● 張 銳

從《乙瑛碑》看漢代編制審批管理制度

● 張 銳

雖然“編制”是近代從日本引進的外來詞，但對公務人員實施員額管理，卻是我國自古就有的制度，如《周禮》載有西周“六官”自命官至胥徒的人員編制，大宰為編制主管機關，小宰為編制日常管理機關。漢代是我國皇權專制中央集權制度全面確立的時期，為適應統(tǒng)治需要，王朝建立了嚴格的編制審批管理制度。佇立在山東曲阜孔廟大成殿東廡的《漢魯相乙瑛請置孔廟百石卒史碑》，是目前所知最早關于編制審批管理過程的史料，對于了解漢代編制審批管理制度具有重要意義。

一、對《乙瑛碑》的分析

《漢魯相乙瑛請置孔廟百石卒史碑》是漢隸名碑，在書法史上占有重要地位，一般簡稱《乙瑛碑》。該碑高260厘米，長129厘米，為紀念中央批準設置孔廟百石卒史事而立，立于東漢桓帝永興元年（公元153年）。碑文內(nèi)容較長，我們按照編制審批管理過程分三個部分予以摘錄分析。

（一）申請、論證、報批部分

司徒臣雄、司空臣戒稽首言：“魯前相瑛書言：‘詔書崇圣道，勉……藝，孔子作《春秋》、制《孝經(jīng)》，□□五經(jīng)，演《易·系辭》，經(jīng)緯天地，幽贊神明，故特立廟。褒成侯四時來祠，事已即去。廟有禮器，無常人掌領，請置百石卒史一人，典主守廟，春秋饗禮，財出王家錢給犬酒直，須報。謹問太常，祠曹掾馮牟、史郭玄辭對：故事，辟雍禮未行，祠先圣師。侍祠者，孔子子孫，太宰、太祝令各一人，皆備爵。太常丞臨祠，河南尹給牛羊豕雞□□各一，大司農(nóng)給米祠’。臣愚以為如瑛言，孔子大圣，則象乾坤。為漢制作，先世所尊。祠用眾牲，長吏備爵。今欲加寵子孫，敬恭明祀，傳于罔極?？稍S臣請，魯相為孔子廟置百石卒史一人，掌領禮器，出王家錢給犬酒直，他如故事。臣雄、臣戒愚戇，誠惶誠恐，頓首頓首，死罪死罪。臣稽首以聞。”

制曰：“可”

元嘉三年三月廿七日壬寅奏洛陽宮。

▲漢魯相乙瑛請置孔廟百石卒史碑

元嘉三年為公元153年，時東漢桓帝在位。在以上內(nèi)容中，司徒吳雄和司空趙戒聯(lián)合向皇帝上奏，先引述魯國相乙瑛設置孔廟百石卒史一人申請的主要內(nèi)容，然后對申請的事項進行論證，最后提出同意申請的建議。經(jīng)皇帝批示同意，相關建議上升為國家意志。

漢代實行郡國雙軌制，魯國相為魯國的行政長官。“魯前相瑛”，是司徒吳雄和司空趙戒聯(lián)合上奏時，乙瑛已經(jīng)調(diào)離。百石卒史乃是漢代郡國守相屬吏的職務名稱。漢代實行行政首長負責制，以職位為中心，申請設置一名守廟百石卒史，實際上就是申請成立孔廟守護機構，在百石卒史之下，魯國還要配備一定數(shù)量的官役，此事屬于魯國相職權范圍，不需要申請。乙瑛申請中強調(diào)“須報”，說明當時設置百石卒史和出王家錢都要報經(jīng)中央批準。

從以上碑文可見，漢代增加郡國百石卒史編制可能需要經(jīng)過如下三個程序：

一是郡國守相向中央公府提出書面申請。司徒吳雄、司空趙戒的奏書中稱“魯前相瑛書言”即是指此。乙瑛在申請中詳細說明了增加百石卒史的理由。東漢三公分工開府行政，共為國家行政中樞，太尉掌兵事，司徒掌民事，司空掌水土事，設立掌祭祀事務的孔廟百石卒史屬民事，但守廟機構的運作還涉及建吏舍（碑文贊語部分有“鮑君造作百石吏舍”之語），屬于水土事，是以魯相需要向司徒府、司空府共同提出申請。碑文從頭至尾未提太尉，可能是因此事與掌兵事的太尉無關之故。魯相向司徒府、司空府上報申請前，還征求了中央掌祭祀事務的太常寺的意見，并將太常寺的意見一并上報，即碑文中“謹問太常，祠曹掾馮牟、史郭玄辭對”的內(nèi)容。太常寺祠曹掾馮牟、史郭玄依據(jù)以往法規(guī)或者慣例提出的意見，也就是“故事”之后的內(nèi)容，是司徒府和司空府研究論證增編事宜時的重要參考。這與現(xiàn)在成立博物館、文化館前要征求文化部門意見的做法基本一致。

二是兩公府研究提出擬辦意見報皇帝。其中不僅提出同意魯國設置孔廟百石卒史一人的建議，而且明確了其職責和運作方式，“掌領禮器，出王家錢給犬酒直，他如故事”，這里的“故事”，也就是太常寺出具的意見：“辟雍禮未行，祠先圣師。侍祠者，孔子子孫，太宰、太祝令各一人，皆備爵。太常丞臨祠，河南尹給牛羊豕雞□□各一，大司農(nóng)給米祠”，這是對祭孔儀禮和財政支持的意見。

三是皇帝批示。“制曰可”，皇帝批示同意公府建議后，兩公府建議就成為皇帝詔書的一部分，上升為國家意志。

（二）批復下達部分

元嘉三年三月丙子朔廿七日壬寅，司徒雄、司空戒下魯相：“承書從事，下當用者。選其年四十以上，經(jīng)通一藝，雜試通利，能奉弘先圣之禮，為宗所歸者。如詔書，書到言。

接到皇帝批示，司徒吳雄和司空趙戒就及時給魯國相下達了批復。司徒、司空的奏書以個人名義，下達的批復也給魯相個人，與當代多以機構名義上行或下行文不同。按照漢代的公文規(guī)則，下達的批復要將之前上奏并經(jīng)皇帝批“可”的公文附在后面。為了督促魯國相使用好這名編制，兩公府的批復中還強調(diào)了選拔的百石卒史年齡和德才標準。批復的最后，強調(diào)“如詔書，書到言”，即要求嚴格執(zhí)行詔書的命令，收到批復后還要回報落實情況，以備檢查。

（三）批復落實部分

永興元年六月甲辰朔十八日辛酉，魯相平、行長史事卞守長擅叩頭死罪，敢言之司徒、司空府：“壬寅詔書，為孔子廟置百石卒史一人，掌主禮器，選年四十以上，經(jīng)通一藝，雜試能奉弘先圣之禮，為宗所歸者。平叩頭叩頭，死罪死罪。謹案文書，守文學掾魯孔和，師孔憲，戶曹史孔覽等雜試和，修《春秋嚴氏》，經(jīng)通高第，事親至孝，能奉先圣之禮，為宗所歸，除和補名狀如牒。平惶恐叩頭，死罪死罪上”。

按《后漢書》，元嘉三年夏五月桓帝改年號為“永興”，“永興元年”仍為公元153年，即公元153年6月，魯國相“平”和行魯國長史事的卞縣代理縣長“擅”一起上報批復落實情況：經(jīng)過考察，目前擔任魯國文學掾的孔和符合批復要求的百石卒史年齡和德才標準，已經(jīng)任命其為孔廟百石卒史。

綜上，東漢桓帝時期郡國增加百石卒史編制，要經(jīng)過提出申請、征求意見、中央公府論證報批、皇帝批準、公府批復、用編單位回報落實情況等程序。

二、對官吏役的編制管理

漢代政府公務人員分為官吏役三類，上引《乙瑛碑》只說明了郡國百石卒史編制審批管理的過程，那么漢王朝對官吏役是否都實行編制管理呢？據(jù)史籍記載，漢王朝對于職官實行嚴格的編制管理，每個職官編制的調(diào)整都由皇帝下詔決定，如《漢官儀》：“尚書四員，武帝置，成帝加一為五”；《后漢書·獻帝紀》：“初令侍中、給事黃門侍郎員各六人”。增員由皇帝下詔決定，減員也由皇帝下詔決定，如《史記·三王世家》：“虧膳貶樂，損郎員。”“員”是漢代的法律用語，《漢書·尹翁歸傳》注引師古曰：“員，數(shù)也。計其人及日數(shù)為功程”，含義與當代的員額編制大體相當，以上引文中的“員”都是指編制數(shù)。

職官編制調(diào)整一般由大臣提出建議，報皇帝批準。如《漢書·食貨志》載漢武帝時大司農(nóng)桑弘羊“以諸官各自市相爭，物以故騰躍，而天下賦輸或不償其僦費，乃請置大農(nóng)部丞數(shù)十人，分部主郡國，……天子以為然而許之”；又如《后漢書·范升傳》：“有司請置京氏易博士”。影響重大的，皇帝還要組織大臣集議，如《后漢書·范升傳》：“時尚書令韓歆上疏，欲為費氏易、左氏春秋立博士，詔下其議。四年正月，朝公卿、大夫、博士，見于云臺。”

漢代吏員編制的調(diào)整，一般也要報皇帝下詔決定。前述《乙瑛碑》為一例，《后漢書·王景傳》：“帝親自巡行，詔濱河郡國置河堤員吏”為又一例。東漢太學學生是職官和吏員的后備，增加太學學生員額也需要皇帝批準。如《后漢書·順帝紀》：“丙辰，以太學新成，試明經(jīng)下第者補弟子，增甲、乙科員各十人?！?/p>

中央機關數(shù)量較大的官役編制調(diào)整也要報皇帝下詔決定。《漢書·禮樂志》：“丞相孔光、大司空何武奏：‘郊祭樂人員六十二人，給祠南北郊。……竽工員三人，一人可罷。琴工員五人，三人可罷。柱工員二人，一人可罷?！蠓舶税俣湃?，其三百八十八人不可罷，可領屬大樂，其四百四十一人不應經(jīng)法，或鄭、衛(wèi)之聲，皆可罷?！嗫伞?，是西漢哀帝時丞相孔光和大司空何武對精簡樂府官役編制提出建議，報皇帝批準。

以上是對官吏役編制調(diào)整的審批管理，漢代官吏役編制的日常管理主要通過行政組織法加以規(guī)定，而行政組織法亦由皇帝批準頒布。如對于中央部門，史籍多有記載?！逗鬂h書·百官志》注引《漢官》載太仆寺下屬的考工署“員吏百九人”；車府署“員吏二十四人”；未央廄署“員吏七十人，卒騶二十人”，這些記載應都源于當時的行政組織法?？鴮倮舻木幹?，也有專門的行政組織法加以規(guī)定，如《史記·蕭相國世家》《索隱》：“如淳按：‘律，郡卒史、書佐各十人’”。尹灣漢墓簡牘《集簿》和《東?？だ魡T簿》中詳細記載了西漢晚期東?？ぬ馗⒍嘉靖?8個屬縣吏員編制數(shù)，這些“員吏”數(shù)量很可能是源于行政組織法的規(guī)定。為各級朝廷命官配備的官役都有法定的編制員額?！逗鬂h書·輿服志》載：“璅弩車前伍伯，公八人，中二千石、二千石、六百石皆四人，自四百石以下至二百石皆二人?！徬?、侍閤、門蘭、部署、街里走卒，皆有程品，多少隨所典領”。伍伯、鈴下等都是供官員隨身役使的官役，“伍伯”相當于官員的貼身警衛(wèi)；“鈴下”即鈴鐺之下，官員房內(nèi)有一根連通外間鈴鐺的繩子，官員有事就拉繩子，“鈴下”隨時聽候指使。這種拉鈴鐺以喚人的做法，直到20世紀80年代有的地方還在使用?！敖杂谐唐贰闭f明依行政等級配備的官役有著明確的法律規(guī)定，以防官員隨意征發(fā)，加重百姓負擔。

三、小結(jié)和思考

綜上，漢王朝建立了嚴格的編制集中統(tǒng)一管理制度，權力高度集中于皇帝。行政組織的官吏役編制一般以行政組織法加以規(guī)定，員額編制需要調(diào)整的，報皇帝審批，審批過程有著嚴格的程序。

漢代行政官可以自辟屬吏、征發(fā)官役，統(tǒng)治一方，擁有很大的人事自主權，樓勁和劉光華將之概括為“逐層承包”制，這與他們在編制管理上基本無權，權力高度集中于皇帝呈現(xiàn)出顯明的對比。我們認為，編制集中統(tǒng)一管理制度是與編制本身具有的法定性、穩(wěn)定性、基礎性、根本性特點，以及小農(nóng)經(jīng)濟條件下皇權專制中央集權統(tǒng)治需要相適應的。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）