馬克星，劉紅梅，王克強(qiáng)，3，顧守柏

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革研究

馬克星1，劉紅梅2，王克強(qiáng)1，3，顧守柏4

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

研究目的：系統(tǒng)梳理上海市土地市場(chǎng)體系結(jié)構(gòu)，分析上海市各類(lèi)土地市場(chǎng)在供給側(cè)存在的問(wèn)題和原因。借鑒其他城市和地區(qū)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革經(jīng)驗(yàn)，提出上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的政策建議。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究結(jié)果：上海市土地市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展為實(shí)體與指標(biāo)結(jié)合、城市與農(nóng)村共存的復(fù)雜體系，同時(shí)存在指標(biāo)市場(chǎng)發(fā)展薄弱，實(shí)體市場(chǎng)中城市市場(chǎng)與農(nóng)村市場(chǎng)分割，一級(jí)市場(chǎng)壟斷過(guò)強(qiáng)，二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育程度低等問(wèn)題。研究結(jié)論：上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的方向有政府職能轉(zhuǎn)變、摒棄壟斷供給、構(gòu)建多元土地供給格局、土地供給多元價(jià)值取向和差別化精準(zhǔn)供地等多個(gè)方面。

土地管理；土地市場(chǎng)；供給側(cè)改革；上海市

1 引言

“新常態(tài)”以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持著長(zhǎng)期向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，也存在結(jié)構(gòu)不合理，總供給與總需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的狀況。2015年11月，習(xí)近平總書(shū)記首提“供給側(cè)改革”，“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。在APEC會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記再提“供給側(cè)改革”。2016年7月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了“有力、有度、有效”新要求，并于9月二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)上提到，二十國(guó)集團(tuán)成員應(yīng)該“努力擴(kuò)大全球總需求，全面改善供給質(zhì)量，鞏固經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為中國(guó)全面深化改革的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“攻堅(jiān)區(qū)”[1]。

2016年開(kāi)始，中國(guó)圍繞“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”幾個(gè)方面積極推進(jìn)供給側(cè)改革。如何提供有效供給，成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力的核心問(wèn)題，其中要素市場(chǎng)是供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。土地，特別是建設(shè)用地，作為最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間載體和基本生產(chǎn)要素，加強(qiáng)其供給側(cè)改革、提高利用效率對(duì)經(jīng)濟(jì)整體效率有著深刻影響。

中國(guó)自2002年起對(duì)土地出讓實(shí)施市場(chǎng)化改革，土地市場(chǎng)化出讓政策不斷完善。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依賴相對(duì)低廉的建設(shè)用地價(jià)格和粗放的用地方式，中國(guó)出現(xiàn)土地市場(chǎng)扭曲、建設(shè)用地利用低效甚至閑置與用地需求得不到滿足并存等問(wèn)題。預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)58%，建設(shè)用地供需矛盾將更加嚴(yán)峻。健全土地市場(chǎng)體系，加強(qiáng)土地市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將對(duì)中國(guó)提高土地利用效率、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到重要作用。

因此，有必要對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)體系進(jìn)行梳理，探討當(dāng)前土地市場(chǎng)供給側(cè)存在的問(wèn)題及原因，以探索土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的路徑和方法。鑒于中國(guó)不同區(qū)域、不同省市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，土地市場(chǎng)的發(fā)育程度不一，本文選擇土地市場(chǎng)化水平較高、市場(chǎng)體系較為完善的上海市作為研究對(duì)象，梳理其土地市場(chǎng)體系，并對(duì)其土地市場(chǎng)供給側(cè)存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行分析，借鑒中國(guó)其他地區(qū)土地利用管理、供給側(cè)改革經(jīng)驗(yàn)，提出上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革政策建議。以期對(duì)中國(guó)其他地區(qū)土地市場(chǎng)的建立和完善、土地市場(chǎng)供給側(cè)改革提供參考借鑒。

2 上海市土地市場(chǎng)體系

市場(chǎng)機(jī)制是價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等一系列機(jī)制的綜合，其配置資源的效率最高。土地市場(chǎng)供給側(cè)改革要把產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約精神、供給多元化、公平競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格引導(dǎo)等市場(chǎng)制度引入土地要素領(lǐng)域，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，釋放生產(chǎn)力，形成土地供給制度改革紅利[2]。推進(jìn)土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革，必須對(duì)現(xiàn)行的土地供給機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地要素配置領(lǐng)域的決定性作用。

在“供給側(cè)改革”概念提出前，上海市在土地利用中積極推進(jìn)建設(shè)用地減量、盤(pán)活存量建設(shè)用地、推進(jìn)工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)，積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，建立土地指標(biāo)市場(chǎng)，這與土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的目標(biāo)在一定程度上相一致。上海市的土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，可以理解為土地要素配置領(lǐng)域的“三去一補(bǔ)一降”過(guò)程。去的是“高污染、高耗能、低效率”產(chǎn)業(yè)和用地，補(bǔ)的是創(chuàng)新型、環(huán)保型的產(chǎn)業(yè)，降的是土地交易成本，通過(guò)“三去一補(bǔ)一降”全面提升土地利用效率。

根據(jù)土地市場(chǎng)供給客體，上海市土地市場(chǎng)可以分為土地指標(biāo)市場(chǎng)和土地實(shí)體市場(chǎng)兩個(gè)子市場(chǎng)。土地實(shí)體市場(chǎng)包括城市土地市場(chǎng)和農(nóng)村土地市場(chǎng)，土地指標(biāo)市場(chǎng)包括計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)和減量化指標(biāo)市場(chǎng)，具體如圖1所示。

圖1 上海市土地市場(chǎng)體系①農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并存在一定的“隱性流轉(zhuǎn)”；計(jì)劃指標(biāo)使用基本為政府無(wú)償指令性分配，因此，這兩個(gè)市場(chǎng)尚未真正建立。但是，這兩個(gè)市場(chǎng)將是上海市土地市場(chǎng)建設(shè)的重要方向，同時(shí)為保證市場(chǎng)體系結(jié)構(gòu)的完整性，研究將這兩個(gè)市場(chǎng)列入上海市土地市場(chǎng)體系。Fig.1 The land market system in Shanghai

2.1 實(shí)體市場(chǎng)

2.1.1 土地一級(jí)市場(chǎng) 土地一級(jí)市場(chǎng)是土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)，土地所有者將土地使用權(quán)讓渡給土地使用者，即政府部門(mén)將城鎮(zhèn)國(guó)有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征為國(guó)有土地后出讓給使用者的市場(chǎng)，體現(xiàn)的是土地所有者與使用者之間圍繞土地交易產(chǎn)生的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。

2004年，國(guó)土資源部《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31號(hào)以后所有經(jīng)營(yíng)性用地出讓全部實(shí)行招拍掛制度；2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓。中國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)招拍掛出讓制度得以確立。招拍掛出讓土地，土地產(chǎn)出彈性較其他方式高[3]，是土地一級(jí)市場(chǎng)的主要交易形式。根據(jù)《國(guó)土資源年鑒（2014）》，2013年，上海市共出讓國(guó)有土地1337.49 hm2，其中招拍掛出讓1234.98 hm2占到總出讓面積的92.34%。

2.1.2 土地二級(jí)市場(chǎng) 土地二級(jí)市場(chǎng)，即土地使用者將達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件的土地放入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易的市場(chǎng)，是土地使用權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)了土地使用者之間因土地交易而產(chǎn)生的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。

土地的二級(jí)市場(chǎng)交易方式靈活多樣。交易類(lèi)型上，既有轉(zhuǎn)讓，又有抵押和租賃；交易形式上，既有土地使用權(quán)的直接交易，也有通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等變相交易和以作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等其他形式的交易。二級(jí)市場(chǎng)對(duì)活躍建設(shè)用地市場(chǎng)，提升建設(shè)用地再配置效率具有重要作用，十八屆三中全會(huì)明確提出要完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

2.1.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng) 據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地總量約11.94萬(wàn)hm2，其中鎮(zhèn)村公益用地1.18萬(wàn)hm2，二、三產(chǎn)業(yè)用地3.95萬(wàn)hm2，宅基地4.59萬(wàn)hm2，其他建設(shè)用地2.23萬(wàn)hm2。近年來(lái)，上海市在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)方面的探索引起廣泛關(guān)注。

2001年以來(lái)，上海市先后出臺(tái)近10個(gè)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件，明確和闡述農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法。黨的十八屆三中全會(huì)和《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》均提出，建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地增值收益分配制度。2015年，松江區(qū)成為全國(guó)人大授權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)。

松江區(qū)頒布集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“1 + 5”配套文件，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地同等入市的制度。2015年12月，松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號(hào)地塊成為上海市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的首幅地塊，并成功掛牌出讓，成交價(jià)5502萬(wàn)元。該幅地塊成功入市驗(yàn)證了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的可操作性和可推廣性。

2.1.4 農(nóng)村宅基地市場(chǎng) 農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)，是對(duì)農(nóng)民的無(wú)償無(wú)期限住房福利保障。因此，農(nóng)村宅基地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，具有一定難度，上海市真正意義上的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)還未建立。

在法律允許的范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地只能在本集體內(nèi)部成員間流動(dòng)，并且不能夠進(jìn)行抵押融資等。上海市城鎮(zhèn)化水平高，農(nóng)村戶均宅基地面積過(guò)大，上海市農(nóng)村居住用地面積約800 km2，其布局和建設(shè)可用“散、亂、低、弱、舊”來(lái)概括。為盤(pán)活農(nóng)村宅基地，改善農(nóng)村居民生活水平，上海市探索宅基地置換商品房、經(jīng)營(yíng)性物業(yè)等方式推進(jìn)農(nóng)村宅基地減量，將宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地減量化指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)化的方式進(jìn)入市場(chǎng)，提高建設(shè)用地配置效率。隨著指標(biāo)化方式的不斷健全，未來(lái)可能完全替代農(nóng)村宅基地有限的實(shí)體交易。

2015年8月24日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的方式和途徑，為未來(lái)農(nóng)村宅基地減量評(píng)估有償退出提供一定的依據(jù)。

2.2 指標(biāo)市場(chǎng)

2.2.1 計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng) 與國(guó)土資源部政策相同，上海市也采用計(jì)劃模式配置新增建設(shè)用地，實(shí)行“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”的指標(biāo)管理體制[4]。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)以無(wú)償分配的形式分解到各個(gè)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

上海市開(kāi)展建設(shè)用地減量化工作后，將計(jì)劃指標(biāo)使用與區(qū)域建設(shè)用地減量化相掛鉤，根據(jù)區(qū)域減量化的力度和成效，來(lái)配給其新增計(jì)劃規(guī)模。新增計(jì)劃指標(biāo)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目、保障性住房和農(nóng)村建設(shè)等在內(nèi)的民生工程，以切實(shí)保障民生項(xiàng)目用地需求。

2.2.2 減量化指標(biāo)市場(chǎng) 為解決建設(shè)用地實(shí)際需求量大、增量過(guò)快，同時(shí)存量過(guò)多、用地效率相對(duì)較低的實(shí)際問(wèn)題[5]，上海市成為全國(guó)首個(gè)也是唯一一個(gè)在全域范圍全面推進(jìn)建設(shè)用地減量化的省級(jí)單位。

通過(guò)對(duì)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等的減量復(fù)墾，產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，并配置到用地效率更高的城市開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)和再配置。

目前，上海市“以減定增”，將經(jīng)營(yíng)性用地和一般工業(yè)用地新增計(jì)劃與建設(shè)用地減量化掛鉤，一般工業(yè)和6類(lèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地必須由通過(guò)集建區(qū)內(nèi)存量建設(shè)用地調(diào)整盤(pán)活、集建區(qū)外低效建設(shè)用地減量化騰挪等途徑獲得。各區(qū)已初步探索建立起由區(qū)級(jí)收購(gòu)、指標(biāo)自用和區(qū)內(nèi)調(diào)劑配置相結(jié)合的減量化指標(biāo)市場(chǎng)。

3 上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)存在的問(wèn)題及原因分析

上海市較為完善的土地市場(chǎng)供給，提高了建設(shè)用地供給質(zhì)量，上海市建設(shè)用地利用效率在全國(guó)居于領(lǐng)先水平。但是，相對(duì)于國(guó)外建設(shè)用地的高效利用，上海市還有很大的提升空間，以工業(yè)用地為例，2009年，上海市工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度僅為30.77億元/km2，與新加坡（2007年，23.29億美元/km2）、倫敦（2005年，工商業(yè)用地，38.64億美元/km2）、東京（2007年，2489億日元/km2）、香港（2007年，119.26億港元/km2）等發(fā)達(dá)國(guó)家城市和地區(qū)相比，上海市工業(yè)用地產(chǎn)出效益只有它們的幾分之一甚至十幾分之一。

由于長(zhǎng)期的外延式發(fā)展，上海市面臨建設(shè)用地資源不足、用地結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)空間被壓縮、建設(shè)用地閑置、產(chǎn)出效益低效等問(wèn)題，形成了土地資源利用領(lǐng)域的“多庫(kù)存”和“低產(chǎn)能”[2]。上海市需及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)土地市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題和原因，及時(shí)改革供給結(jié)構(gòu)，清除無(wú)效供給，加快低效供給“新陳代謝”，在鎖定建設(shè)用地總量目標(biāo)下，以“減量”促“增效”。通過(guò)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，不斷提升土地循環(huán)利用的效能和效率。

3.1 實(shí)體市場(chǎng)

3.1.1 一級(jí)市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

（1）土地的壟斷供應(yīng)。目前，地方政府基本壟斷了土地出讓一級(jí)市場(chǎng)。主要體現(xiàn)為集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地必須由政府審批和征收、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制訂、土地供應(yīng)由政府統(tǒng)一計(jì)劃安排等, 政府采用計(jì)劃、行政、法律等手段決定土地供應(yīng)的區(qū)位、時(shí)間、規(guī)模、空間等要素[6]。

由于這種壟斷機(jī)制，企業(yè)無(wú)法自由進(jìn)入一級(jí)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，即使是自有土地（使用權(quán)），若要轉(zhuǎn)性或調(diào)整規(guī)劃，也必須通過(guò)動(dòng)遷、土地收回等程序。政府成為土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供給者，土地供應(yīng)的實(shí)際主體地方化，甚至可能個(gè)體化，存在代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題——地方主要官員可能損害土地供應(yīng)與利用效率以實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)[7-8]。

政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的原因有以下幾點(diǎn)：

第一，土地產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度的缺陷導(dǎo)致地方政府壟斷。1982年《憲法》明確規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。在1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、1998年和2004年修訂通過(guò)的《土地管理法》中規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征[9]，土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)只有通過(guò)征收，地方政府成為集體土地唯一的“買(mǎi)家”和一級(jí)市場(chǎng)唯一的“賣(mài)家”。

第二，政府在土地市場(chǎng)的多重角色定位。公有制下，國(guó)家是土地供應(yīng)的名義主體，但它是一個(gè)虛擬的主體，具體的土地供應(yīng)授權(quán)給地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)，地方政府既是公共品的提供者，又是“經(jīng)營(yíng)”土地的“企業(yè)家”[10]，同時(shí)還是土地市場(chǎng)的監(jiān)管者。

第三，政績(jī)考核中“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。在地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的過(guò)程中，土地是地方政府掌握的最有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源之一。地方政府主要官員作為土地的實(shí)際供應(yīng)主體，土地交易雖然不能成為他個(gè)人的收益，但是可以借土地供應(yīng)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)政績(jī)等個(gè)人追求[14]，地方政府傾向于“為增長(zhǎng)而控制”，通過(guò)壟斷和控制土地供給，獲得高額財(cái)政收入與更高的GDP增長(zhǎng)率[11-12]。

（2）土地一級(jí)市場(chǎng)供給決策中土地價(jià)格和供需信息不準(zhǔn)確。地方政府在供給側(cè)的決策受到要素市場(chǎng)中需求信息的影響，而供需雙方存在信息的不對(duì)稱性，真實(shí)的需求在市場(chǎng)中被過(guò)濾，地方政府獲取的土地價(jià)格和供需信息往往不真實(shí)。政府在對(duì)不真實(shí)的信息進(jìn)行決策的時(shí)候就帶來(lái)了很多的問(wèn)題。

地方政府獲取的土地價(jià)格和供需信息不真實(shí)的主要原因是土地屬性和土地市場(chǎng)的異化。城市用地和商品住宅具有城市使用功能，也可進(jìn)行商品交易。經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)化運(yùn)作，用地和住宅的商品屬性逐漸強(qiáng)化甚至異化，土地成為投資甚至投機(jī)的商品，而其具有的公共屬性逐漸模糊或者嚴(yán)重缺失。在這種市場(chǎng)環(huán)境下，土地市場(chǎng)供需關(guān)系失真，不能反映城市發(fā)展的真正需求。

（3）土地招拍掛出讓，價(jià)高者得，價(jià)格長(zhǎng)期脫離土地資產(chǎn)價(jià)值。2006年8月開(kāi)始，中國(guó)實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)。國(guó)有土地使用權(quán)“招拍掛”制度是將土地使用權(quán)作為一種特殊商品，采用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制顯化土地的價(jià)格。根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，中標(biāo)人遵循“價(jià)高者得”的標(biāo)準(zhǔn)。

由于土地利用存在外部性，市場(chǎng)規(guī)則下的價(jià)高者得可能忽略社會(huì)公平，并非總是最有效的資源配置方式[13]?！皟r(jià)高者得”會(huì)造成土地價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)上漲，為了產(chǎn)出平衡，企業(yè)提高土地產(chǎn)品價(jià)格，土地價(jià)格長(zhǎng)期脫離土地資產(chǎn)價(jià)值。而在美國(guó)，土地以招標(biāo)為主，但不以價(jià)格為主導(dǎo)，而是充分考慮規(guī)劃意圖、對(duì)城市建設(shè)的貢獻(xiàn)等多方面因素。

3.1.2 二級(jí)市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

（1）市場(chǎng)發(fā)育程度低，交易不夠活躍。從一、二級(jí)市場(chǎng)交易量來(lái)看，土地二級(jí)市場(chǎng)整體上不夠活躍。對(duì)上海、北京、廣州、深圳4個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)顯示，二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓宗數(shù)僅為一級(jí)市場(chǎng)成交宗數(shù)的40%左右，轉(zhuǎn)讓面積僅為一級(jí)市場(chǎng)成交面積10%左右。而同時(shí)期香港土地以存量的轉(zhuǎn)讓供地為主[14]，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)占土地供應(yīng)總量的99%以上。二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育程度過(guò)低，增加了一級(jí)市場(chǎng)的供地壓力，也不利于存量的盤(pán)活。

二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育程度低，主要原因是土地儲(chǔ)備范圍過(guò)大。土地儲(chǔ)備基本壟斷了二級(jí)市場(chǎng)，大部分地區(qū)的土地儲(chǔ)備量占到了存量供地量的80%—90%，嚴(yán)重?cái)D占了二級(jí)市場(chǎng)中土地轉(zhuǎn)讓的空間[14]。

（2）綜合服務(wù)場(chǎng)所和服務(wù)渠道缺乏,交易信息分散，交易具有盲目性和自發(fā)性。二級(jí)市場(chǎng)由于具有交易主體多元性和交易方式多樣性的特點(diǎn)，二級(jí)市場(chǎng)對(duì)交易制度的需求更高。但是，與土地一級(jí)市場(chǎng)相比，二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)服務(wù)的配套不足，評(píng)估、公證、保險(xiǎn)、金融、登記等相關(guān)服務(wù)均有欠缺。

二級(jí)市場(chǎng)配套服務(wù)不足集中體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)和交易平臺(tái)。信息發(fā)布平臺(tái)的缺失，造成土地市場(chǎng)中供給與需求錯(cuò)位，影響資源配置效率；交易平臺(tái)的缺失，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，不利于價(jià)格發(fā)現(xiàn)，造成部分國(guó)有資產(chǎn)的流失[14]，增加交易風(fēng)險(xiǎn)，阻礙土地轉(zhuǎn)讓。

（3）土地轉(zhuǎn)讓成本高，保有成本較低，違規(guī)交易較多。土地稅收種類(lèi)主要分為土地取得環(huán)節(jié)（耕地占用稅）、土地保有環(huán)節(jié)（城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅）和土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)（土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、各類(lèi)所得稅以及各種附加稅等），目前土地稅負(fù)主要集中在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)[15-16]。

目前，二級(jí)市場(chǎng)土地轉(zhuǎn)讓重流轉(zhuǎn)稅而輕保有稅，轉(zhuǎn)讓成本較高，據(jù)測(cè)算，土地轉(zhuǎn)讓需繳納30%—60%的土地增值稅，3%—5%的土地交易契稅等。進(jìn)入市場(chǎng)流通的土地要承受過(guò)高的稅負(fù)，導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，抑制了土地的正常市場(chǎng)交易。

（4）土地“隱性流轉(zhuǎn)”，增加轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)。二級(jí)市場(chǎng)是相對(duì)自由的市場(chǎng)，交易多數(shù)是自發(fā)行為，由于信息不對(duì)稱等原因，政府對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管不到位。為獲得土地流轉(zhuǎn)收益，土地供給者和需求者之間采用隱性交易和私下交易等方式，甚至將通過(guò)定向方式拿地等享受政府優(yōu)惠的土地擅自出讓，有些農(nóng)村宅基地等不符合流轉(zhuǎn)條件的集體建設(shè)用地也進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。這增加了轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，造成了國(guó)家土地收益的流失。

3.1.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

（1）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)育不成熟，處于試點(diǎn)階段。相比于城市土地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)育很不成熟。客觀上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有入市流轉(zhuǎn)的客觀需求，目前許多集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓、出租給了企業(yè)。但由于缺乏合法有效的市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給方面比較薄弱，供給效率低下。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，在一定程度上打破了地方政府的土地壟斷，可能會(huì)對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)造成一定沖擊，并存在農(nóng)民收益難保障、不符合規(guī)劃和用途管制等諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方政府在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市上多采取謹(jǐn)慎態(tài)度，在實(shí)踐中多試點(diǎn)、慎推廣。

（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度上的障礙。雖然2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并陸續(xù)開(kāi)始地方試點(diǎn)。但在《土地管理法》、《物權(quán)法》中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙依然存在，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（3）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中，農(nóng)民處于弱勢(shì)狀態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通常為基層政府或村委會(huì)實(shí)際控制，流轉(zhuǎn)收益未形成規(guī)范、統(tǒng)一、具體的分配標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益使用的監(jiān)管不足，管理機(jī)制不健全，支出隨意性大。農(nóng)民對(duì)收益的支配處于弱勢(shì)地位，不能獲得應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的完整、穩(wěn)定、合法的權(quán)益難以得到保障。

這主要因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地的產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，現(xiàn)行法律未明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位，利益分配的監(jiān)管缺失。

3.1.4 農(nóng)村宅基地市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

農(nóng)村宅基地具有福利性性質(zhì)，是對(duì)農(nóng)民無(wú)償無(wú)期限住房福利保障，同時(shí)，中國(guó)《土地管理法》明確禁止農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)尚未真正建立起來(lái)。這使得快速城鎮(zhèn)化背景下，零散甚至空閑農(nóng)村宅基地的退出困難，農(nóng)村地區(qū)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整成為難題。

宅基地市場(chǎng)缺失，主要受制于城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，只能通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有，農(nóng)民的利益受損較大，社會(huì)矛盾較多，嚴(yán)重制約農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

3.2 指標(biāo)市場(chǎng)

3.2.1 計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

（1）計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)尚未建立。上海市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)通過(guò)政府指令進(jìn)行分解，更多的強(qiáng)調(diào)政府意志，未能建立起有效的計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)。由于信息不對(duì)稱和決策者的有限理性，土地規(guī)劃往往很難對(duì)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，導(dǎo)致計(jì)劃用地指標(biāo)分解缺乏科學(xué)依據(jù)。

計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)未建立的原因?yàn)橛?jì)劃指標(biāo)分解的主要原則是確保各地區(qū)用地公平。若采取競(jìng)爭(zhēng)性有償使用，可能會(huì)因?yàn)榧觿〉貐^(qū)之間發(fā)展機(jī)會(huì)的不平衡，從而引發(fā)部分地區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)。

（2）計(jì)劃指標(biāo)指令性無(wú)償分配導(dǎo)致公益性用地的低效率。土地利用年度計(jì)劃管理實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的指令性無(wú)償分配管理模式，目前，上海市計(jì)劃指標(biāo)主要用于公益性項(xiàng)目的用地需求。無(wú)償分配使用，可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)時(shí)忽略用地效率，片面追求公益性用地規(guī)模和景觀效果。指令性的無(wú)償分配，因缺乏效率方面的激勵(lì)，造成土地利用的浪費(fèi)。

3.2.2 減量化指標(biāo)市場(chǎng)供給存在的問(wèn)題及原因

（1）減量化指標(biāo)交易范圍有限，難以實(shí)現(xiàn)土地最優(yōu)化配置。根據(jù)上海市各區(qū)制定的建設(shè)用地減量化推進(jìn)政策，減量化指標(biāo)可優(yōu)先用于減量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建新區(qū)的建設(shè)需求，剩余指標(biāo)由區(qū)級(jí)政府收購(gòu)，統(tǒng)籌使用。目前，浦東新區(qū)、奉賢區(qū)等探索在區(qū)級(jí)協(xié)調(diào)下，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的指標(biāo)交易，拓展了減量化指標(biāo)交易范圍。

但是，減量化指標(biāo)交易范圍仍然較小，主要是缺乏市級(jí)指標(biāo)交易平臺(tái)，指標(biāo)價(jià)格難以得到顯化，并且減量化全市范圍交易的相關(guān)配套措施和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等尚處于探討階段。

（2）減量化指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式較為單一，“資產(chǎn)”屬性未得到體現(xiàn)。建設(shè)用地減量化指標(biāo)交易主體主要為減量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)級(jí)政府，指標(biāo)主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與區(qū)級(jí)政府之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式主要為減量化指標(biāo)的直接買(mǎi)賣(mài)后，進(jìn)入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。減量化指標(biāo)具有一定的“資產(chǎn)”屬性，但指標(biāo)在市場(chǎng)中的抵押、融資等功能只在少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，指標(biāo)直接買(mǎi)賣(mài)是指標(biāo)流轉(zhuǎn)的主要形式。

減量化指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式單一主要因?yàn)槭袌?chǎng)主體對(duì)指標(biāo)“發(fā)展權(quán)”[17-18]的權(quán)力屬性認(rèn)識(shí)不足，市場(chǎng)主體更加認(rèn)可指標(biāo)與土地結(jié)合后的建設(shè)用地價(jià)值。

4 其他地區(qū)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革經(jīng)驗(yàn)

4.1 深圳市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的經(jīng)驗(yàn)[19]

深圳市積極推進(jìn)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，探索創(chuàng)新以高效供地保障城市化跨越式發(fā)展為主要導(dǎo)向的土地供應(yīng)管理，努力發(fā)揮好市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。深圳市的土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，堅(jiān)持以盤(pán)活存量為主、以拓展新增為輔的“減量發(fā)展”道路，其主要經(jīng)驗(yàn)措施包括：

（1）減輕政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。2015年，深圳市公共財(cái)政收入7240億元，土地出讓收入1081.72億元，占公共財(cái)政收入的比重不足15%，遠(yuǎn)低于北京、上海、廣州等地，政府收入對(duì)土地財(cái)政依賴度不高。深圳市主要靠高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐城市發(fā)展，在土地出讓和管理中追求的是城市發(fā)展空間，而不再是單純的土地收益。

這種轉(zhuǎn)變有助于政府在土地市場(chǎng)中角色的重新定位，地方政府不再是追求土地收入的“企業(yè)家”，真正發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中決定性作用。

（2）挖掘存量用地，滿足城市空間拓展的用地需求。深圳市土地面積1991.6 km2，2015年末現(xiàn)狀建設(shè)用地975 km2，而根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，至2020年，深圳市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模976 km2，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度逼近50%，遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)外其他大城市。因此，深圳市大力挖掘存量建設(shè)用地潛力，滿足城市發(fā)展需求。

深圳市通過(guò)開(kāi)展土地整備、推進(jìn)城市更新、推動(dòng)原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市、拓寬原農(nóng)村集體用地入市范圍等，推進(jìn)已建低效用地的高效利用，釋放城市發(fā)展空間。2012年，深圳市存量用地供應(yīng)占年度供地總量的56%，存量用地供應(yīng)超過(guò)新增供地，到2015年這一比例達(dá)到77.9%。

（3）完善土地供應(yīng)制度，探索實(shí)行多樣化、差別化的土地供應(yīng)方式。嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，完善國(guó)有土地有償使用制度。明確用地出讓范圍，經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的用地以招拍掛方式供應(yīng)，招拍掛方式供應(yīng)外的出讓用地，以協(xié)議方式供應(yīng)。

探索多樣化土地供應(yīng)方式。優(yōu)化建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資機(jī)制，并在深圳市地鐵集團(tuán)有限公司等單位先行先試；試行國(guó)有建設(shè)用地租賃制度，對(duì)于亟需的公共設(shè)施、公益事業(yè)及市人民政府批準(zhǔn)的其他情形下用地實(shí)行短期租賃，國(guó)家、省、市確定的重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以長(zhǎng)期租賃方式供應(yīng)建設(shè)用地。

實(shí)行差別化的土地供應(yīng)方式。對(duì)重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建立遴選機(jī)制，推動(dòng)“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”供應(yīng)，探索實(shí)行公告出讓供給、一定年期建設(shè)用地使用權(quán)“作價(jià)入股”方式供應(yīng)；對(duì)重大重點(diǎn)項(xiàng)目之外的產(chǎn)業(yè)用地，通過(guò)供需服務(wù)平臺(tái)，以市場(chǎng)化手段解決其用地需求；對(duì)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的成長(zhǎng)型、中小型企業(yè)空間需求，優(yōu)先通過(guò)供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用房解決。

（4）推進(jìn)標(biāo)定地價(jià)體系建立，發(fā)揮地價(jià)在土地資源配置中的作用?；诨鶞?zhǔn)地價(jià)的地價(jià)調(diào)控系數(shù)，不能發(fā)揮現(xiàn)階段市場(chǎng)化的地價(jià)參與土地資源調(diào)配功能，因此深圳市在推進(jìn)建立以標(biāo)定地價(jià)為核心的地價(jià)體系。通過(guò)標(biāo)定地價(jià)體系建設(shè)，制定市場(chǎng)化的標(biāo)定地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的調(diào)控系數(shù)體系，完善土地政策參與宏觀調(diào)控的機(jī)制與體系，將市場(chǎng)價(jià)格水平與政府重點(diǎn)調(diào)控領(lǐng)域緊密掛鉤，發(fā)揮地價(jià)在土地資源配置中的作用。標(biāo)定地價(jià)體系在價(jià)值體現(xiàn)和引導(dǎo)體系兩個(gè)方面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)政策起促進(jìn)作用。

4.2 杭州土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的經(jīng)驗(yàn)[7-8]

破除政府壟斷供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體多元化，是土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的重要方向。但是由于目前這些在法律上尚未有所突破，因此，杭州市探索在不改變壟斷供應(yīng)格局下，通過(guò)技術(shù)上的改革模擬市場(chǎng)供應(yīng)，判斷調(diào)整供應(yīng)的量與節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的目標(biāo)。為此，杭州市構(gòu)建了精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)市場(chǎng)應(yīng)對(duì)新機(jī)制的市場(chǎng)模型。

模型以土地一級(jí)市場(chǎng)的供需平衡為目標(biāo)，在土地一級(jí)市場(chǎng)政府壟斷前提下，評(píng)價(jià)房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，制定年度土地初步供給計(jì)劃，并結(jié)合區(qū)域土地供應(yīng)潛力、交通條件等空間要素，制定相應(yīng)的土地儲(chǔ)備及供應(yīng)政策。建立起時(shí)間與空間維度上計(jì)劃與市場(chǎng)之間的程序式的關(guān)聯(lián)機(jī)制，使土地供給與市場(chǎng)波動(dòng)達(dá)到或接近供需平衡狀態(tài)，保證土地一級(jí)市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定。

雖然杭州市在不改變壟斷供應(yīng)格局下的土地市場(chǎng)供給側(cè)改革取得一定成效，但總體來(lái)看，土地供給側(cè)改革，必須重新厘定思路，摒棄政府全面壟斷供應(yīng)的做法，從真正的市場(chǎng)化配置資源機(jī)制角度出發(fā)，形成多元的土地供應(yīng)格局。

4.3 臺(tái)灣地區(qū)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)雖沒(méi)有明確的土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的概念，但是，其以市地重劃為核心的都市更新，兼顧社會(huì)各方訴求，重新分配土地和土地增值收益[20]，對(duì)中國(guó)其他地區(qū)土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，特別是存量建設(shè)用地的市場(chǎng)化盤(pán)活利用，具有很強(qiáng)的借鑒意義。臺(tái)灣都市更新政策在以下方面值得借鑒：

（1）參與主體多元化，參與方式多樣化。按照實(shí)施主體不同，臺(tái)灣市地重劃可分為三類(lèi)：一是臺(tái)灣當(dāng)局主管機(jī)關(guān)主動(dòng)辦理，二是土地所有權(quán)人申請(qǐng)、政府優(yōu)先辦理，三是土地所有權(quán)人自行組織辦理。在更新單元內(nèi)實(shí)施城市更新事業(yè)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，其角色類(lèi)似房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，負(fù)責(zé)所有權(quán)人協(xié)調(diào)、施工建造申請(qǐng)及建物移交等事宜。

在更新地區(qū)內(nèi)，都市更新由政府主導(dǎo)時(shí)，可采取民間投資（權(quán)利變換）、征收、區(qū)段征收、市地重劃等方式；若由民間主導(dǎo)更新，則采取權(quán)利變換及合建為主[21]。

（2）環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多重目標(biāo)相結(jié)合。臺(tái)灣地區(qū)城市更新具有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多重目標(biāo)。其中，實(shí)質(zhì)性目標(biāo)為環(huán)境，包括清除破敗地區(qū)、改善生活環(huán)境、擴(kuò)充公共設(shè)施等；經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)包括創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加公共投資的效率等；社會(huì)性目標(biāo)包括消除貧窮引起的社會(huì)問(wèn)題等；政治性目標(biāo)包括作為政府施政的象征、喚起民眾意識(shí)、促進(jìn)參與意愿等[22]。

（3）政府以非盈利的方式參與城市更新。城市更新前期可能存在資金和基礎(chǔ)設(shè)施不足等問(wèn)題。政府或社會(huì)組織可以籌資先期建設(shè)所需的基礎(chǔ)和公益設(shè)施，這部分資金由土地所有者按照更新改造前各自土地地價(jià)的比例進(jìn)行分?jǐn)偂７謹(jǐn)偟馁Y金以相應(yīng)的土地面積折抵（即“折抵地”）。政府先期投入所獲得的“折抵地”必須以公開(kāi)拍賣(mài)的方式出售，政府不能從中盈利[20]。

（4）公眾參與，發(fā)揮民間力量在城市更新中的作用。公共管理由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下的一元治理逐步走向政府、市場(chǎng)和社會(huì)合力的多元治理，臺(tái)灣的城市也走向政府、開(kāi)發(fā)商、民眾和非營(yíng)利組織間的多方協(xié)調(diào)。

在城市更新拆遷過(guò)程中，以“多數(shù)決”實(shí)現(xiàn)民主公平的更新決策；鼓勵(lì)各種民間機(jī)構(gòu)參與城市更新，民間團(tuán)體擔(dān)任溝通橋梁作用，對(duì)民眾進(jìn)行廣泛有效的宣傳，同時(shí)將民眾意愿反饋給政府機(jī)構(gòu)[21]；政府和社會(huì)針對(duì)土地利用方式的內(nèi)容，共同制定舊城改造規(guī)劃。

5 上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的政策建議

5.1 正確認(rèn)識(shí)政府在土地市場(chǎng)發(fā)揮作用的階段性

政府在土地市場(chǎng)中的作用應(yīng)該具有階段性。在土地供給市場(chǎng)建立初期，法律法規(guī)不健全、市場(chǎng)發(fā)育不完善，政府在一定程度上參與土地交易，身兼參與者與監(jiān)管者等多重角色，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)有積極作用；隨著土地供給市場(chǎng)化水平的提高，以價(jià)格為核心的市場(chǎng)機(jī)制可有效配置土地資源，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌?chǎng)的監(jiān)管者和服務(wù)者。上海市土地市場(chǎng)化供給水平相對(duì)較高，政府應(yīng)逐步由發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，由經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)向服務(wù)市場(chǎng)。各級(jí)政府放棄對(duì)土地收益的壟斷，與市場(chǎng)合理分工，強(qiáng)化市場(chǎng)決定性作用與政府保障作用。

5.2 摒棄政府對(duì)土地供給的壟斷，形成多元的土地供應(yīng)格局

土地市場(chǎng)交易的是土地使用權(quán)，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，摒棄政府對(duì)土地供給的壟斷，創(chuàng)造出真正負(fù)責(zé)任的市場(chǎng)交易主體。實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體的多元化，提升土地資源的供應(yīng)效率。多元的土地供應(yīng)主體，可包括政府、集體、原土地使用者。國(guó)家縮小征地范圍，政府只征收公益性用地，集體建設(shè)用地由相應(yīng)的集體組織主導(dǎo)進(jìn)入市場(chǎng)，城市內(nèi)部的存量由原來(lái)使用者補(bǔ)交差價(jià)后進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)[7-8]。土地的供應(yīng)方式，更多的采用置換、租賃、入股、互換的新方式。

5.3 建立二級(jí)市場(chǎng)的信息發(fā)布和交易平臺(tái)，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)提高土地供給，緩解對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的供給壓力

縮小土地儲(chǔ)備范圍，減少通過(guò)土地儲(chǔ)備盤(pán)活城市存量土地的模式。允許原土地使用權(quán)人在補(bǔ)繳一部分規(guī)劃用途費(fèi)用后，獲得存量土地再開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)權(quán)利和利益。土地使用權(quán)人根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，或自用，或進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，成為真正合格的土地供應(yīng)主體。在這一過(guò)程中，政府應(yīng)建立二級(jí)市場(chǎng)的信息發(fā)布和交易平臺(tái)，將城市土地利用規(guī)劃公開(kāi)透明化，使市場(chǎng)主體獲得有效的信息，同時(shí)，推進(jìn)土地稅費(fèi)制度改革，建立不動(dòng)產(chǎn)制度，加大持有環(huán)節(jié)成本，減少土地流轉(zhuǎn)成本，提高二級(jí)市場(chǎng)中存量土地交易的積極性。

5.4 多種手段結(jié)合，構(gòu)建完善的土地市場(chǎng)供給多方利益平衡機(jī)制

在土地市場(chǎng)的供給側(cè)，規(guī)劃是先導(dǎo)，價(jià)格是核心，法律法規(guī)是基礎(chǔ)，財(cái)政金融是保障，公共參與可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策的民主公平等，而負(fù)面清單可確保土地供給與使用的剛性與彈性的相結(jié)合。上海市土地市場(chǎng)供給側(cè)改革應(yīng)綜合運(yùn)用價(jià)格、法規(guī)、規(guī)劃、財(cái)政、金融、公共參與、負(fù)面清單等多種手段，多角度發(fā)力，建立既“誘之以利”規(guī)范引導(dǎo)，又“繩之于法” 監(jiān)管執(zhí)法的“共建、共治、共享、共贏” 機(jī)制[2]。

5.5 經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益并重，土地供給側(cè)改革的價(jià)值取向由單一轉(zhuǎn)向多元

土地具有不可再生性，土地市場(chǎng)是一個(gè)特殊的市場(chǎng)。除了市場(chǎng)屬性以外，城市土地還要兼顧公平性、公益性、生態(tài)性等多種效益和功能。土地供給不能簡(jiǎn)單的利用市場(chǎng)的規(guī)則來(lái)控制，要回歸城市的發(fā)展需要，即融合產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境容量，確保城市安全需要。必須改革政府考核機(jī)制，改變?cè)谕恋爻鲎尯凸芾碇羞^(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益的傾向，增強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)供給對(duì)社會(huì)、生態(tài)效益貢獻(xiàn)的重視程度，推進(jìn)土地供給側(cè)改革的價(jià)值取向由單一向多元轉(zhuǎn)變。

5.6 進(jìn)一步建立一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)一體、指標(biāo)實(shí)體結(jié)合的完整土地市場(chǎng)體系

土地市場(chǎng)供給側(cè)改革，需要有一個(gè)完整統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。目前，上海市雖然建立了較為全面的土地市場(chǎng)，但是仍存在諸如一二級(jí)市場(chǎng)界限不清、城鄉(xiāng)市場(chǎng)二元化、土地指標(biāo)依附于土地實(shí)體等問(wèn)題，土地市場(chǎng)的體系化建設(shè)有待加強(qiáng)。上海市應(yīng)在現(xiàn)有土地市場(chǎng)基礎(chǔ)上，縮小土地收儲(chǔ)范圍，建立土地交易鑒證制度，加強(qiáng)一二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)管理[6]；推進(jìn)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的權(quán)能趨于一致，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化的政策、路徑，在確保農(nóng)民居住的前提下，探索宅基地有償退出，以指標(biāo)化、市場(chǎng)化的方式提升農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率；實(shí)行指標(biāo)分類(lèi)有償使用制度，建立計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)，以“市場(chǎng)化供應(yīng)+績(jī)效返還”的方式，提高公益性用地的利用效率，完善減量化指標(biāo)的權(quán)能和交易方式，進(jìn)一步顯化其價(jià)值。

5.7 差別化供地，提高土地市場(chǎng)供給的有效性和精準(zhǔn)度

新增建設(shè)用地向市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地傾斜，以完善城市公共服務(wù)功能；對(duì)產(chǎn)業(yè)用地，根據(jù)業(yè)態(tài)特征和城市發(fā)展需求，采用“帶方案項(xiàng)目”掛牌、公開(kāi)招拍掛等不同供地方式。強(qiáng)化“政府、企業(yè)、社會(huì)”共建共享，拓展“多主體協(xié)作”、“區(qū)域整體轉(zhuǎn)型”、“有條件零星開(kāi)發(fā)”等存量用地開(kāi)發(fā)模式和實(shí)施路徑，盤(pán)活城市存量用地；推動(dòng)“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地供應(yīng)方式和標(biāo)準(zhǔn)廠房供應(yīng)，滿足各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Study on the Supply-side Reform of the Land Market in Shanghai City

MA Ke-xing1, LIU Hong-mei2, WANG Ke-qiang1，3, GU Shou-bai4
（1. School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 2. Shool of Finance and Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 3. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 4. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China）

The purpose of this paper is to summarize the land market structure and to analyze problems and the reasons regarding the supply-side reform of the land market in Shanghai. According to the experience of other cities and regions，the suggestions to the supply-side reform of land market are put forward. Methods of descriptive analysis and policy analysis are employed. In Shanghai city，land market has developed into a complex system combined with the physical market and the index market. Urban market and rural market coexist. Meanwhile，many problems should be solved，such as the weakness of index market，barriers between urban and rural land markets，the excessive monopoly of primary land market and the less development of secondary land market. In future，the supply-side reform of the land market inShanghai includes many aspects e.g., transforming government functions, abandoning the monopoly supply, constructing a diversified pattern of land supply, distinguishing value of land supply, and differentiating policies of land supply.

land administration；land market；supply-side reform；Shanghai

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0037-11

10.11994/zgtdkx.20170206.122925

2016-12-28；

2017-01-09

本文得到國(guó)家社科基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理模式從增量化向減量化轉(zhuǎn)軌機(jī)理及政策研究”（15BJL159）；上海市教委創(chuàng)新項(xiàng)目“地方政府經(jīng)營(yíng)土地政策對(duì)城鎮(zhèn)化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金項(xiàng)目“基于自然生態(tài)空間視角的中國(guó)全國(guó)和典型省份環(huán)境稅制度構(gòu)建和政策模擬研究”（15GJ017）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市發(fā)展的金融化趨勢(shì)及金融風(fēng)險(xiǎn)”（71661137004）；國(guó)土資源部項(xiàng)目“土地學(xué)科進(jìn)展與土地科學(xué)前沿問(wèn)題研究”（TD161602-01）；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授項(xiàng)目和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理從增量到減量模式轉(zhuǎn)變機(jī)制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

馬克星（1986-），男，山東臨沂人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。E-mail： xingpaopao@126.com

劉紅梅（1970-），女，山西盂縣人，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn