺陷和不足有深入的了解，最好采用多種方法，以達(dá)到多種方法互相補(bǔ)充的效果?；趯?duì)現(xiàn)實(shí)的分析，我們提出幾條參考建議：

一是對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從單一的家庭收入衡量指標(biāo)轉(zhuǎn)換為多維貧困指標(biāo)。突破家庭人均收入為單一指標(biāo)的不完整識(shí)別，通過對(duì)多維指標(biāo)的識(shí)別建立更有效的動(dòng)態(tài)管理。

二是對(duì)扶貧經(jīng)費(fèi)支出更為細(xì)化，增加專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)支持。對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的了解不到位就會(huì)造成政府的脫貧政策和具體實(shí)施脫節(jié)，差異化扶持措施粗糙。若長(zhǎng)期缺少裝箱工作經(jīng)費(fèi)支出必會(huì)導(dǎo)致工作深入度不夠、準(zhǔn)確率不高等問題。

三是更加注重扶貧開發(fā)工作的公平性和效率性。在實(shí)際執(zhí)行期間，可以通過增加民主評(píng)議環(huán)節(jié)，對(duì)群眾進(jìn)行扶貧工作滿意度調(diào)查，引入第三方監(jiān)督等方式強(qiáng)化績(jī)效考核的透明度和科學(xué)性。

四、精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方法研究

根據(jù)評(píng)估過程所采用手段的差異，可以將評(píng)估方法劃分成為定性評(píng)估和定量評(píng)估。定性評(píng)估主要是針對(duì)難以用數(shù)量關(guān)系進(jìn)行衡量和描述的待評(píng)估項(xiàng)目；定量評(píng)估方法則是通過數(shù)據(jù)的分析和對(duì)比，評(píng)判項(xiàng)目績(jī)效的優(yōu)劣，從而得到結(jié)論。在實(shí)際操作過程中，單獨(dú)使用定性方法進(jìn)行評(píng)估的機(jī)會(huì)較少，經(jīng)常會(huì)結(jié)合定量計(jì)算實(shí)現(xiàn)對(duì)象的評(píng)估。

（一）因子分析法。因子分析是研究從變量群中提取共性因子的統(tǒng)計(jì)技術(shù)，基本原理是分類觀測(cè)變量，將聯(lián)系比較密切的關(guān)聯(lián)性高的歸為同一種類。每一種類的變量被看作是一個(gè)公因子，代表著一個(gè)互相之間關(guān)聯(lián)性較低的基本結(jié)構(gòu)。進(jìn)行因子分析的目的是通過少數(shù)因子，去表達(dá)眾多指標(biāo)或因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即將每一個(gè)包含幾個(gè)聯(lián)系比較緊密的變量的類變量作為一個(gè)因子，然后通過這幾個(gè)少數(shù)具有代表性的類因子去傳達(dá)原始資料中的多數(shù)信息量。因子分析模型的最終目的不單是找到主要因子，更主要是為了知道每個(gè)主要因子的實(shí)際意義，以便分析實(shí)際問題的本質(zhì)。當(dāng)求出的主要因子解得到的各主因子的代表變量不突出時(shí)需要借助適用的因子旋轉(zhuǎn)得出較為滿意的主因子解。因子分析模型建立后，通過應(yīng)用該模型評(píng)價(jià)整體當(dāng)中每個(gè)樣本作用和地位做出綜合性的評(píng)價(jià)。

（二）評(píng)估指標(biāo)體系法。評(píng)估指標(biāo)體系是指由能夠反映評(píng)價(jià)對(duì)象特性以及相互聯(lián)系的多個(gè)指標(biāo)所構(gòu)成的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。評(píng)估指標(biāo)體系是根據(jù)不同的評(píng)估目的和評(píng)估對(duì)象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系的指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)的選取往往要遵循科學(xué)性、代表性、簡(jiǎn)潔性、可比性等原則，且按照制定的評(píng)估思路進(jìn)行構(gòu)建，如表1所示。評(píng)估指標(biāo)體系主要是一種定量評(píng)估法，即使是定性評(píng)估內(nèi)容，需要將其轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)進(jìn)行分析。通過這種定量分析，能夠發(fā)現(xiàn)評(píng)估對(duì)象各主要構(gòu)成的特征和狀況，找到其內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律。將評(píng)估指標(biāo)賦值后，可以根據(jù)各指標(biāo)分值排序，比較績(jī)效的優(yōu)劣。例如，從定性與定量?jī)蓚€(gè)方面，確定我國扶貧資金績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括了制度績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及生態(tài)環(huán)境等四個(gè)方面的具體內(nèi)容，并形成了一個(gè)基本指標(biāo)與修正指標(biāo)的有機(jī)循環(huán)。通過構(gòu)建分類指標(biāo)，對(duì)我國政府開發(fā)式扶貧資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。（表1）

通過以上兩種方法的介紹，可以看出每一種方法都各有利弊，所以我們?cè)趯?shí)際運(yùn)用中可以利用運(yùn)籌學(xué)的思維進(jìn)行搭配。從現(xiàn)實(shí)生活場(chǎng)合抽出本質(zhì)的要素來構(gòu)造數(shù)學(xué)模型，因而可尋求一個(gè)跟決策者的目標(biāo)有關(guān)的解，探索求解的結(jié)構(gòu)并導(dǎo)出系統(tǒng)的求解過程，從可行方案中尋求系統(tǒng)的最優(yōu)解法。

五、精準(zhǔn)視角下河北省扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估建議

河北省地域較為遼闊，貧困形式復(fù)雜，在績(jī)效評(píng)估體系的實(shí)際發(fā)展中側(cè)重點(diǎn)也各不相同。結(jié)合實(shí)際情況，我們提出了以下幾點(diǎn)建議：

（一）績(jī)效考察體系要實(shí)現(xiàn)行之有效，必須努力做到有針對(duì)性。根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)，聯(lián)系其發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)確定評(píng)估指標(biāo)和方法。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)混亂，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)不突出是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣的罪魁禍?zhǔn)?。因此，政府?yīng)該致力于調(diào)整貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，結(jié)合不同地區(qū)的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、宗教信仰等因素，利用新型的PPP融資方式尋找社會(huì)上相關(guān)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)一起合作，共同發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。政府可實(shí)地探查、整理各貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)并予以分類，找出在指標(biāo)確定和方法選取上面的共同之處，在實(shí)施工程中不斷修正原有不恰當(dāng)?shù)姆桨?，與時(shí)俱進(jìn)。

（二）河北省地域遼闊，在全省范圍內(nèi)建立完善的績(jī)效考評(píng)體系與財(cái)力、人力考慮都是較為巨大的一項(xiàng)工程，要想完成此項(xiàng)目標(biāo)，政府必將耗費(fèi)大量精力，而對(duì)于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況分析而言，都是不切實(shí)際的。因此，在省內(nèi)績(jī)效評(píng)估框架完成的基礎(chǔ)上，政府可以適當(dāng)考慮尋求外部資本的進(jìn)入，借助社會(huì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和資金支持，完成整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系的建立。在此過程中，政府依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)選取和評(píng)估方法進(jìn)行掌控，而具體實(shí)施可交由社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，并由政府對(duì)全過程進(jìn)行監(jiān)督，從而節(jié)約成本，并提高工作效率。

（三）績(jī)效評(píng)估的根本目的在于確保精準(zhǔn)扶貧工作的順利高效完成，因此在評(píng)估過程中要確立典范，加大幫扶輻射面、增強(qiáng)扶貧工作的帶動(dòng)能力、利用社會(huì)效益好的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等形成龍頭帶動(dòng)、能人引路、項(xiàng)目輻射、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面。對(duì)有輻射帶動(dòng)力的致富能人和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)放低補(bǔ)貼門檻，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、小額貸款、信息技術(shù)服務(wù)等方式，有針對(duì)性地扶持貧困群眾能直接參與、直接受益、穩(wěn)定增收的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，著力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不斷增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力；積極引導(dǎo)貧困戶以土地林地承包經(jīng)營權(quán)、勞動(dòng)力等要素入股，提高貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與度和受益度，增加租金、股息、紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。

主要參考文獻(xiàn)：

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