方創(chuàng)琳

（1.新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046；2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

城市多規(guī)合一的科學(xué)認知與技術(shù)路徑探析

方創(chuàng)琳1，2

（1.新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046；2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

研究目的：針對中國城市多規(guī)分治導(dǎo)致的空間沖突加劇問題和開展多規(guī)合一試點缺失理論指導(dǎo)等科學(xué)問題，提出科學(xué)認知城市多規(guī)合一的理念和技術(shù)路徑。研究方法：綜合分析與對比分析法。研究結(jié)果認為：城市多規(guī)合一是支撐多規(guī)協(xié)同的國家空間規(guī)劃體系的最主要基石，是解決多規(guī)分治矛盾、緩解“多國演義”的現(xiàn)實需求，是化解空間沖突、終結(jié)多規(guī)分治時代、提升城市空間配置效率的長遠需求，也是城市政府開展正常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實需求。城市多規(guī)合一的核心實質(zhì)是繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權(quán)力的約束藍圖，“一張藍圖”不是建設(shè)藍圖，是保護約束藍圖，不是總體藍圖，是核定地塊主體功能的藍圖，不是抓總藍圖，是利益相關(guān)方自由行使權(quán)力的藍圖。城市多規(guī)合一具有對沖性、耦合性、持續(xù)性、包容性、傳遞性和管制性6大基本屬性。推動城市多規(guī)合一的技術(shù)路徑包括：一張藍圖繪制到底，兩類空間上下協(xié)同，三生空間無縫對接，四種目標精準統(tǒng)一，五條紅線剛性約束，六大統(tǒng)一推動落實。

土地規(guī)劃；城市多規(guī)合一；科學(xué)認知；核心實質(zhì)；基本屬性；技術(shù)路徑

城市多規(guī)合一是指推動城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城市土地利用總體規(guī)劃、城市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃相互融合到一張可以明確邊界線的城市市域地圖上，實現(xiàn)一個城市，一本規(guī)劃，一張藍圖，解決現(xiàn)有城市多個規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。推動城市多規(guī)合一是強化城市政府空間管控能力，實現(xiàn)城市三生空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要手段，是改革城市規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的城市空間規(guī)劃體系的重要保障[1]。目前中國已形成“橫向并列，縱向到底”的城市空間規(guī)劃體系，這種多規(guī)分治的近乎平行運作的規(guī)劃體系為城市發(fā)展與建設(shè)做出了專業(yè)性的重大貢獻，不論是伴隨半個多世紀新中國發(fā)展的5年規(guī)劃，還是（前后）歷經(jīng)60余年空間治理史的城市規(guī)劃，或是近30年來逐漸增強規(guī)劃約束力的土地利用規(guī)劃和近年來開始快速發(fā)展并初涉空間規(guī)劃領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，各部門規(guī)劃的產(chǎn)生與發(fā)展都成為特定歷史時期針對特定國情與發(fā)展問題實行的空間治理工具。特別是改革開放近40年來，是中國空間類規(guī)劃理論變革、規(guī)劃實踐豐富、規(guī)劃制度完善、規(guī)劃工作發(fā)展的40年，也是中國各類規(guī)劃工作進程與市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及全球化等治理命題協(xié)同演進、一脈相承的40年，各類空間規(guī)劃為全國國土空間的優(yōu)化與集約利用做出了不可磨滅的歷史性貢獻[2]。但同時日益暴露出空間沖突加劇和空間治理低效等亟待解決的現(xiàn)實問題[3]。

為了應(yīng)對多規(guī)分治造成的規(guī)劃矛盾和沖突問題，2013年首次召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要推進市縣規(guī)劃體制改革，2014年9月國家發(fā)改委聯(lián)合住建部、國土資源部和環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知（發(fā)改規(guī)劃［2014］1971號）》，標志著開展城市多規(guī)合一、推進中國空間規(guī)劃制度改革已在國家層面達成基本共識，以28個縣（市）為重點、依托各部門規(guī)劃載體開展“多規(guī)合一”試點工作正在有序進行。本文重點從城市多規(guī)合一的核心實質(zhì)和基本屬性角度，提出科學(xué)認知城市多規(guī)合一的技術(shù)路徑。

1 城市多規(guī)合一在國家空間規(guī)劃體系中的重要意義與作用

在新型城鎮(zhèn)化背景下，推進城市多規(guī)合一的重要性在于，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)合理發(fā)展、調(diào)控空間資源的重要手段；是管理城鄉(xiāng)建設(shè)、有效提供公共服務(wù)的重要依據(jù)；是保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的第一生產(chǎn)力和重要資本；是轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟發(fā)展方式、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要途徑；是維護公眾利益，體現(xiàn)公平正義的共享工具；是保護城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)宜居城市的重要法寶。通過多規(guī)合一，有利于高效配置城市資源，合理高效地利用城市土地；有利于協(xié)調(diào)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，形成科學(xué)的空間布局框架；有利于協(xié)調(diào)城市人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展；有利于更好地保護城市生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)環(huán)境安全；有利于提高城市居民生活質(zhì)量與水平，改善民生和構(gòu)建和諧社會。只有實現(xiàn)多規(guī)合一目標，才能提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率和城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度；才能科學(xué)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，一張藍圖干到底，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民；才能提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；才能加強對城鎮(zhèn)化的管理，保持城市規(guī)劃的連續(xù)性[4]。

1.1 城市多規(guī)合一是支撐多規(guī)協(xié)同的國家空間規(guī)劃體系的最主要基石

從國家層面的多規(guī)協(xié)同，到省級層面的多規(guī)融合，再到縣市層面的多規(guī)合一，體現(xiàn)出中國不同空間層級的空間規(guī)劃治理體系的變革方向[5]（圖1）。其中，城市多規(guī)合一是推動國家層面的多規(guī)協(xié)同和省級層面的多規(guī)融合的最主要基石。只有市縣層面的規(guī)劃市縣多規(guī)合一了，才有可能逐步實現(xiàn)省級層面的多規(guī)融合和國家層面的多規(guī)協(xié)同。

圖1 不同空間層級的多規(guī)協(xié)同目標示意圖Fig.1 The goals of multiple planning integration at different spatial scale

1.2 城市多規(guī)合一是解決多規(guī)分治矛盾，緩解“多國演義”的現(xiàn)實需求

中國當前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，被戲稱為空間規(guī)劃編制的“三國演義”或“多國演義”。同時，其他的各級各類規(guī)劃名目繁多，在同一個城市空間上，往往多個政府部門的規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求并存，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，不但難以形成對城市綜合調(diào)控的統(tǒng)籌合力，甚至導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，在一定程度上影響了城市經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是多頭規(guī)劃之間在工作目標、空間范疇、技術(shù)標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。具體表現(xiàn)為：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃關(guān)注發(fā)展目標與策略，重宏觀輕建設(shè)，導(dǎo)致項目難以落地、政策缺乏空間載體；城市總體規(guī)劃關(guān)注的是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的用途、開發(fā)強度，以及不同區(qū)位土地用途的合理空間關(guān)系、土地開發(fā)時機等內(nèi)容，往往缺乏對土地占補平衡的統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致城市建設(shè)侵占耕地，使得耕地保有量達不到標準；土地利用總體規(guī)劃在城市層面對整個行政區(qū)的土地進行安排，但關(guān)注的重點是農(nóng)用地、建設(shè)用地與未用地之間的比例關(guān)系，特別是耕地保護，由于只考慮土地的天然界線，不考慮與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，基本農(nóng)田保護區(qū)的設(shè)置犬牙交錯，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)不完整，基礎(chǔ)設(shè)施難以實施。環(huán)境保護總體規(guī)劃過多地強調(diào)保護和約束，但對如何協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，如何在發(fā)展中保護、在保護中求發(fā)展等關(guān)系協(xié)調(diào)力度不夠，導(dǎo)致環(huán)境保護規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的沖突和矛盾時有發(fā)生。國家發(fā)展部門試圖將城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃作為專項規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃體系，但在中國當前行政體制下，要真正實現(xiàn)一個規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下存在著必要性與合理性。但對具體城市而言，一個城市只有一個空間，一個空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌指導(dǎo)城市發(fā)展的需要，也是探索“多規(guī)合一”的意義所在，更是解決多規(guī)之間空間協(xié)調(diào)矛盾，實現(xiàn)“一張圖”管理、遏制空間規(guī)劃失控無序的現(xiàn)實需求和重要手段。

1.3 城市多規(guī)合一是化解空間沖突，終結(jié)多規(guī)分治時代，提升空間配置效率的長遠需求

中國當前的空間規(guī)劃體系使得在同一個城市空間上，存在著由城市發(fā)展部門為主體編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、由建設(shè)部門為主體編制的城市總體規(guī)劃、由國土部門為主體編制的土地利用總體規(guī)劃、由環(huán)保部門為主體編制的環(huán)境保護總體規(guī)劃等多項涉及空間利用的規(guī)劃。由于規(guī)劃主體、技術(shù)標準和編制辦法不同，以及各部門規(guī)劃目標的差異，致使多項規(guī)劃內(nèi)容中的空間資源利用規(guī)劃出現(xiàn)了技術(shù)標準不協(xié)調(diào)、坐標系不統(tǒng)一、用地指標不統(tǒng)一、用地分類標準不一致、表述方式不一致、規(guī)劃周期不統(tǒng)一，甚至頻頻出現(xiàn)空間利用規(guī)劃相互矛盾等問題，同一個指標，比如城市建成區(qū)面積，各部門有各部門的數(shù)字，而且數(shù)字差距較大，且相互不認可，直接導(dǎo)致了空間資源配置效率低下，空間利用效率不高，在一定程度上影響了城市經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個方面，理順各類規(guī)劃之間的關(guān)系，已成為關(guān)系到城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展和空間合理開發(fā)利用的關(guān)鍵所在。因此，加快推進城市多規(guī)合一及其決策支持平臺，是終結(jié)城市多規(guī)分治時代、提升城市空間利用效率、推進城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和長遠需求。

1.4 城市多規(guī)合一是城市政府開展正常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實需求

將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護總體規(guī)劃、旅游發(fā)展總體規(guī)劃等規(guī)劃中涉及到的空間規(guī)劃內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，是城市政府開展正常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實需求。從發(fā)展部門、國土部門、建設(shè)部門、環(huán)保部門和旅游部門編制各自規(guī)劃的業(yè)務(wù)分析可知，各部門在做本部門規(guī)劃的時候，都需要充分了解其他部門的規(guī)劃情況，才能做出準確的判斷和決策。而實際情況是各部門之間盡管互為依據(jù)、互為指導(dǎo)，但實際上存在信息孤島現(xiàn)象，導(dǎo)致某一個部門在對某個項目做出規(guī)劃或者行政審批，流轉(zhuǎn)到下一個部門，因為不符合該部門的規(guī)定而終止的現(xiàn)象。這樣會導(dǎo)致部門之間工作缺乏協(xié)同，行政效率低下，規(guī)劃缺乏全局性，資源配置利益不能最大化，城市空間不能得到很好的優(yōu)化。因此，推進城市多規(guī)合一是城市政府開展正常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實需求，是新型城鎮(zhèn)化背景下提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和空間運行效率的迫切要求。

2 城市多規(guī)合一的核心實質(zhì)與基本屬性

2.1 城市多規(guī)合一的實質(zhì)：繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權(quán)力的約束藍圖

（1）“一張藍圖”不是建設(shè)藍圖，是保護約束藍圖?！耙粡埶{圖”包括繪制到底的藍圖和實施到底的藍圖兩個層面。從“一張藍圖繪制到底”看，真正的囊括發(fā)展部門、建設(shè)部門、國土部門、環(huán)保部門各種規(guī)劃意圖的一張藍圖是無法繪制出來的，也沒有必要繪制出來，真正能夠繪制出來的圖就是將各部門、各利益相關(guān)方都認可的不可建設(shè)空間邊界畫出來，以法定形式控制起來，以后任何一個部門都不能突破這一邊界，這是各部門共同遵守的剛性選項。因此，真正的“一張藍圖”是一張不可建設(shè)用地邊界剛性約束的藍圖，而不是繪制的建設(shè)用地藍圖，不是建設(shè)藍圖，是保護約束藍圖（圖2）。比如，深圳市早在2005年就將1967 km2的市域空間劃分為不可建設(shè)和可建設(shè)空間，將不可建設(shè)空間確定為占總面積的48%左右，將這一不可建設(shè)空間邊界通過人大常委會賦予法律地位，這一剛性邊界執(zhí)行了10年一直沒有被突破，實質(zhì)上是一張最大限度地保護深圳市生態(tài)空間的剛性約束藍圖。

（2）“一張藍圖”不是總體藍圖，是核定地塊主體功能的藍圖。在繪制剛性約束的保護藍圖中，需要根據(jù)用地的自然屬性和生產(chǎn)潛力，將每一個地塊的主體性質(zhì)、主體功能進行識別和核定，一旦核定并要求各部門強制性認可。目前是同一地塊在不同的部門有不同的用途，國土部門是耕地用途，發(fā)改部門是工業(yè)區(qū)用地，建設(shè)部門是商業(yè)用地，環(huán)保部門是生態(tài)保護用地等。這種空間功能沖突導(dǎo)致各部門針對同一個地塊相互打架，相互改變用地用途，變更用地性質(zhì)。通過一張藍圖的編制，將每個地塊的主體功能明確下來，該種地的種地，該建設(shè)的建設(shè)，該保護的保護，將用地沖突減到最低，將用地效益最大化。

圖2 城市多規(guī)合一的“一張藍圖”性質(zhì)示意圖Fig.2 “One Blueprint” of the urban multiple planning integration

（3）“一張藍圖”不是抓總藍圖，是利益相關(guān)方自由行使權(quán)力的藍圖。不可建設(shè)空間范圍確定之后，可建設(shè)空間相應(yīng)就確定下來了，在可建設(shè)空間范圍內(nèi)，實現(xiàn)彈性規(guī)劃制度。各行業(yè)部門各行使各自的權(quán)利，在可建設(shè)空間范圍內(nèi)，建設(shè)空間的空間結(jié)構(gòu)、形態(tài)如何，建設(shè)時序如何，建設(shè)規(guī)模、階段、承載的人口、容積率等都是建設(shè)部門自己的事，至于建設(shè)范圍里面如何建設(shè)，容積率有多大，那是住建部門的事，其他部門無權(quán)干涉；發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，建設(shè)何種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，布局何種項目，主要是發(fā)展部門的事，國土部門無權(quán)干涉。用地指標建設(shè)部門可一年用完，也可10年用完，一旦用完，以后就沒有新增的可建設(shè)用地，要繼續(xù)進行建設(shè)，要么增加容積率，要么向立體空間拓展，推進城市垂直增長，充分利用地上空間和地下空間，容納更多的產(chǎn)業(yè)和更多的人口。真正做到各部門各行其是，將管治權(quán)力放到最大，依法行使，不越位，不錯位。

2.2 城市多規(guī)合一的基本屬性：包容耦合與管制有度

由發(fā)展—建設(shè)—國土—環(huán)保系統(tǒng)融合而成的城市多規(guī)合一空間規(guī)劃體系是中國最為理想的空間規(guī)劃體系。該體系由發(fā)展系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系、建設(shè)系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系、國土系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系和環(huán)保系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系等構(gòu)成，其中發(fā)展系統(tǒng)和建設(shè)系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系以發(fā)展和建設(shè)為主，國土系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系以保護和約束為主，4者之間的關(guān)系是發(fā)展與保護、增長與約束的關(guān)系，只有在處理好4者協(xié)調(diào)互動關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能形成“四位一體”的城市可持續(xù)發(fā)展的空間規(guī)劃體系。由此體現(xiàn)出的城市多規(guī)合一空間規(guī)劃體系具有如下基本屬性：

（1）城市多規(guī)合一的對沖性。城市多規(guī)合一是由于中國多部門規(guī)劃的沖突問題而產(chǎn)生的，從一開始就擔負著解決這些問題和推動中國空間規(guī)劃改革的任務(wù)。在同一城市空間出現(xiàn)的多部門規(guī)劃的矛盾已深刻影響了中國城市空間治理和空間發(fā)展效率，開展多規(guī)合一就是為了解決多規(guī)矛盾、提高空間資源配置效率和加強國土空間精細管理。在已經(jīng)存在多規(guī)的情景下，推動城市多規(guī)合一就是要最大限度的化解城市多個空間規(guī)劃之間的沖突，通過多規(guī)合一對沖部分沖突，甚至消滅沖突，真正實踐一張圖紙繪制到底的理想效果。

（2）城市多規(guī)合一的耦合性。城市“多規(guī)合一”過程擔當著中國城市各類空間規(guī)劃關(guān)系建構(gòu)的“協(xié)調(diào)器”和“耦合器”的重任。因此，與其說城市多規(guī)合一是一個規(guī)劃，不如說多規(guī)合一構(gòu)建了一種協(xié)調(diào)耦合機制，多規(guī)合一過程是將城市的各類空間規(guī)劃采用通用的技術(shù)平臺和制度平臺高度耦合在一起，繼而實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)，類似過去在同一個城市空間上按照多個跑道平行奔跑的“多個獨輪車”，現(xiàn)在轉(zhuǎn)為按照一條軌道奔跑的“一個多輪車”，這種轉(zhuǎn)換關(guān)系可理解為多個自成體系、互不銜接的各類空間規(guī)劃建立起的協(xié)同耦合關(guān)系，其耦合效應(yīng)必將促進各類規(guī)劃協(xié)同增效。

（3）城市多規(guī)合一的持續(xù)性。城市多規(guī)合一的空間規(guī)劃體系是一種可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。多規(guī)合一的空間規(guī)劃體系同時兼顧了城市經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護與治理等方面的全部內(nèi)容，實現(xiàn)了開發(fā)與保護并重，增長與約束互動的可持續(xù)發(fā)展新格局。避免了發(fā)展與建設(shè)系統(tǒng)空間規(guī)劃體系突出發(fā)展目標和增長目標，淡化保護與約束目標的“重開發(fā)、輕保護”的現(xiàn)象，也避免了國土與環(huán)保系統(tǒng)空間規(guī)劃體系突出約束與保護，反而影響國家經(jīng)濟發(fā)展與增長目標的“重保護、輕開發(fā)”的現(xiàn)象，因而是一種“多合一”的城市可持續(xù)發(fā)展空間規(guī)劃體系。

（4）城市多規(guī)合一的包容性。多規(guī)合一的空間規(guī)劃體系由于是一種可持續(xù)發(fā)展的空間規(guī)劃體系，把目前各自相對獨立、相對綜合、標準不一、技術(shù)不同、自成體系的發(fā)展系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)、國土系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)的4大空間規(guī)劃有機地整合在一起，避免了4大系統(tǒng)的空間規(guī)劃體系在編制和執(zhí)行過程中相互重復(fù)、相互沖突、相互矛盾等不融合現(xiàn)象，因而具有高度的融合性和包容性。

（5）城市多規(guī)合一的傳遞性。城市多規(guī)合一需要為各種規(guī)劃留有必要的接口，實現(xiàn)多規(guī)合一的“一張圖”在各個部門之間的傳遞，需要為不同時期的“一張圖”建立動態(tài)的應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)多規(guī)合一的“一張圖”在各個時期之間的傳遞；需要為多規(guī)合一規(guī)劃向更高階段的演變（比如成為類似于國外的統(tǒng)領(lǐng)性的空間規(guī)劃）以及中國空間規(guī)劃體系變革的所有可能留有余地，探索多規(guī)合一的“一張圖”在不同相態(tài)之間的傳遞，需要為相關(guān)學(xué)科研究成果的凝聚提供實現(xiàn)機制，鼓勵多規(guī)合一的“一張圖”所需的知識流在不同學(xué)科之間的傳遞。

（6）城市多規(guī)合一的管制性。按照現(xiàn)行的空間規(guī)劃編制體系，發(fā)展系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)、國土系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)4大空間規(guī)劃按照各自的規(guī)劃體系編制完成后，在實施過程中仍然依托各自的實施程序依法實施，依法監(jiān)督實施過程，并對實施效果依法進行評估，評估結(jié)果作為編制新一輪空間規(guī)劃的重要依據(jù)。

3 城市多規(guī)合一的技術(shù)路徑

根據(jù)城市多規(guī)合一的核心實質(zhì)和基本屬性，城市多規(guī)合一的技術(shù)路徑按照遵循一個協(xié)同的指導(dǎo)思想、建立一套統(tǒng)合的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、制定一套可銜接的技術(shù)標準、編制一張可傳遞的目標指標表、繪制一張統(tǒng)領(lǐng)的空間布局圖、建立一個共享的規(guī)劃信息管理平臺、形成一套統(tǒng)一的規(guī)劃體系、創(chuàng)建一套綜合協(xié)調(diào)機制“八個一”的建設(shè)目標，具體的技術(shù)路徑可概括為“123456”，即：一張藍圖繪制到底，兩類空間上下協(xié)同，三生空間無縫對接，四種目標精準統(tǒng)一，五條紅線剛性約束，六大統(tǒng)一推動落實。

3.1 一張藍圖繪制到底

通過不同利益相關(guān)方開展城市多規(guī)合一的試點，繪制一張能夠核定地塊主體功能并能確保各利益相關(guān)方自由行使權(quán)力的約束藍圖，而不是建設(shè)藍圖或總體藍圖，這張藍圖約定的是將各部門、各利益相關(guān)方都認可的不可建設(shè)空間邊界畫出來，以法定形式控制起來，成為各利益部門共同遵守的剛性選項。真正的“一張藍圖”是一張不可建設(shè)用地邊界剛性約束的藍圖，應(yīng)該一繪到底、保護到底、剛性約束到底?！耙粡埶{圖”之外的建設(shè)用地如何建設(shè)由建設(shè)部門自由行使權(quán)力，基本農(nóng)田如何保護，由國土部門自由行使權(quán)力，產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何建設(shè)，由發(fā)展部門自由行使權(quán)力等。

3.2 兩類空間上下協(xié)同

在城市多規(guī)合一的空間規(guī)劃編制過程中，一定要突出地上地下空間的立體聯(lián)動綜合開發(fā)，綜合利用地上地下兩類空間，合理確定地上地下同位異類資源的綜合利用順序，做好地上地下災(zāi)害的綜合防治。過去國土部門對地下空間重視較多，發(fā)展、環(huán)保部門重視不夠，城建部門逐漸重視。未來實現(xiàn)城市多規(guī)合一目標，要把地上地下空間的集約開發(fā)利用視為同等重要的地位，把地上地下空間作為一個整體同時開發(fā)、同時利用，只有做到了兩類空間上下協(xié)同，才能真正提升城市空間立體運行效率。

3.3 三生空間無縫對接

黨的“十八大”報告提出了生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居舒適，生態(tài)空間山青水秀的國土開發(fā)空間格局，生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間“三生”空間的協(xié)調(diào)優(yōu)化涉及到國土、發(fā)改、住建、環(huán)保部門等。不同性質(zhì)的空間主要發(fā)揮主體功能，兼顧發(fā)揮非主體功能，因而會出現(xiàn)功能疊加和多重功能現(xiàn)象，其中生態(tài)空間主要發(fā)揮生態(tài)功能，積累生態(tài)資本， 兼顧承載生產(chǎn)生活功能，相當于國家主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)區(qū)域；生產(chǎn)空間主要發(fā)揮生產(chǎn)功能，積累生產(chǎn)資本，兼顧承載生活功能，相當于國家主體功能區(qū)中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)；生活空間主要發(fā)揮生活居住服務(wù)功能，積累生活資本，兼顧發(fā)揮生產(chǎn)與生態(tài)功能，相當于國家主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)。通過“三生”空間的識別、整合與劃分，積累“三生資本”，進而理順城市空間開發(fā)秩序，明確城市發(fā)展中哪些空間需要重點保護并禁止開發(fā)，哪些空間需要保護與開發(fā)并重，哪些空間需要重點開發(fā)和優(yōu)化提升。

3.4 四種目標精準統(tǒng)一

通過城市多規(guī)合一，確保發(fā)展部門通過城市多規(guī)合一提供發(fā)展“目標”，國土系統(tǒng)通過多規(guī)合一提供用地“指標”，建設(shè)系統(tǒng)通過多規(guī)合一提供建設(shè)“坐標”，環(huán)保系統(tǒng)通過多規(guī)合一提供環(huán)境“限標”，確保實現(xiàn)發(fā)改部門的“目標”、國土部門的“指標”、住建部門的“坐標”和環(huán)保部門的“限標”的精準統(tǒng)一（圖3）。如何協(xié)調(diào)好目標、坐標、指標、限標4者之間的關(guān)系，取決于4大部門的協(xié)調(diào)程度和城市多規(guī)合一的空間績效大小[6]。另外，在前述“四標”的基礎(chǔ)上，還需要再加上一個“圖標”，確保實現(xiàn)圖標的統(tǒng)一，例如黃色圖斑在建設(shè)部門標注為居住用地，而在國土部門標注為基本農(nóng)田，類似圖標表達不一致的用地類型需要進一步統(tǒng)一。

3.5 五條紅線剛性約束

城市多規(guī)合一的空間規(guī)劃是一個劃定不可建設(shè)用地的剛性約束規(guī)劃，期間紅線管控發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在劃定不可建設(shè)用地過程中，需要在一張圖上同時畫出國土部門的耕地“紅線”，發(fā)改部門的資源環(huán)境承載“上線”，環(huán)保部門的生態(tài)“紅線”[8]，住建部門的城市空間增長邊界“紅線”和水利部門的水“紅線”，這五條紅線雖有交叉重疊之處，但總體上都是剛性約束的管控紅線，越過紅線進行建設(shè)活動視為觸及“高壓線”，必將受到相關(guān)法律的嚴懲。因此，在推動城市多規(guī)合一的過程中，要嚴格遵守各類紅線的剛性約束管控制度，凡是劃入紅線管控范圍內(nèi)的用地全部是依法保護的不可建設(shè)用地。

3.6 六大統(tǒng)一推動落實

實現(xiàn)城市多規(guī)合一的戰(zhàn)略目標，需要完成“六大一統(tǒng)”，即：一個總控、一個規(guī)劃、一張圖紙、一個標準、一個法規(guī)和一個平臺。只有做到了六大統(tǒng)一，才能順利推動城市多規(guī)合一的實施和運行。

圖3 城市多規(guī)合一的4大板塊交叉關(guān)系示意圖Fig.3 The relationship of the four blocks in the multiple planning integration

（1）一個總控。這里的總控必須具有抓總功能，類似一個中樞系統(tǒng)，發(fā)揮“總控制器”的作用。到底哪個部門牽頭引領(lǐng)？是國土部門引領(lǐng)還是發(fā)改部門引領(lǐng)，還是環(huán)保一票否決制引領(lǐng)，還是住建部門引領(lǐng)？只有總控部門明確了，才能進一步推動落實多規(guī)合一。2013年以來國土部門、住建部門陸續(xù)開展了以本部門為主導(dǎo)的城市多規(guī)合一試點，2014年9月國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部4部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。4部委聯(lián)合發(fā)文表明，單獨由哪一個部門單獨牽頭開展城市多規(guī)合一工作，都無法實現(xiàn)多規(guī)合一目標，建議成立一個獨立于各部委之外，但有各部委參與的“多規(guī)合一”組織機構(gòu)，圍繞多規(guī)合一的工作背景、意義、工作方向、規(guī)劃編制內(nèi)容、管控體系建設(shè)、規(guī)劃的實施等開展工作，制定一個跨部門的“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)保障機制，探索和開創(chuàng)城市國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、旅游總體規(guī)劃等多種規(guī)劃之間高效協(xié)調(diào)的技術(shù)途徑和行政途徑[9]。

（2）一本規(guī)劃。城市多規(guī)合一之后的規(guī)劃，叫什么規(guī)劃名，叫城市空間規(guī)劃帶有國土部門的烙印，叫市域總體發(fā)展規(guī)劃帶有發(fā)改部門的烙印，叫城市總體規(guī)劃帶有住建部門的色彩。為了淡化規(guī)劃名稱中暗含的部門色彩，建議多規(guī)合一后的規(guī)劃叫城市綜合規(guī)劃，該規(guī)劃以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標、以土地利用總體規(guī)劃提出的用地為邊界、以生態(tài)紅線為底線，實現(xiàn)城市一張圖、市域全覆蓋。

（3）一張圖紙。這是城市多規(guī)合一結(jié)果的最終表現(xiàn)形式，是多規(guī)合一發(fā)揮管控效用的核心依據(jù)。一張統(tǒng)領(lǐng)的空間布局圖要求在城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過協(xié)調(diào)和銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，形成統(tǒng)一的建設(shè)用地邊界，確保重大建設(shè)項目落地；通過自然生態(tài)空間和耕地資源評估，以及對各類生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和資源保護利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的生態(tài)保護紅線控制邊界和基本農(nóng)田紅線控制邊界，保護生態(tài)安全和糧食安全。在此基礎(chǔ)上給予建設(shè)用地一定彈性空間，劃定城市開發(fā)邊界紅線（預(yù)估城市合理結(jié)構(gòu)），形成城市合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間?？梢?，這里的一張圖就是各部門認可的對特定地塊賦予主體功能的不可建設(shè)用地的約束邊界圖，因而是一張剛性約束圖[10]。除了這一張圖之外，建設(shè)部門針對建設(shè)用地邊界以內(nèi)的部分，可根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法要求，自主編制建設(shè)用地規(guī)劃，合理確定用地性質(zhì)和容積率，國土部門可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制辦法編制基本農(nóng)田保護規(guī)劃等，提出提高耕地集約利用效率的規(guī)劃措施。

（4）一個標準。建立一套城市多規(guī)合一的標準規(guī)范體系，以保證城市政府各個部門信息化管理中的數(shù)據(jù)指標體系和格式的標準化和同一化、運行平臺的網(wǎng)絡(luò)一體化、信息共享的方便快捷和無障礙化。確保城市用地分類標準、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)建設(shè)標準及其指標體系在各個利益部門能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一統(tǒng)計、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一共享。以用地分類標準為例，住建部門的用地分類與國土部門的用地分類有較多相似之處，但部分地類在定義和內(nèi)涵上存在交叉，無法建立完全的對應(yīng)關(guān)系，住建部門和國土部門對非建設(shè)用地的定義基本一致，但兩者矛盾的焦點集中在建設(shè)用地內(nèi)各類用地的定義與內(nèi)涵上，包括對城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、特殊用地分類和水域的分類表述均不一致。為此建議推進專業(yè)名詞表述的一致性，夯實規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)機制的標準話語體系。

（5）一個法規(guī)。目前，城市各類規(guī)劃編制依據(jù)各自的法規(guī)進行依法編制和實施，如國土部門依照《土地管理法》編制城市土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)部門依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制城市總體規(guī)劃，環(huán)保部門依照《環(huán)境保護法》編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃，旅游部門依照《旅游法》編制城市旅游總體規(guī)劃，發(fā)改部門編制的城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃雖然無法可依，但通過了同級人民代表大會賦予了至高無上的法律地位。鑒此，為了確保城市多規(guī)合一的綜合規(guī)劃的順利實施，建議在不對相關(guān)法律法規(guī)修改的前提下，將多規(guī)合一的綜合規(guī)劃提交同級人民代表大會審批通過，賦予其法律地位和權(quán)威性[11]。

（6）一個平臺。這是實現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”的重要載體，也是落實“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機制和管控內(nèi)容的技術(shù)保障。重點研發(fā)和建設(shè)一個集城市經(jīng)濟社會發(fā)展和城市管理于一體的精細化、智能化、人性化管理的“多規(guī)合一”決策支持平臺，包括數(shù)據(jù)平臺、管理平臺、共享平臺和運行平臺，提供統(tǒng)一的后臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺、統(tǒng)一的規(guī)劃審批信息查詢平臺和輔助決策系統(tǒng)[12]。使發(fā)展部門、國土部門、建設(shè)部門、環(huán)保部門等多個部門既能夠應(yīng)用該平臺分別編制各自的規(guī)劃，又能在全市層面上應(yīng)用該平臺進行“多規(guī)”之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，提高全市在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、集約利用土地資源和優(yōu)化城市空間布局的科學(xué)性、準確性和智能性，實現(xiàn)多種規(guī)劃之間的“一張圖”管理。以此平臺來協(xié)調(diào)“多規(guī)”之間的矛盾，力求通過“多規(guī)合一”來強化城市發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌建設(shè)用地的有序利用，推動存量用地的高度開發(fā)，促進城市管理水平的有效提升。統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺有助于共享規(guī)劃數(shù)據(jù)及成果、預(yù)警規(guī)劃沖突、輔助規(guī)劃決策、提高審批效率，可促進規(guī)劃依規(guī)行政，規(guī)劃管理更加透明，更有讓權(quán)力在陽光下運作的特殊意義。

（References）:

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（本文責編：王慶日）

Scientific Cognition and Technical Paths of Urban Multiple Planning Integration in China

FANG Chuang-lin1，2
（1. Institute of Economics, Xinjiang University, Urumqi 830046, China; 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China）

In order to solve the spatial conflicts caused by the urban multiple planning as well as the lack of theoretical guidance for the multiple planning integration, this paper puts forward the concept and technical path to understand the urban multiple planning integration scientifically. The methods of comprehensive analysis and comparative analysis are applied. The results show that the urban multiple planning integration is the most important basis of the national spatial planning system supporting multiple planning coordination. It is the realistic demand to solve the contradictions and spatial conflicts of urban multiple planning governance, to enhance the efficiency of regional spatial allocation, and to carry out normal work of the urban government. The core of urban multiple planning integration is to draw a blueprint, to determine the main function of the land and to exercise power freely. The “blueprint” is not a constructive blueprint, but a protective and constrained planning. The “blueprint” is not the general blueprint, but a map to determine the main function of land parcel. The “blueprint” is not a rigid planning, but one to exercise power freely by stakeholders. Theurban multiple planning integration has six basic properties, including hedging, coupling, persistence, inclusiveness, transitivity and regulation. The technical paths to promote the urban multiple planning integration include： insisting on one map from beginning to end, coordinating two types of space, seamlessly cohere production-living-ecology space, accurately unifying four goals, constraining five red lines, and implementing six kinds of relationships.

land planning; multiple planning integration; scientific cognition; core concept; basic attribute; technical path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0028-09

10.11994/zgtdkx.20170206.120110

2016-12-07；

2017-01-06

國家自然科學(xué)基金重大項目（41590840，41590842）；國家自然科學(xué)基金重點項目（71433008）。

方創(chuàng)琳（1966-），男，甘肅慶陽人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為城市發(fā)展與規(guī)劃。E-mail： fangcl@igsnrr.ac.cn