姚樹榮，袁 梨

（1.四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610064；2.南京大學商學院，江蘇 南京 210093）

農(nóng)民自主型“增減掛鉤”模式的微觀福利測度

姚樹榮1，袁 梨2

（1.四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610064；2.南京大學商學院，江蘇 南京 210093）

研究目的：測度農(nóng)民自主型“增減掛鉤”模式是否以及在多大程度上增進了農(nóng)民福利，揭示農(nóng)民福利的變動機理與原因，期望對當前的理論爭論提供新的啟示，并對增減掛鉤政策的完善與拓展提供決策參考。研究方法：案例分析法、實證分析法和層次分析法。研究結(jié)果：（1）測得農(nóng)戶整體福利指數(shù)為78.3025，表明農(nóng)民自主型“增減掛鉤”模式在較大程度上增進了農(nóng)戶整體福利；（2）從5大子系統(tǒng)的福利效應來看，最明顯改善的是居住環(huán)境和公共服務，公平感知狀況居中，就業(yè)發(fā)展與家庭經(jīng)濟狀況最不明顯，這與農(nóng)戶福利訴求存在一定偏差，表明農(nóng)民自主型“增減掛鉤”模式尚存優(yōu)化空間。研究結(jié)論：增減掛鉤政策應圍繞變政府主導為農(nóng)民自主、產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在優(yōu)先位置、注重農(nóng)民人力資本投資三個方面進行完善與拓展。

土地制度；增減掛鉤；農(nóng)民自主；微觀福利

1 引言

21世紀以來，經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾日益尖銳。一方面，城市化和工業(yè)化的加速推進，需要占用大量農(nóng)地；另一方面，保障糧食安全是國家戰(zhàn)略，堅守18億畝耕地紅線不能動搖。為緩解矛盾，2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》首次提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。2006年國土資源部在天津等?。ㄊ校┎渴痖_展第一批試點；2008年印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，明確了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）的內(nèi)涵和管理規(guī)則。該政策打通了城鄉(xiāng)資源的互通渠道，通過宅基地復墾和農(nóng)民集中居住等措施，將節(jié)余的建設用地指標有償調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用，化解了保障經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地“雙?！彪y題，同時城鎮(zhèn)發(fā)揮地價優(yōu)勢，將釋放的部分土地級差收益返還農(nóng)村，解決了新農(nóng)村建設的資金問題，因而受到地方政府的追捧，被廣泛應用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設。

增減掛鉤政策引起了理論界的關(guān)注和爭論。一部分學者給予了肯定性評價。周其仁認為，該政策撬開了征地制的大門，農(nóng)民在收入分配上得到了改進[1]。劉守英指出，增減掛鉤作為“保耕地、保發(fā)展”的政策工具是有效的[2]。但也有不少學者提出批評意見，農(nóng)戶利益得不到保障最受詬病。劉建生指出，個別政府罔顧農(nóng)戶意愿強拆強建，片面追求指標[3]。茍興朝認為，增減掛鉤形成級差地租I與級差地租II，但在進行利潤分配時，政府規(guī)劃下分配比例的模糊，導致利益分配不均，損害了集體與農(nóng)戶的利益[4]。華生強調(diào)，增減掛鉤政策本質(zhì)上是給地方政府開口子搞發(fā)展的土地權(quán)力而不是給外出農(nóng)民工在就業(yè)地安居的民生權(quán)利，對農(nóng)民而言，雖然住房條件有所改善，但宅基地大幅減少，有很多要自己另外交錢買房，同時離耕種的田太遠，還要承受上樓后務農(nóng)帶來的生產(chǎn)養(yǎng)殖和生活的諸多不便與費用支出增加[5]。

依據(jù)福利經(jīng)濟學，判斷公共政策的優(yōu)劣，可檢測其是否實現(xiàn)了帕累托改進，即在增進一部分人福利的同時不致使另一部分人的福利受損。增減掛鉤的實施，涉及千家萬戶，倘若化解“雙?！彪y題要以農(nóng)民福利受損為代價，就很難說是一項好的制度安排。自展開試點以來，增減掛鉤項目的申報、融資和實施工作通常由政府包攬，項目實施中的重大事項由政府決定，盡管會通過宣傳動員、思想工作甚至“群眾斗群眾”等方式取得農(nóng)民同意，但農(nóng)民始終處于被動接受的地位。在這種政府主導模式下，農(nóng)民福利保障很大程度上取決于政府動機。如果政府的出發(fā)點是解決“三農(nóng)”問題，就會尊重農(nóng)民意愿，在增進農(nóng)民福利上下功夫；如果政府只是為了保障城市發(fā)展，攫取土地指標，就可能出現(xiàn)大拆大建、農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。由于各地政府官員對城鄉(xiāng)發(fā)展的認知與偏好不同，他們運用增減掛鉤的動機也就不同，從而農(nóng)民福利的保障情況也迥然不同。可見，政府主導型增減掛鉤模式對農(nóng)民福利缺乏穩(wěn)定的制度保障。那么，是否存在一種模式能在化解“雙?！彪y題時也穩(wěn)定增進農(nóng)民福利呢？近年來，成都市探索了一種農(nóng)民自主型增減掛鉤模式，其核心思想是“農(nóng)民主體、市場運作、政府引導”，通常由農(nóng)民通過宅基地使用權(quán)入股組建集體資產(chǎn)管理公司，作為項目申報、融資與實施的主體，項目實施中的重大事項由農(nóng)民自主決定，政府的主要職責是政策制定、規(guī)劃引導、監(jiān)管服務，并給予必要財政扶持。與政府主導模式相比，農(nóng)民自主模式在制度安排上發(fā)生了三個重要變化，即從“政府行政推動”到“農(nóng)民自覺主動”，從“政府直接投資實施”到“農(nóng)民自行融資實施”，從“政府說了算”到“農(nóng)民說了算”。理論推斷，農(nóng)民最關(guān)心和了解自己的利益，將項目實施權(quán)利賦予農(nóng)民，讓農(nóng)民成為項目實施主體，應最能保障農(nóng)民福利。但實際效果如何呢？

目前，理論界對增減掛鉤的效果爭論不休，現(xiàn)有文獻在定量評價增減掛鉤對農(nóng)民福利的影響時還沒有考慮農(nóng)民自主實施增減掛鉤這一新現(xiàn)象。本文旨在通過實證分析農(nóng)民自主型增減掛鉤模式的微觀福利，測度其是否以及在多大程度上增進了農(nóng)民福利，揭示農(nóng)民福利的變動機理與原因，期望對當前的理論爭論提供新的啟示，并對增減掛鉤政策的完善與拓展提供決策參考，使其更好地支撐國家的新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略。

2 農(nóng)民自主型增減掛鉤模式：一個案例

自2006年以來，成都市為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設，在政府主導下實施了一批增減掛鉤項目。但令人困惑的是，即使政府動機真的在于改善民生，農(nóng)民仍會對項目實施情況質(zhì)疑，特別是對關(guān)乎切身利益的房屋戶型、面積和質(zhì)量等“橫挑鼻子豎挑眼”。為改變這種“出力不討好”的窘?jīng)r，提高農(nóng)民福利，政府從2010年開始主動轉(zhuǎn)變職能，開啟了農(nóng)民自主實施項目的嘗試。

郫縣古城鎮(zhèn)花牌村、指路村是成都市最早探索農(nóng)民自主模式的村莊。2010年，花牌村農(nóng)民為改善生產(chǎn)生活條件，以488畝宅基地使用權(quán)入股籌建了集體資產(chǎn)管理公司，作為項目申報、融資與實施的主體。在項目立項后，通過建設用地指標質(zhì)押方式，向成都銀行融資1億元實施項目。根據(jù)農(nóng)戶民主決議，確定了“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”（公司統(tǒng)一規(guī)劃建設）與“統(tǒng)規(guī)自建”（公司統(tǒng)一規(guī)劃，村民自行建設）兩種方式。農(nóng)戶選擇統(tǒng)規(guī)自建的，以人均158 m2的宅基地使用權(quán)入股，獲取新型社區(qū)內(nèi)人均30 m2的宅基地使用權(quán)，自愿選擇3層或2層戶型的房屋進行建設。人均超過158 m2的，公司以40元/m2的價格貼補，不足者以30元/m2的價格購買。政府對參與農(nóng)戶給予一次性搬遷貼補2.6萬元，另對新型社區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶額外補貼每人1.5萬元。選擇統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的農(nóng)戶，以全部宅基地使用權(quán)換取人均35 m2的小高層房屋一套，政府額外補貼每人5000元。截至2015年底，共有800余戶入住新居。據(jù)公司預計，項目驗收后可節(jié)余建設用地指標330畝，按照38萬/畝的價格交易，可實現(xiàn)土地收益1.254億。同時，配套推進農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按“雙700”（每畝“700斤大米+700斤小麥”）的租金統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)地2800畝，建設以水稻和小麥為主的糧食豐產(chǎn)示范基地。

在花牌村的示范引導下，指路村農(nóng)民自發(fā)組隊到各地參觀新村項目并于2011年決定啟動項目實施。指路村農(nóng)民家庭狀況普遍較好，鳥籠產(chǎn)業(yè)是當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，鳥籠戶年收入少則10萬元，多則40萬元。因此，指路村沒有向銀行貸款，而是采取農(nóng)戶自籌的方式，并且更加注重村民自治的作用，明確提出實行“5自模式”，即自我融資、自我整理、自我建設、自我開發(fā)、自我收益。按村民議定的新村建設方案，項目實施費用約1.2億元，政府補貼基礎設施建設費用1000萬元，剩下部分由參與農(nóng)戶按人均6.7萬元的標準自籌。參與農(nóng)戶以人均140 m2的宅基地使用權(quán)入股，獲取新型社區(qū)內(nèi)人均30 m2的宅基地使用權(quán)，按統(tǒng)規(guī)自建方式修建2層花園洋房。人均超過140 m2的，集體資產(chǎn)管理公司以80元/m2的價格貼補，不足者以100元/m2的價格購買。政府對參與農(nóng)戶給予一次性搬遷貼補2.5萬元，另對新型社區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶額外補貼每人1.5萬元。截至2015年底，第一期項目竣工，80余戶入住新居，正在進行第二期項目建設。據(jù)公司預計，項目驗收后可節(jié)余建設用地指標350畝，以35萬/畝的價格轉(zhuǎn)讓給古城鎮(zhèn)政府，可實現(xiàn)土地收益1.225億元。同時，指路村希望把鳥籠產(chǎn)業(yè)做大做強，并鼓勵農(nóng)戶以耕地入股組建青韭菜專業(yè)合作社，按“雙700”的租金統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)地1500畝，全力打造青韭菜種植基地。

對比兩個村的項目實施情況，除了籌資方式有所區(qū)別外，主要的制度安排基本一致，諸如項目融資、規(guī)劃選址、權(quán)屬調(diào)整、新居建設、補償標準、資金使用、收益分配等重大事項均須參與農(nóng)戶民主議決、簽字按印，并接受村務公開、審計等多形式監(jiān)管，農(nóng)民的自主性較政府主導模式有較大程度的提升。項目運行都經(jīng)歷了8個步驟（圖1）。第一步，土地入股，組建集體資產(chǎn)管理公司；第二步，項目立項與規(guī)劃報批；第三步，變更登記，國土部門注銷農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證，為集體資產(chǎn)管理公司頒發(fā)統(tǒng)一的集體建設用地使用權(quán)證，即“小證變大證”；第四步，項目融資，通過農(nóng)戶自籌或建設用地指標質(zhì)押等方式籌集資金；第五步，工程建設，包括農(nóng)民新居、宅基地復墾等；第六步，項目驗收，農(nóng)民入住新居；第七步，變現(xiàn)土地收益，通過建設用地指標交易或集體建設用地就地開發(fā)等途徑，歸還貸款或墊付資金；第八步，配套措施，包括社區(qū)維護管理、農(nóng)民就業(yè)培訓、產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展等，推進農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。這些工作基本由集體資產(chǎn)管理公司完成，政府主要在項目立項、驗收與規(guī)劃環(huán)節(jié)進行指導、服務和監(jiān)管，另給予一定財政扶持，政府的職能和作用已發(fā)生明顯變化。

圖1 農(nóng)民自主型增減掛鉤模式的運行流程Fig.1 The operation fow of the farmer self-organized LUTRG policy

3 農(nóng)戶福利函數(shù)的構(gòu)建與測度

3.1 農(nóng)戶福利函數(shù)構(gòu)建

進行福利測度時，經(jīng)濟收入常作為衡量指標，利益分配、醫(yī)療、教育等非經(jīng)濟方面的福利衡量往往被忽略。森改進了收入不平等測算模型，提出用收入與基尼系數(shù)衡量福利指數(shù)[6]。Kuklys將個體福利區(qū)分為物質(zhì)福利和社會福利，并將社會福利細分為“居住環(huán)境、健康生活、擁有豐富的情感支持”3大指標[7]。楊緬昆將福利指數(shù)定義為經(jīng)濟福利指數(shù)與非經(jīng)濟福利指數(shù)的加權(quán)平均數(shù)[8]：wt= qweco+ （1 - q）wnon。其中，weco代表經(jīng)濟福利，wnon代表非經(jīng)濟福利，q代表經(jīng)濟福利的權(quán)重。另一些學者將研究推進到農(nóng)戶福利層面。胡動剛將農(nóng)戶福利劃分為7大子系統(tǒng)，包括家庭經(jīng)濟狀況、教育環(huán)境、居住環(huán)境狀況、就業(yè)發(fā)展機遇、社會保障狀況、家庭健康狀況、社會交往狀況[9]。王珊將農(nóng)戶福利劃分為8大子系統(tǒng)，包括組織生產(chǎn)、經(jīng)濟收入、健康與休閑、社會保障、居住條件與環(huán)境、社會參與、子女教育、社會公平[10]。

在前人研究成果的基礎上，考慮增減掛鉤項目對農(nóng)民生活生產(chǎn)造成的影響，本文將農(nóng)戶福利區(qū)分為經(jīng)濟福利與非經(jīng)濟福利兩個部分，將經(jīng)濟福利定義為家庭經(jīng)濟狀況，非經(jīng)濟福利定義為居住環(huán)境狀況、就業(yè)發(fā)展狀況、公共服務狀況以及公平感知狀況，形成農(nóng)戶福利指標體系，包括5個一級指標和13項二級指標（表1）①在一級指標中，沒考慮社會保障，因為增減掛鉤一般不觸及農(nóng)民社會保障；教育、健康和社會交往指標歸并為公共服務，因為增減掛鉤通常會配套教育、醫(yī)療等公共服務設施，進而對農(nóng)戶福利產(chǎn)生影響。二級指標主要通過農(nóng)戶訪談選取農(nóng)戶最為看重的2—3個關(guān)鍵福利因素。。據(jù)此，本文構(gòu)建農(nóng)戶福利函數(shù)如下：

式（1）中，Eco、Liv、Emp、Pub、Fai分別代表家庭經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境狀況、就業(yè)發(fā)展狀況、公共服務狀況以及公平感知狀況，w1，…，w5代表各子系統(tǒng)對于農(nóng)戶福利構(gòu)成的權(quán)重。

3.2 農(nóng)戶福利測度

3.2.1 問卷設計 調(diào)查問卷分為4個部分：第一部分為農(nóng)戶家庭基本情況；第二部分為農(nóng)戶福利5大子系統(tǒng)相關(guān)指標，包括家庭經(jīng)濟、就業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境、公共服務和公平感知狀況；第三部分為農(nóng)戶整體福利評價；第四部分為農(nóng)戶對5大子系統(tǒng)重要性的排序情況。

3.2.2 數(shù)據(jù)來源 經(jīng)過實地走訪，入戶調(diào)研，共發(fā)放問卷115份，收回有效問卷104份，其中花牌村收回有效問卷70份，指路村收回有效問卷34份。為提高問卷的可靠性，研究者在調(diào)查中有意識地選取了各年齡段人群，保

表1 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)一覽表Tab.1 Subsystems of the famers’ welfare

證了各年齡段的農(nóng)戶利益表達。

3.2.3 農(nóng)戶對福利改善的總體評價 統(tǒng)計顯示，85.6%的農(nóng)戶認為項目實施增進了農(nóng)民福利，其中27.9%的農(nóng)戶認為農(nóng)民福利增進了很多，只有極少部分農(nóng)戶認為整體福利水平變差了一點（表2），表明農(nóng)民自主增減掛鉤確實是一項惠農(nóng)政策。

表2 農(nóng)戶總體福利主觀評價Tab.2 Famers’ subjective evaluation on the general welfare

3.2.4 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)的權(quán)重確定 本文借鑒左軍改進的層次分析法[11]，由農(nóng)戶對5大子系統(tǒng)的重要性進行兩兩比較和排序①在104份有效問卷中，由于農(nóng)戶對重要性排序的意識模糊，調(diào)研實際操作困難，只收回86份有效排序。。具體處理思路為：利用賦值法，先將農(nóng)戶排序情況轉(zhuǎn)化為三標度法進行比較的矩陣，再利用轉(zhuǎn)換公式將三標度矩陣轉(zhuǎn)化為1—9標度判斷矩陣，進行最大特征根及特征向量的求解，該特征向量歸一化處理后即為權(quán)重。

首先，根據(jù)每一位農(nóng)民的排序情況，對5大子系統(tǒng)進行兩兩比較，如表3所示。

表3 5大子系統(tǒng)兩兩比較得票（n）情況Tab.3 Votes of fve subsystems after comparison

對每一次i、j兩兩比較進行賦值：

對5大子系統(tǒng)兩兩對比得票情況進行賦值加總，公式如下：

將子系統(tǒng)總票數(shù)利用式（2）轉(zhuǎn)換為三標度的評分矩陣a，將a矩陣同時除以86，使之簡化為0—2標度的矩陣，得到比較矩陣，進而計算比較矩陣各行要素和ri：

利用轉(zhuǎn)換式（4），將比較矩陣轉(zhuǎn)換為標度1—9的判斷矩陣：

進一步，通過matlab軟件得出一致性比率指標CR = 0.0124，遠遠小于0.1，故通過一致性檢驗?？傻门袛嗑仃囎畲筇卣鞲薽ax= 5.0557，權(quán)重w = （0.4836，0.3416，0.0868，0.0507，0.0373）。

3.2.5 農(nóng)戶福利指數(shù)的測度 由權(quán)重的測度數(shù)據(jù)，可得出最終福利指數(shù)計算公式：

在問卷中，農(nóng)戶對5大子系統(tǒng)的福利評價采取了-2—2分的賦值法。其中，“-2”代表“福利變差了很多”，“2”代表“變好了很多”。具體得分情況如表4。

表4 5大子系統(tǒng)具體得分情況Tab.4 Scores for the fve subsystems

表4中，Nt代表t欄的得票數(shù)，N1—N5對應的得分為-2、-1、0、1、2，可求得每一子系統(tǒng)總分情況。如家庭經(jīng)濟狀況的總分為：Winc= N1×（-2）+ N2×（-1）+ N3×（0）+ N4×（1）+ N5×（2）= 39。然后利用式（5），對5大子系統(tǒng)得分情況進行加權(quán)求和，即可測出整體福利指數(shù)，詳見表5。

為了對福利指數(shù)值給予程度上的界定，需要將整體福利改善情況根據(jù)不同指數(shù)值劃分為若干標準。假設參與調(diào)查的104位農(nóng)戶認為自主實施增減掛鉤后5大子系統(tǒng)均變差了很多，即分全為-2，則福利指數(shù)值為-208，同理，可得福利指數(shù)值判斷標準如表6。

由表5和表6可知，整體福利指數(shù)為W = 78.3025，處于“不變”與“變好了一些”之間，更大程度地接近后者。從5大子系統(tǒng)來看，福利效應最顯著的是居住環(huán)境，得分143；其次是公共服務，得分116；公平感知、家庭經(jīng)濟、就業(yè)發(fā)展以較大的分差落居第三、第四、第五?？傮w上看，花牌村、指路村通過村民自主實施增減掛鉤，整體福利得到較大改善，表明農(nóng)民自主實施增減掛鉤這一“集體選擇”較好地滿足了大多數(shù)農(nóng)戶的“個人偏好”，實現(xiàn)了帕累托改進。

表5 5大子系統(tǒng)得分匯總情況及整體福利情況Tab.5 Final scores of the fve subsystems and the welfare index

表6 福利指數(shù)值判斷標準Tab.6 Standard of the welfare index

4 農(nóng)戶福利變動情況及其原因分析

4.1 家庭經(jīng)濟狀況

統(tǒng)計顯示，有66.35%的農(nóng)戶認為家庭經(jīng)濟狀況沒有改善，甚至更差。農(nóng)戶反映主要原因是項目實施前后家庭收支狀況出現(xiàn)了失衡。項目實施前，農(nóng)戶生活成本基本為零，吃的是自家的糧油、蔬菜和蛋肉，喝的是天然水，燒的是柴或煤，但項目實施后，農(nóng)戶的開支顯著增加，房屋裝修、水電氣以及糧油、蔬菜、蛋肉等均需花錢。另一方面，農(nóng)戶的收入增加卻不明顯。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)可獲得每年每畝“雙700”的租金收入，但基本抵消了購買糧油、蔬菜、蛋肉等日常開支。理論上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)解放出來的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)可增加工資性收入，但項目實施時間較短，產(chǎn)業(yè)培育處于初期階段，農(nóng)戶就業(yè)增收的效果還未顯現(xiàn)。

4.2 居住環(huán)境狀況

統(tǒng)計顯示，有91.35%的農(nóng)戶認為居住環(huán)境得到了改善，更有49.04%的農(nóng)戶認為改善了很多。增減掛鉤最受詬病的是大拆大建、農(nóng)民“被上樓”，但從花牌村、指路村自主實施增減掛鉤的效果來看，多數(shù)住房為2—3層的獨棟小別墅，設計有存放農(nóng)具、摩托車甚至小轎車的庫房以及晾曬衣物、谷物的陽臺，房屋間保持著寬松的間距，房前屋后都留有小塊菜地（俗稱“微田園”），適當保留了農(nóng)民原有的生活生產(chǎn)方式。雖然農(nóng)戶的宅基地面積大大減少，但住房建筑面積并未大幅減少，每戶約214.5 m2的住房基本能滿足家庭需要，住房質(zhì)量與外觀均有很大提升，市價翻番幾十倍。新型社區(qū)內(nèi)綠樹成蔭，垃圾與污水得到集中處理，環(huán)境衛(wèi)生整潔，農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民基本同質(zhì)的居住條件。

4.3 就業(yè)發(fā)展狀況

統(tǒng)計顯示，有22.12%的農(nóng)戶認為就業(yè)發(fā)展狀況變好了一些。這可能得益于項目實施后配套推進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與特色產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，農(nóng)民從土地上解放出來從事二三產(chǎn)業(yè)，就業(yè)的渠道與機會更多了。但高達70.19%的農(nóng)戶認為就業(yè)發(fā)展狀況未發(fā)生改變。究其原因，一是僅將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為項目實施的配套措施，重視不足、思路不多、力度不大，加之項目實施時間較短，產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展需要一個過程，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)民就業(yè)的拉動作用尚未顯現(xiàn)出來；二是無論當?shù)卣€是集體資產(chǎn)管理公司，均未對參與農(nóng)戶開展相關(guān)就業(yè)技能培訓，農(nóng)戶的就業(yè)能力未得到相應提升。

4.4 公共服務狀況

統(tǒng)計顯示，高達86.54%的農(nóng)戶認為公共服務狀況實現(xiàn)了較大幅度提升。其中基礎設施改善情況最佳。研究者觀察到，社區(qū)內(nèi)修建了水泥路，開通了公交車，設置了健身和文化娛樂設施，垃圾、污水、綠化等均有專人負責維護，基礎設施建設基本實現(xiàn)了標準化。其次是，健康狀況得到一定程度的改善。這可能來自于農(nóng)地流轉(zhuǎn)減輕了農(nóng)戶的勞作壓力，以及生活品質(zhì)的提高。另外，社區(qū)內(nèi)配置的醫(yī)療診所也方便了農(nóng)戶就醫(yī)看病。幾乎沒有改善的是教育狀況，新型社區(qū)的規(guī)劃建設未涉及幼兒園、中小學等基礎教育機構(gòu)，花牌村已入住800余農(nóng)戶，但子女仍只能外出就學。

4.5 公平感知狀況

主要從5個方面考察農(nóng)戶的公平感知狀況：一是農(nóng)戶對項目實施的程序知曉度，二是在重大事項決策時是否充分征求了農(nóng)戶意見，三是農(nóng)戶對利益分配等有關(guān)事項的公平認可度，四是農(nóng)戶是否參與了集體資產(chǎn)管理公司領(lǐng)導人員的選舉，五是農(nóng)戶參與增減掛鉤項目是否完全出于自愿。問卷仍采取賦值法，程序知曉度、意見征求度、公平認可度采取1—5分賦值法，分值越高代表評價越好；選舉參與情況與自愿程度采取“是/否”的調(diào)研方式，“是”為1分，“否”為0分。調(diào)研結(jié)果如表7所示。

表7 農(nóng)戶公平感知狀況Tab.7 Fair cognition of famers

由表7可知，絕大多數(shù)農(nóng)戶是自愿參與項目的。在項目實施過程中，項目融資、規(guī)劃選址、權(quán)屬調(diào)整、新居建設、收益分配等重大事項都比較充分地征求了農(nóng)民意見，農(nóng)民對項目實施的公平認可度也比較高。但值得強調(diào)的是，有66%的農(nóng)戶反映未參與集體資產(chǎn)管理公司領(lǐng)導人員的民主選舉。研究者從訪談中了解到，集體資產(chǎn)管理公司的主要領(lǐng)導通常是由村支書和村主任等村干部兼任的，雖稱為“農(nóng)民自主實施”，但不少農(nóng)民因公平、民主意識淡薄處于“被動告知與接受”狀態(tài)，村兩委對項目實施事實上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

（1）農(nóng)戶整體福利指數(shù)為78.3205，即農(nóng)民自主型增減掛鉤模式在化解保障經(jīng)濟發(fā)展和保護耕地“雙?！彪y題的同時也在整體上較大程度地增進了農(nóng)戶福利。按照福利經(jīng)濟學及社會選擇理論的觀點，農(nóng)民自主實施增減掛鉤這一“集體選擇”較好地滿足了大多數(shù)農(nóng)戶的“個人偏好”，實現(xiàn)了帕累托改進。

（2）農(nóng)戶福利5大子系統(tǒng)權(quán)重分別為，家庭經(jīng)濟狀況0.4836，居住環(huán)境狀況0.3416，就業(yè)發(fā)展狀況0.0868，公共服務狀況0.0507，公平感知狀況0.0373，表明農(nóng)戶最看重的福利因素是家庭經(jīng)濟狀況，然后依次為居住環(huán)境狀況、就業(yè)發(fā)展狀況、公共服務狀況、公平感知狀況。但從實證分析結(jié)果來看，福利效應最顯著的是居住環(huán)境與公共服務狀況，公平感知狀況居中，就業(yè)發(fā)展與家庭經(jīng)濟狀況最不明顯。這表明：（1）存在一定程度的“資源錯配”現(xiàn)象，“自主實施”并未達到真正的自主，原因在于“自主實施”不是農(nóng)民完全自覺的產(chǎn)物，而是政府主動轉(zhuǎn)變職能和積極引導形成的，但受路徑依賴的制約，基層政府意志（出于政績考慮，更注重“看得見”的居住環(huán)境與公共服務）很可能通過村兩委或集體資產(chǎn)管理公司傳導到項目實施中了。（2）農(nóng)民的福利需求尚處于初期階段，看重經(jīng)濟福利改善，公平、民主的意識還比較淡薄，村民自治的能力有待提升。（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展未擺在優(yōu)先位置，加之項目實施時間較短，對農(nóng)戶就業(yè)增收的促進作用尚未顯現(xiàn)出來，削弱了農(nóng)戶福利效應。

5.2 政策建議

（1）變政府主導為農(nóng)民自主。轉(zhuǎn)變政策取向，加快制度創(chuàng)新，將保障和增進農(nóng)民福利內(nèi)嵌于增減掛鉤政策系統(tǒng)，作為政策實施的前置條件，貫穿于項目立項、評估與考核全過程；按“農(nóng)民自主、市場運作、政府引導”的目標，優(yōu)化增減掛鉤的運行機制，只要農(nóng)民及市場愿意做、能夠做，政府就不再直接投資實施增減掛鉤項目，主要履行好政策制定、規(guī)劃引導和監(jiān)管服務職責；加強鄉(xiāng)村治理機制改革，健全農(nóng)民從項目立項、實施到驗收全過程的自主決策機制與監(jiān)督管理機制，完善集體資產(chǎn)管理公司領(lǐng)導人員的選擇機制與治理機制，更充分、更真實地實現(xiàn)農(nóng)民自主。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在優(yōu)先位置。以農(nóng)民福利需求為導向，調(diào)整資源投入方向與結(jié)構(gòu)，將發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民就業(yè)增收作為開展增減掛鉤項目的重要舉措；建設用地指標應預留一定比例滿足當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，避免全部調(diào)劑給城市使用；產(chǎn)業(yè)發(fā)展應突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的局限，依托農(nóng)業(yè)，植入科技、文化、生態(tài)、旅游、健康、互聯(lián)網(wǎng)等元素，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升附加值。

（3）注重農(nóng)民人力資本投資。既要還權(quán)于民，更要賦能于民。應將農(nóng)民的教育培訓作為集體資產(chǎn)管理公司和政府公共服務的重要職責，避免重房屋等“硬件”建設、輕教育等“軟件”投資的傾向。重點提升“四個能力”，一是強化公平與民主意識，提升農(nóng)民自主決策、民主議事的能力；二是強化就業(yè)技能培訓，提升農(nóng)民運用科學技術(shù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力；三是強化精神文明教育，提升農(nóng)民適應現(xiàn)代生活方式、就地就近城鎮(zhèn)化的能力；四是強化市場經(jīng)濟知識普及，提升農(nóng)民參與市場經(jīng)濟、防范市場風險的能力。

（References）:

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（本文責編：王慶日）

Evaluation on the Micro-welfare of the Farmer Self-organized Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving（LUTRG） Policy

YAO Shu-rong1, YUAN Li2
（1. College of Economics, Sichuan University, Chengdu 610064, China; 2. Business School, Nanjing University, Nanjing 210093, China）

The purpose of this study is to evaluate the farmer self-organized LUTRG policy whether and how much improved the famers’ welfare, to reveal the mechanism and reasons of the change, and to put some implications for contemporary theoretical debate. Methods of case analysis, empirical analysis and AHP are employed. The results indicate that, 1）the famers’ welfare index is 78.3025, indicating that the farmer self-organized LUTRG policy has increased the farmers’ welfare to a great extent. 2）In terms of the five subsystems, the best improved one is living environment and public service, followed by fair cognition, and the last two are employment and family income, respectively. Therefore, the result above is different from the famers’ demands, meaning the farmer self-organized policy still need to be optimized. In conclusion, the paper give the suggestions for improving the LUTRG policy including changing the governmentdominated mode to farmer self-organized mode, putting the industry development in the first place, and increasing the famers’ human resource investment.

land institution; LUTRG policy; farmer self-organized mode; micro-welfare

F301.1

A

1001-8158（2017）01-0055-08

10.11994/zgtdkx.20170115.230844

2016-10-27；

2016-11-16

國家社科基金項目（14BJY055）；國土資源部土地整治中心課題“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運行系統(tǒng)化分析及數(shù)據(jù)集成”階段性成果。

姚樹榮（1972-），男，河北涉縣人，副教授，碩士生導師。主要研究方向為土地經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。E-mail： 28680379@qq.com