郭亮，華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074

“土地財(cái)政”中的地方政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制研究

郭亮，華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074

當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府與土地關(guān)系的研究主要集中在所謂的“土地財(cái)政”問(wèn)題上，但在土地成為“財(cái)政”之前卻存在著一個(gè)地方政府與土地的原使用者、中央政府和市場(chǎng)機(jī)制等力量的權(quán)力互動(dòng)和博弈過(guò)程。通過(guò)話語(yǔ)的建構(gòu)、對(duì)國(guó)家垂直性權(quán)力的切割以及對(duì)土地市場(chǎng)的隱蔽性操作，地方政府得以最大程度地控制土地的使用和管理，從而有利于城市化速度的加快和城市化規(guī)模的擴(kuò)張。但是，這種城市化實(shí)現(xiàn)的方式卻因具有極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義特征而產(chǎn)生了相應(yīng)的政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間、重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

土地財(cái)政； 地方政府； 權(quán)力運(yùn)作； 城市化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市面貌日新月異，城鎮(zhèn)化的規(guī)模不斷擴(kuò)張，由此也構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)增加進(jìn)而產(chǎn)生人口聚集效應(yīng)的城市化進(jìn)程不同，在中國(guó)城市化的發(fā)展中，地方政府扮演了更為積極的推動(dòng)者角色。在以 GDP 增長(zhǎng)率和上繳財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的地方官員政績(jī)考核體系下，地方政府具有強(qiáng)烈的改造城市景觀、推動(dòng)城市建設(shè)的動(dòng)力。由于土地的重要性不言而喻，而且其在總量上日益稀缺，因此，能否實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的掌控，能否依照自身的意志對(duì)土地資源進(jìn)行使用直接關(guān)系城市建設(shè)的規(guī)模與速度，關(guān)系地方政府自身的政績(jī)。

本文關(guān)注的正是在城市化進(jìn)程中地方政府控制土地的方式和權(quán)力運(yùn)作手段，以及其所帶來(lái)的后果和影響。

一、土地財(cái)政：基本特征與相關(guān)研究

關(guān)于地方政府與土地二者關(guān)系的研究，學(xué)界當(dāng)前一般聚焦在所謂的“土地財(cái)政”問(wèn)題上。所謂土地財(cái)政是指地方政府依托對(duì)土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入進(jìn)而增加政府預(yù)算外收入的現(xiàn)象的和行為。從其運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)重要的制度支撐：一是土地供給的國(guó)家壟斷，二是土地使用權(quán)獲取的市場(chǎng)化。

首先，土地財(cái)政繼承和利用了社會(huì)主義制度下土地的國(guó)家主義傳統(tǒng)。按照《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的土地制度為公有制，土地的所有權(quán)是由國(guó)家和集體享有。就城市土地而言，土地產(chǎn)權(quán)的國(guó)家所有為地方政府控制土地提供了強(qiáng)大的合法性依據(jù)；對(duì)于農(nóng)村土地而言，地方政府則可以代表國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行征收，進(jìn)而相對(duì)容易地將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。對(duì)此，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第二條明確規(guī)定：為了公共利益的需要，國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行征收。同時(shí)，在土地征收后，盡管需要給予原所有者(集體)與使用者 ( 農(nóng)戶)一定的補(bǔ)償，但其補(bǔ)償?shù)脑瓌t是按照“被征收土地的原有用途”*由于堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”的價(jià)值，我國(guó)在土地補(bǔ)償制度的規(guī)定上采取的是一種“限定補(bǔ)償上限”的法律表達(dá)，以防止個(gè)人過(guò)多地占有土地的增值收益。比如《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定： 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。在筆者看來(lái)，這樣一種限定上限防止農(nóng)民得到的補(bǔ)償過(guò)多，而非限定下限防止農(nóng)民所得補(bǔ)償太少的法律表述體現(xiàn)了我國(guó)土地制度中國(guó)家本位和社會(huì)本位的價(jià)值取向。，這極大地壓縮了地方政府獲得土地的成本。

不僅如此，為了保障國(guó)家能夠最大程度地控制土地，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這意味著除去特別情形外，包括集體在內(nèi)的任何組織都不能實(shí)現(xiàn)土地從農(nóng)用到非農(nóng)化使用的轉(zhuǎn)化，地方政府是土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷供給者。

其次，土地財(cái)政又充分利用了土地二級(jí)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，得以最大程度地提高土地的市場(chǎng)價(jià)值。在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，用地方可以獲取土地一定年限的使用權(quán)*根據(jù)我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定：居住用地的使用權(quán)年限為70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛用地為40年。。在1988年憲法修正案中，新增“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”規(guī)定，這為國(guó)有土地的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓提供了合法性依據(jù)。隨后，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》進(jìn)一步建立了我國(guó)城市土地使用權(quán)的出讓制度。在此基礎(chǔ)上，為了提高國(guó)有土地的出讓價(jià)值、解決出讓過(guò)程的不透明問(wèn)題，2002年4月國(guó)土資源部發(fā)布 《關(guān)于通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》 ，明確規(guī)定城市經(jīng)營(yíng)性用地出讓必須通過(guò)招標(biāo)、掛牌和拍賣等競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行。由此，在國(guó)有土地的使用上，我國(guó)改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以無(wú)償劃撥和協(xié)議出讓為主的使用模式，國(guó)有土地的使用遵循“價(jià)高之得之”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則。

正是在這種模式下，地方政府獲得了土地收益的最大化，土地財(cái)政已經(jīng)成為地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2010年地方政府的土地出讓收入占到了非稅收入的60%[1]。但是，圍繞著土地財(cái)政的研究卻呈現(xiàn)出兩種具有分歧性的觀點(diǎn)。由于與近年來(lái)城市中高房?jī)r(jià)、金融風(fēng)險(xiǎn)等社會(huì)問(wèn)題密切相關(guān)，在主流的社會(huì)輿論中，土地財(cái)政飽受詬病。從土地財(cái)政的形成來(lái)看，分稅制改革之后中央將原本歸屬地方的重要財(cái)政收入上升，地方財(cái)政陷入捉襟見(jiàn)肘的境地，由此才使得地方政府逐漸走向以土地征用、開(kāi)放和出讓為主的發(fā)展模式。在這個(gè)意義上，土地財(cái)政的核心事實(shí)上是地方政府“以地謀利”[2][3]。在這種制度安排下，不僅農(nóng)民所能得到的補(bǔ)償有限，城市普通居民也要承受高昂的房?jī)r(jià)，巨大的社會(huì)財(cái)富便日益集中在地方政府和開(kāi)發(fā)商手中。因此，這種建立在土地出讓基礎(chǔ)上的畸形財(cái)富分配模式不僅無(wú)法持續(xù)，而且也將給我國(guó)的耕地保護(hù)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的不利影響[4][5][6]。

與之不同，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地財(cái)政的正功能。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不同于西方國(guó)家發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)是通過(guò)出售土地未來(lái)70年的增值，為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。土地財(cái)政只是一種金融工具，土地財(cái)政代表了一種有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新[7]；還有研究分析了土地財(cái)政對(duì)于提升政府公共服務(wù)水平能力的影響，即土地出讓金的獲取不能看做是地方政府的自利行為，因?yàn)槠渲饕糜诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。也正因?yàn)橥恋氐脑鲋导性谡莻€(gè)人手中，中國(guó)的地方政府才擁有推動(dòng)中國(guó)城市化進(jìn)程的巨大資本[8]124-129[9]。

由于圍繞著土地財(cái)政本身的功過(guò)是非展開(kāi)爭(zhēng)論，以上的觀點(diǎn)都忽略了一個(gè)前提性的問(wèn)題：土地財(cái)政是如何可能的?；蛘哒f(shuō)，盡管擁有壟斷所有權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)，但地方政府在經(jīng)營(yíng)土地的時(shí)候并非是在一個(gè)真空的環(huán)境中運(yùn)行權(quán)力，而仍然要面臨著來(lái)自其他權(quán)力和利益主體的牽制。土地財(cái)政僅僅表達(dá)了地方政府對(duì)財(cái)政的依賴，而未能表達(dá)地方政府經(jīng)營(yíng)土地、運(yùn)作土地資源的權(quán)力動(dòng)態(tài)行為。本文不關(guān)心土地財(cái)政本身的優(yōu)勢(shì)與弊端，而更關(guān)注土地成為財(cái)政之前地方政府與其他主體進(jìn)行利益博弈和互動(dòng)的社會(huì)過(guò)程。對(duì)這個(gè)過(guò)程進(jìn)行專門的研究將豐富和拓展土地財(cái)政的研究面向，加深對(duì)當(dāng)下中國(guó)城市化實(shí)現(xiàn)方式的理解。

具體而言，地方政府在圍繞著土地財(cái)政進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作時(shí)面臨著三種利益主體，即土地的原使用者、中央政府和市場(chǎng)力量。地方政府要想實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)政，就必須突破這三種力量對(duì)其行為所產(chǎn)生的牽制影響。本文將分別在下文展開(kāi)討論。

二、利用正當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)：公共利益與規(guī)劃?rùn)?quán)

在城市化發(fā)展中，地方政府需要為各種工商企業(yè)和房地產(chǎn)商提供土地。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，地方政府的土地來(lái)源主要有兩種渠道：第一，城郊和城中村地區(qū)的農(nóng)村集體土地，第二，城市中老舊城區(qū)中的國(guó)有土地。在農(nóng)村，地方政府在供應(yīng)土地之前必須消滅土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；在城市，地方政府則須收回或者消滅土地的使用權(quán)。為了達(dá)到這一目的，地方政府訴諸的理由一般有兩種，即公共利益和城市規(guī)劃的需要。

(一)以公共利益的名義

關(guān)于在公共利益名義下的國(guó)家征收行為，我國(guó)現(xiàn)有的法律給予了充分的保障?！稇椃ā返谑龡l第三款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用并給予補(bǔ)償。關(guān)于國(guó)有土地的使用權(quán)收回，《土地管理法》第五十八條規(guī)定了五種情形，其中第一種情形就是為公共利益需要使用土地的情形。關(guān)于農(nóng)村土地的征收，我國(guó)《土地管理法》第二條以及《物權(quán)法》第四十二條都明確規(guī)定了為了公共利益的需要，政府可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。但是，我國(guó)現(xiàn)有法律體系并未對(duì)公共利益本身的概念、認(rèn)定主體、認(rèn)定程序等做出明確的規(guī)定。

第一，現(xiàn)有法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵缺乏界定。作為一個(gè)不確定法律概念，公共利益概念本身并不足以讓人們明確其到底包涵哪些利益，其自身的邊界和內(nèi)涵界定是復(fù)雜的法律難題。在發(fā)達(dá)國(guó)家，由于城市化已經(jīng)基本完成，除非緊急狀態(tài)，國(guó)家的土地征收行為較少發(fā)生，這導(dǎo)致公共利益的界定與否并不特別重要。而且，在發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然同樣面臨著公共利益無(wú)法精確界定的難題，但公共利益和非公共利益的大體邊界卻是有基本共識(shí)的。與之相比，在我國(guó)當(dāng)下的地方治理實(shí)踐中，對(duì)這一概念的界定和解釋卻是混亂的、任意的。比如，各種以獲取利潤(rùn)為目的的工業(yè)用地和商業(yè)用地，這應(yīng)該是一種非公益目的的土地征收，但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量資本的到來(lái)卻能解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問(wèn)題并且增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖?，這種非公益目的的土地征收也就同樣能夠被地方政府解釋為公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的權(quán)威和中立機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中，如果地方政府和被征收者對(duì)公共利益的判斷不一致，那么一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)存在則能化解雙方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演著既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也會(huì)對(duì)政府決定的客觀性產(chǎn)生懷疑。為了化解這種公共利益界定中的難題，有學(xué)者主張發(fā)揮地方人大、司法機(jī)關(guān)等組織機(jī)構(gòu)在公共利益界定上的主體作用[10][11]。但是，在地方人大自身的組織獨(dú)立性尚未建立之前，要想其在界定公共利益過(guò)程中保持公正性只能是一種空談。

第三，公共利益界定中的政治參與機(jī)制流于形式。在涉及公民合法財(cái)產(chǎn)的征收事務(wù)上，為了防止和制約行政權(quán)力的獨(dú)大和肆意妄為，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家一般都會(huì)通過(guò)相應(yīng)的制度建設(shè)保障被征收者以及其他社會(huì)力量的政治參與機(jī)會(huì)，比如相應(yīng)的聽(tīng)證制度、司法審查制度等。但在中國(guó)當(dāng)下公共利益的判斷上，整個(gè)征收過(guò)程基本是由地方政府所主導(dǎo)，其他力量尤其是被征收者表達(dá)利益訴求的制度化渠道極為有限，所謂的政治參與也都流于形式。盡管在國(guó)有土地的收回和房屋征收程序中，相關(guān)條例規(guī)定了由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)制度以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，但這些規(guī)定只是原則性的條例，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

現(xiàn)行法律和制度在公共利益界定上的缺陷事實(shí)上為地方政府提供了極大的權(quán)力運(yùn)作空間。正是可以對(duì)“公共利益”進(jìn)行任意解釋，在面對(duì)被征收者時(shí)，地方政府便能夠名正言順地消滅農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包權(quán)，收回國(guó)有土地的使用權(quán)，以重新確定土地用途和新的使用者。

(二)城市規(guī)劃的需要

除了基于“公共利益”的需要，地方政府重新確定土地用途和使用者的另外一項(xiàng)理由則是城市規(guī)劃的需要。根據(jù)法律規(guī)定，從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各級(jí)政府都需要制定區(qū)域發(fā)展的總體規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。從城市發(fā)展的一般規(guī)律看，對(duì)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃是否科學(xué)、合理直接關(guān)系城市化發(fā)展的質(zhì)量和前景，因此，在土地的管理中，政府對(duì)土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)是一種“警察權(quán)”，是國(guó)家對(duì)土地強(qiáng)制實(shí)施的一種權(quán)力，這種權(quán)力要高于土地的所有權(quán)以及其他所有權(quán)利[12]。

2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為各級(jí)政府制定、修改規(guī)劃提供了法律依據(jù)。從類型上看，地方規(guī)劃包含土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃三種類型。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)土地利用的總安排，主要解決城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的基本配置比例問(wèn)題，其由國(guó)土部門來(lái)完成；城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃則適用于城市內(nèi)部，即在土地總體利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)城市內(nèi)部建設(shè)用地具體用途(如究竟是用于商業(yè)用地，還是住宅用地、工業(yè)用地等)的規(guī)劃，一般是由地方政府的規(guī)劃部門做出。從法律效力上看，一旦規(guī)劃獲得上級(jí)機(jī)關(guān)審批并實(shí)行，城市的各種建設(shè)都應(yīng)符合規(guī)劃要求。正因?yàn)榫哂谐鞘幸?guī)劃這把利器，地方政府可以改變歷史上形成的既定土地占有格局。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家和集體所有企業(yè)的用地一般都是以無(wú)償劃撥的形式獲得土地，加之缺少市場(chǎng)價(jià)格的信號(hào)，政府對(duì)土地的劃撥較為隨意，這導(dǎo)致企業(yè)占地規(guī)模較大，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。如今通過(guò)制定新的城市規(guī)劃，原有的工業(yè)用地可以被改變?yōu)樽≌玫鼗蛘呱虡I(yè)用地，地方政府就可以名正言順地收回這些土地。

但是，地方政府的規(guī)劃?rùn)?quán)并不能經(jīng)常行使。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。這意味著，一旦規(guī)劃制定，在20年之中，地方政府反而受制于既定的規(guī)劃，不再享有臨時(shí)改變土地用途的權(quán)力。為了能夠經(jīng)常動(dòng)用規(guī)劃?rùn)?quán)，地方政府必須能夠根據(jù)自己的需要修改和調(diào)整規(guī)劃，如此才能克服不利的局面。筆者曾經(jīng)對(duì)在X市的土地規(guī)劃部門進(jìn)行過(guò)專門調(diào)研，該市位于某中部省份，城市建設(shè)和東部發(fā)達(dá)城市相比仍然存在較大差距，市區(qū)內(nèi)尤其需要大型的商業(yè)地產(chǎn)投資落地，以提升城市景觀、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在X市政府的“招商引資”活動(dòng)中，國(guó)內(nèi)著名的W地產(chǎn)決定在該市建設(shè)一處大型商業(yè)中心，但W地產(chǎn)看中的位置卻不在該市既定的商業(yè)規(guī)劃范圍內(nèi)。為了能夠讓W(xué)地產(chǎn)到來(lái)，市政府就必須修改之前的城市規(guī)劃，滿足W地產(chǎn)的需要。由此可以看出，對(duì)地方政府而言，能否適當(dāng)?shù)恼{(diào)整規(guī)劃直接關(guān)系地方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

然而，規(guī)劃的頻繁調(diào)整不僅造成規(guī)劃本身權(quán)威性的喪失，而且造成人、財(cái)、物的巨大浪費(fèi)。尤其是在現(xiàn)有的政治考核機(jī)制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人具有強(qiáng)烈的做出政績(jī)的沖動(dòng)，而城市的規(guī)劃一般是由之前一屆政府做出，如果延續(xù)前任的城市規(guī)劃思路和模式，這又如何能體現(xiàn)出自己一任工作上的開(kāi)創(chuàng)性和獨(dú)特性呢。因此，在全國(guó)很多地區(qū)，“一屆政府一屆規(guī)劃”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，老百姓甚至調(diào)侃說(shuō)：規(guī)劃、規(guī)劃全是鬼話。正是為了遏制地方政府頻繁調(diào)整規(guī)劃的行為，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)定了規(guī)劃調(diào)整的五種情形*《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條規(guī)定有下列情形之一的，組織編制機(jī)關(guān)方可按照規(guī)定的權(quán)限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：(一)上級(jí)人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；(二)行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；(三)因國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重大建設(shè)工程確需修改規(guī)劃的；(四)經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃的；(五)城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的其他情形。，以力圖對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)限制。但是這種規(guī)定卻難以得到切實(shí)有效的實(shí)施，地方政府調(diào)整規(guī)劃的行為仍然難以遏制，原因如下。

第一，條文的規(guī)定仍然籠統(tǒng)模糊。在規(guī)定修改城市規(guī)劃的五種情形中，第四種和第五種情形分別為：“評(píng)估確需修改規(guī)劃的”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的”其他情形。這種法律表述只規(guī)定了修改的程序要件，但對(duì)修改規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)是什么始終缺乏明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)，以致造成只要“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改就可以修改”，從而給現(xiàn)實(shí)中給地方政府的權(quán)力運(yùn)作留下了空間。同樣，在該法律第四十八條關(guān)注修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定中，該法律的表述同樣如此。

第二，地方政府在規(guī)劃方面的失責(zé)無(wú)法被追究責(zé)任。首先，對(duì)于地方政府修改規(guī)劃的負(fù)面后果無(wú)法衡量。從長(zhǎng)期來(lái)看，盡管頻繁的修改規(guī)劃具有負(fù)面后果，但是這種后果卻并非顯性地、迅速地表現(xiàn)出來(lái)，甚至，不排除一些規(guī)劃的調(diào)整反而可能誤打誤中，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，比如上文中W地產(chǎn)的到來(lái)完全可能在短期內(nèi)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，對(duì)于城市規(guī)劃上的失責(zé)行為，沒(méi)有相應(yīng)的主體去監(jiān)督和問(wèn)責(zé)地方政府。在耕地的保護(hù)上，國(guó)土部門至少還具有監(jiān)督地方政府的責(zé)任和權(quán)力，但是，城市內(nèi)部建設(shè)用地規(guī)劃的調(diào)整則不在國(guó)土部門的監(jiān)督和管理行列。盡管不少城市都設(shè)置了專門的城市規(guī)劃局，但與國(guó)土部門的垂直管理不同，規(guī)劃局一般都是地方政府的下屬機(jī)構(gòu)，其不可能發(fā)揮監(jiān)督地方政府的作用。

在城市的發(fā)展中，政府的規(guī)劃?rùn)?quán)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性權(quán)力，任何城市的合理發(fā)展都離不開(kāi)規(guī)劃?rùn)?quán)的有效運(yùn)用。但是，在當(dāng)下中國(guó)城市的發(fā)展中，地方政府對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)的行使不能簡(jiǎn)單地用這一通行的制度慣例進(jìn)行解釋，而應(yīng)該看到，地方政府規(guī)劃?rùn)?quán)運(yùn)用頻繁和任意的特征。在城市規(guī)劃的名義下，地方政府改變土地用途、收回土地使用權(quán)等行為具有了合法性，而又由于規(guī)劃?rùn)?quán)事實(shí)上的任意行使，地方政府獲得了對(duì)土地的最終支配權(quán)。

三、切割垂直性權(quán)力：“條塊關(guān)系”與“合作規(guī)則”

在將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地以獲取土地財(cái)政時(shí)，地方政府還面臨著另外一個(gè)強(qiáng)大的利益主體——中央政府的牽制。作為一種重要的自然資源，土地承載著多重功能，其中既有城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能等。從全局出發(fā)，中央政府力圖實(shí)現(xiàn)土地的多重功能，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全目標(biāo)之間的基本平衡。與之相比，地方政府則偏重于追求土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能*正是依靠土地的不斷投入，地方經(jīng)濟(jì)的總量才得以發(fā)展。有學(xué)者以省級(jí)單元為樣本，對(duì)中國(guó)1996年-2003年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正相關(guān)關(guān)系，尤其2000年以來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，建設(shè)用地投入的影響程度已經(jīng)超過(guò)了勞動(dòng)力投入要素的影響。因此，在存量的建設(shè)用地有限的條件下，地方政府具有不斷將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的沖動(dòng)，由此產(chǎn)生的土地征收行為日益普遍。參見(jiàn)林堅(jiān)：《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2010年版第118頁(yè)。。在行政機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置和分工體系中，國(guó)土部門是國(guó)家的土地管理機(jī)構(gòu)，其重要職能就是保護(hù)耕地、約束地方政府濫用土地的行為。由此，地方政府與國(guó)土部門之間的權(quán)力博弈成為中國(guó)土地管理中長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。

(一)土地管理中的“條塊關(guān)系”

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)在土地管理上采取的是以“塊塊為主”的管理體制，即土地管理部門接受同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種管理體制下，土地管理部門難以對(duì)地方政府的土地違法行為進(jìn)行制約，耕地資源減少的趨勢(shì)日益嚴(yán)峻[13]。2004年，中央下發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式明確省以下實(shí)行土地垂直管理，即將省級(jí)以下土地的審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上升至省級(jí)政府。而為了防止省級(jí)政府出現(xiàn)“地方保護(hù)主義”的傾向，2004年《土地管理法》對(duì)于侵占基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外耕地超過(guò)35公頃的以及其他土地超過(guò)70公頃這三種情形規(guī)定其審批權(quán)必須由國(guó)務(wù)院做出。作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)土資源部具體承擔(dān)著保護(hù)與合理利用土地等各種自然資源的責(zé)任。地方政府將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地的前提是其必須獲得國(guó)土資源部以省為單位進(jìn)行分配之后再由省進(jìn)行層層分配的建設(shè)用地指標(biāo)。在這個(gè)意義上，我國(guó)的土地管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從“塊塊為主”到“條條為主”的過(guò)渡*事實(shí)上，在土地管理上，國(guó)土部門與地方政府的關(guān)系正是在中國(guó)的行政管理體制中長(zhǎng)期存在的所謂“條塊關(guān)系”。所謂“條塊關(guān)系”是指中央垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，其在本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問(wèn)題。正是為了防止地方政府的利益膨脹以致違背中央政策，中央才設(shè)立垂直管理部門加強(qiáng)對(duì)地方社會(huì)“統(tǒng)”的能力。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中央通過(guò)財(cái)政、稅務(wù)、土地等垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立強(qiáng)化其對(duì)相應(yīng)資源的汲取和管控能力。。

在組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置上，從中央到省、再到市縣、一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)土部門建立起來(lái)了一整套完整的機(jī)構(gòu)，其組織之龐大、深入社會(huì)觸角之深甚于大部分其他國(guó)家部委。對(duì)于中央政府而言，任何土地的信息和管理都必須依靠國(guó)土部門來(lái)完成，國(guó)土部門系統(tǒng)內(nèi)部能否形成順暢的自下而上的信息交流與匯報(bào)機(jī)制，能否形成有效的自上而下行政命令執(zhí)行機(jī)制便至關(guān)重要。但是，從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)土部門內(nèi)部上下之間制度化的聯(lián)系在一定程度上被切割了。

第一，地方國(guó)土部門的人、財(cái)、物并不獨(dú)立，而是接受地方政府的管理。在地方社會(huì)，地方黨委和政府是一切權(quán)力的中樞，其不僅事實(shí)上決定著國(guó)土部門領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，還直接決定著國(guó)土部門的財(cái)力與物力的配給。以X市市國(guó)土局長(zhǎng)的產(chǎn)生為例，其產(chǎn)生程序一般是由地方政府提名，上級(jí)國(guó)土部門事實(shí)上只起到形式審查的功能。不僅如此，作為地方的事業(yè)單位，國(guó)土部門的辦公經(jīng)費(fèi)一般都來(lái)源于地方財(cái)政，如果沒(méi)有相應(yīng)的地方財(cái)政支持，國(guó)土部門的工作都難以開(kāi)展。在調(diào)研中，X市正在開(kāi)展農(nóng)村土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)工作，這項(xiàng)工作將花費(fèi)2000萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)，這筆經(jīng)費(fèi)正是國(guó)土部門向市政府長(zhǎng)期爭(zhēng)取的結(jié)果。地方國(guó)土部門對(duì)地方政府的財(cái)政依賴使其難以對(duì)后者進(jìn)行監(jiān)督。

第二，地方國(guó)土部門的工作要接受地方政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)。近年來(lái)，為了加強(qiáng)對(duì)土地的控制，一些地方政府建立了直接隸屬于政府的土地管理委員會(huì)。作為政府的直屬委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)一般是由市長(zhǎng)或者副市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，直接領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)國(guó)土部門的工作。通過(guò)土地管理委員會(huì)，地方政府將會(huì)議精神和行政決定直接傳達(dá)給地方國(guó)土部門。此外，國(guó)土部門的工作規(guī)劃、目標(biāo)和任務(wù)要通過(guò)政府土地管理委員會(huì)的審查才能執(zhí)行。由于土地管理委員會(huì)擠壓了地方國(guó)土部門原本的權(quán)力空間，前者事實(shí)上成為了地方土地決策的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

第三，與地方政府同處在一個(gè)地域空間之中，地方國(guó)土部門的管理者難以擺脫地方權(quán)力關(guān)系的影響和支配。相比于與上級(jí)部門的關(guān)系，因同處在地方社會(huì)的空間之中，國(guó)土部門的管理者和工作人員與地方政府有著更密切的互動(dòng)。從參加政府的工作例會(huì)，到承擔(dān)政府的中心工作，再到日常的工作接觸，國(guó)土部門工作人員進(jìn)入了以地方黨委和政府為中心所編制的權(quán)力關(guān)系之中。從個(gè)人發(fā)展的角度來(lái)看，地方國(guó)土部門的管理者也希望自己的政治前途不只局限在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部，而是融入政府這一更大的官僚系統(tǒng)中。以一般縣級(jí)國(guó)土部門為例，縣國(guó)土資源局一般是由一名局長(zhǎng)和三名副局長(zhǎng)組成，其中局長(zhǎng)是整個(gè)單位惟一的“正科級(jí)”職位，這意味著大部分下屬要在本系統(tǒng)內(nèi)升遷為“正科級(jí)”幾乎是不可能的。因此，一旦政府的職位對(duì)其開(kāi)放，國(guó)土部門的管理者將獲得更多的政治升遷與發(fā)展空間，而能夠與政府領(lǐng)導(dǎo)保持良好個(gè)人關(guān)系，這恰恰是國(guó)土部門管理者進(jìn)入政府系統(tǒng)的前提。

由此，圍繞著土地的管理在地方社會(huì)形成了雙重權(quán)力格局。一方面，國(guó)土部門享有對(duì)土地管理的形式化權(quán)力。這種權(quán)力表現(xiàn)為在正式制度上對(duì)土地管理的排他性權(quán)力，即任何土地的審批必須要經(jīng)過(guò)國(guó)土部門的審核。然而，這種權(quán)力更多的時(shí)候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府則是土地管理的真正操縱者，它的意志可以通過(guò)對(duì)地方國(guó)土部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和行政壓力來(lái)間接實(shí)現(xiàn)。因此，盡管在正式制度上已經(jīng)形成“條條”的管理體制，但傳統(tǒng)的“塊塊”為主的管理模式并沒(méi)有徹底消失，而是以更加隱蔽的方式存在。通過(guò)權(quán)力的運(yùn)作，地方政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)垂直性權(quán)力的切割，從而極大地消解了國(guó)土部門在地方社會(huì)的影響。

(二)兩種權(quán)力的“合作規(guī)則”

但是，由于仍然要受到上級(jí)國(guó)土部門“條”的管理，地方國(guó)土部門與地方政府仍然具有發(fā)生權(quán)力沖突的可能，地方國(guó)土部門管理者在工作中也經(jīng)常面臨“兩難”局面。為了避免上級(jí)部門的問(wèn)責(zé)，也避免與地方政府沖突，地方國(guó)土部門與地方政府往往達(dá)成各種關(guān)于土地管理和使用的“默契”，以規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)。比如，按照土地管理的規(guī)定，縣市國(guó)土部門具有制定土地利用規(guī)劃、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的權(quán)力，而一旦劃定基本農(nóng)田，地方政府再要變更土地用途就是嚴(yán)重的違法行為。面對(duì)這種情況，具有“守土之責(zé)”的縣市國(guó)土部門就不能坐視不管，否則就存在嚴(yán)重的工作失職。為此，在國(guó)土部門劃定基本農(nóng)田之前必然要征求地方政府的意見(jiàn)，在滿足地方政府土地使用和招商引資需要的前提下才會(huì)制定相應(yīng)的土地規(guī)劃。二者權(quán)力的沖突早在土地規(guī)劃之前就已經(jīng)解決。在調(diào)研中，縣市國(guó)土部門自嘲說(shuō)自己總是為地方政府的違規(guī)行為“擦屁股”“打圓場(chǎng)”。這個(gè)比喻雖然不雅，但卻生動(dòng)地表現(xiàn)了縣市國(guó)土部門與地方政府的關(guān)系，前者必須將后者可能出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為合法化。

不過(guò)，為了維持這種默契，地方政府也必須遵守相應(yīng)的規(guī)則和底線，不能過(guò)分地行使自己在土地管理上的權(quán)力。一旦這種違規(guī)程度超越了縣市國(guó)土部門所能接受的范圍，其就無(wú)法再為地方政府服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中不乏一些地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在建設(shè)用地使用上鼓吹“先上車、后買票”，導(dǎo)致大量農(nóng)田被侵害，給縣市國(guó)土部門制造了無(wú)法承受的工作壓力。近些年，國(guó)土資源部查處的地方政府土地違法案件大都屬于這種情況。

總之，圍繞著土地管理所產(chǎn)生一種“合作規(guī)則”是在國(guó)家土地管理的政策高壓下地方社會(huì)生成的一種“潛規(guī)則”。在這種格局下，只要雙方遵循這一規(guī)則，地方政府就能繼續(xù)享有在土地管理上的權(quán)力空間。2000年以來(lái)，盡管中央政府在土地管理上的力量逐漸增強(qiáng)，但仍然不能改變地方政府的行動(dòng)邏輯和利益空間。由于土地資源的稀缺以及其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特功能，地方政府仍然要牢牢地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的控制。

四、操縱土地市場(chǎng)：隱蔽的“雙軌制”

地方政府在對(duì)土地的管理上還面臨著第三種力量的牽制——市場(chǎng)力量。從2002年開(kāi)始，在國(guó)土資源部的統(tǒng)一要求下，我國(guó)的縣市兩級(jí)基本上建立了國(guó)有土地出讓的招、拍、掛制度。從理論上看，依靠市場(chǎng)的力量進(jìn)行土地資源的配置往往具有更高效率，而且可以避免依靠行政力量劃撥土地所產(chǎn)生的權(quán)力尋租問(wèn)題。然而，在城市化的發(fā)展中，一旦由市場(chǎng)力量來(lái)決定土地的使用者和土地價(jià)格，這將是對(duì)地方政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力格局的挑戰(zhàn)，因此，在土地的出讓上，地方政府不可能徹底放權(quán)，仍然要通過(guò)各種手段減少或者弱化市場(chǎng)力量的影響。

(一)土地“雙軌制”的運(yùn)行

由于國(guó)有土地出讓的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)建立，地方政府的權(quán)力干預(yù)就不能明目張膽，而必須采取隱蔽的、策略性的手段。一般而言，地方政府的手段有如下三種。

第一，操縱土地出讓價(jià)格。按照招、拍、掛的制度設(shè)計(jì)，國(guó)有土地的出讓價(jià)格必須要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成，政府不能擅自規(guī)定土地價(jià)格。但是，在很多地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很多資本都是被地方政府的“招商引資”引來(lái)，工業(yè)用地的使用上并不具有競(jìng)爭(zhēng)性。作為條件，地方政府在資本進(jìn)入之前就已經(jīng)許諾了極其優(yōu)惠的土地使用價(jià)格。比如，在X市，上級(jí)國(guó)土部門規(guī)定工業(yè)用地的拍賣基準(zhǔn)價(jià)格為每畝19.8萬(wàn)元，但是，政府內(nèi)定的土地價(jià)格一般在3～8萬(wàn)元，擁有較高知名度的企業(yè)甚至可以無(wú)償使用土地。

為了解決政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)二者之間在制度上的沖突，地方政府一般采取這種做法，即，一方面，在形式上所有用地企業(yè)都必須參加土地的競(jìng)拍活動(dòng)，并在競(jìng)拍成功后按照規(guī)定繳納土地出讓金；另一方面，在競(jìng)拍之后，政府根據(jù)之前與企業(yè)談判好的真實(shí)土地價(jià)格通過(guò)稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)等方式將多余的資金返還給企業(yè)，從而履行招商引資時(shí)的承諾。因此，企業(yè)能否獲得土地、獲得土地的具體價(jià)格事實(shí)上在土地競(jìng)拍之前就已經(jīng)被決定，土地競(jìng)拍流于形式。

第二，排斥潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這種表面競(jìng)拍、實(shí)則內(nèi)定的土地出讓方式卻面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，即這種做法是建立在土地的使用不具有競(jìng)爭(zhēng)性的基礎(chǔ)之上。但是，在一些商業(yè)用地的競(jìng)拍上，由于政府“內(nèi)定”之外的其他企業(yè)也將參加競(jìng)拍，他們看好土地的發(fā)展前景并且容易受到現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氣氛的感染*根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)，在招標(biāo)、拍賣、掛牌三種土地出讓方式中，由于在拍賣時(shí)各種土地的競(jìng)拍者共處一個(gè)空間之中，現(xiàn)場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)氣氛更濃，更容易激發(fā)參與者的競(jìng)爭(zhēng)欲望，從而提高土地的競(jìng)拍價(jià)格。而招標(biāo)和掛牌現(xiàn)在一般是在網(wǎng)上操作，由于缺少面對(duì)面的接觸，圍繞著土地的競(jìng)爭(zhēng)氛圍不強(qiáng)。，從而完全有可能與“內(nèi)定”的用地方展開(kāi)真正競(jìng)爭(zhēng)。如果這種情況出現(xiàn)，地方政府的計(jì)劃將可能失敗，為此，地方政府必須早做準(zhǔn)備。

2009年，某地產(chǎn)開(kāi)放公司參加X(jué)市國(guó)土資源的土地競(jìng)拍?；趯?duì)自己經(jīng)營(yíng)能力的核算，該公司所能接受的土地價(jià)格為6 000萬(wàn)元左右。在繳納了1 200萬(wàn)的土地競(jìng)拍保障金后，該公司參加了土地的拍賣。然而，在土地競(jìng)拍中，由于其他房地產(chǎn)公司也參與到對(duì)該土地的爭(zhēng)奪中來(lái)，以致不斷抬高土地的價(jià)格，最后該公司雖然贏得了競(jìng)拍，但競(jìng)拍的價(jià)格已經(jīng)達(dá)到了1.2億元。如果依照此價(jià)格獲得土地，該公司將難以獲得利潤(rùn)。于是，在該公司競(jìng)拍勝利后，竟然主動(dòng)放棄了購(gòu)買該土地使用權(quán)的資格，1 200萬(wàn)的競(jìng)拍保障金也付諸東流。不久，該公司重新參加該地塊的競(jìng)拍——在參加之前，據(jù)說(shuō)公司通過(guò)政府相關(guān)人員給其他有意參加競(jìng)拍的公司打了招呼。果不其然，在這輪競(jìng)拍過(guò)程中，不再有其他公司與之競(jìng)爭(zhēng)，該公司最終仍然以6 000萬(wàn)的價(jià)格拿到了該地塊。即使連同之前的1 200萬(wàn)保障金，該公司的拿地成本也只有7 200萬(wàn)。

從實(shí)踐來(lái)看，在黨的十八大以來(lái)，隨著中央對(duì)地方政府管控力度的加大，地方政府私下干預(yù)土地市場(chǎng)的行為已經(jīng)大為減少。但是，即使不主動(dòng)干預(yù)，地方政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的影響仍然巨大。通過(guò)與地方政府官員的接觸，通過(guò)了解城市發(fā)展的規(guī)劃，在一些重要的核心地段上，很多本地的房地產(chǎn)企業(yè)就能大致判斷地方政府的土地出讓意圖。這個(gè)時(shí)候，即使參與土地的競(jìng)拍，他們也不會(huì)與符合政府意圖的用地方展開(kāi)充分的競(jìng)爭(zhēng)，畢竟，對(duì)他們而言，與地方政府保持良好的關(guān)系以便在日后的土地出讓中得到政府的關(guān)照更為重要。

第三，提高競(jìng)拍土地的門檻。無(wú)論是地方政府的“暗地返還”，還是非正式場(chǎng)合的“打招呼”，這些都是地方政府影響土地出讓的一種相對(duì)隱蔽的權(quán)力運(yùn)作方式。這個(gè)過(guò)程中不乏地方政府官員和用地方的權(quán)錢交易。但是，地方政府介入土地出讓市場(chǎng)不能僅僅理解為個(gè)別官員為了自身尋租目的使然，其更多的是官僚系統(tǒng)內(nèi)部具有共識(shí)的一種組織性違法行為。相應(yīng)地，為了規(guī)避個(gè)人所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府和國(guó)土部門的官員需要將對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)行為轉(zhuǎn)化為一種組織行為，并由組織來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第11條規(guī)定：中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件。但是，對(duì)于城市發(fā)展而言，不同房地產(chǎn)公司經(jīng)營(yíng)土地的能力、效果和帶動(dòng)效應(yīng)卻有著明顯的差別。從實(shí)踐來(lái)看，為了讓一些有影響力的大型房地產(chǎn)公司在土地競(jìng)拍中獲勝，地方政府往往要設(shè)置一些競(jìng)拍的附加條件，比如，要求企業(yè)的注冊(cè)資本金額達(dá)到多少、企業(yè)具備何種資質(zhì)以及經(jīng)營(yíng)年限等。而這些所謂的附加條件往往是根據(jù)政府意欲引進(jìn)的那家企業(yè)量身打造，其他企業(yè)都因不具備相應(yīng)資格和條件而無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)某知名開(kāi)發(fā)地產(chǎn)W地產(chǎn)是地方政府的座上賓，他們?cè)趪?guó)內(nèi)的很多大中城市都進(jìn)行過(guò)大型商業(yè)樓盤的開(kāi)發(fā)。在現(xiàn)實(shí)中，一旦他們看中某地塊，地方政府就將該企業(yè)的固定資產(chǎn)、資質(zhì)作為競(jìng)拍土地的條件，而這種條件是大部分中小企業(yè)都不具備的。在國(guó)有土地的出讓市場(chǎng)上，地方政府仍然通過(guò)權(quán)力決定了土地的使用者。

對(duì)于地方政府和國(guó)土部門在土地競(jìng)拍中人為設(shè)置附加條件的做法，由于違背了土地公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，國(guó)土資源部是嚴(yán)令禁止的。但是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在地方的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)上如此普遍，以致違法者對(duì)于違法的后果并不特別擔(dān)心。違法者的理由也很簡(jiǎn)單，他們的干預(yù)并非是為了個(gè)人的利益，而是為了城市經(jīng)營(yíng)的需要。當(dāng)違法的主體是組織而非個(gè)人時(shí)，地方政府官員能夠?yàn)樽约旱男袨檎业胶侠淼睦碛?，他們也就更加敢于違法。

在這個(gè)意義上，由于地方政府能夠通過(guò)各種正式與非正式的手段進(jìn)行干預(yù)，當(dāng)前的國(guó)有土地出讓方式事實(shí)上是以市場(chǎng)力量為“表”和政治力量為“里”的一種“雙軌制”。

(二)“雙軌制”的功能

如果從單個(gè)土地出讓的事件來(lái)看，地方政府的干預(yù)壓低了土地出讓價(jià)格，這損害了其在土地財(cái)政中的收益，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，正是通過(guò)對(duì)土地出讓市場(chǎng)的干預(yù)，讓自己中意的資本獲取土地使用權(quán)，地方政府才能保證土地財(cái)政收益和自身政績(jī)的最大化?？梢哉f(shuō)，對(duì)國(guó)有土地出讓市場(chǎng)的策略性干預(yù)構(gòu)成了地方政府土地經(jīng)營(yíng)的極其重要的一環(huán)。

首先，地方政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的干預(yù)有利于實(shí)現(xiàn)土地的整體開(kāi)發(fā)。由于處在城市化的初期，大量土地需要開(kāi)發(fā)，城市化的前景也并不明朗，一旦有大的開(kāi)發(fā)商和工商資本到來(lái)，由于具備較強(qiáng)的商業(yè)運(yùn)作能力，這將極大地提升該地段的發(fā)展前景，從而吸引各種中小資本的到來(lái)。而且，大型資本的到來(lái)能夠帶動(dòng)周圍土地價(jià)格的整體上升，進(jìn)而使得地方政府獲取更多的土地收益，也就是說(shuō)，地方政府短期內(nèi)土地財(cái)政的減少換取的是未來(lái)土地財(cái)政的整體增加和城市化的快速實(shí)現(xiàn)。

其次，地方政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的干預(yù)使得“土地—金融—財(cái)政—城市化”的發(fā)展模式成為可能[14][15][16][17]。城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日新月異，其所需要的資金必須依靠銀行的商業(yè)貸款，而在政府負(fù)債過(guò)高以致可能出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的情況下，各種具有政府背景的融資平臺(tái)—如城市投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司等獲取貸款的難度也在增加，這導(dǎo)致當(dāng)前地方的城市建設(shè)主要依賴一種所謂的“BT模式”。BT是“build-transfer”的簡(jiǎn)稱，就是城市的公共設(shè)施由資本自己注資承建(build)，建好之后政府從其手中再進(jìn)行購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(transfer)。由于基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建設(shè)完成，周圍土地的價(jià)格也出現(xiàn)上漲，政府購(gòu)買的方式一般是以某塊可以用于商業(yè)或住宅開(kāi)發(fā)的土地作價(jià)。這樣，缺少銀行貸款的地方政府同樣可以實(shí)現(xiàn)城市化的建設(shè)。而對(duì)于資本來(lái)說(shuō)，它瞄準(zhǔn)的是日后的土地開(kāi)放，一旦城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，地方政府就要履行當(dāng)初的承諾給予土地。因此，在國(guó)有土地的出讓市場(chǎng)上，為了讓“內(nèi)定”的資本獲勝，地方政府的干預(yù)也就成為了不可避免的現(xiàn)象。

從根本上看，國(guó)家所建立的國(guó)有土地出讓制度是要實(shí)現(xiàn)土地資源的競(jìng)爭(zhēng)性使用，從而提高土地的利用效率。但是，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的競(jìng)爭(zhēng)性使用與地方政府普遍存在的經(jīng)營(yíng)城市的目標(biāo)存在沖突，由此土地出讓的市場(chǎng)化力量難以真正形成。

五、城市化發(fā)展方式的“機(jī)會(huì)主義”特征

從狹義上看，城市化首先是土地形態(tài)和使用者的改變，即土地從較少價(jià)值的農(nóng)業(yè)用地和荒地變?yōu)槟軌虍a(chǎn)生較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的工商業(yè)用地，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向現(xiàn)代工商資本手中集中。如果這一過(guò)程的完成完全遵循市場(chǎng)活動(dòng)的原則，利益雙方對(duì)各自成本收益的核算以及相互之間的利益博弈將極大地延緩城市化的進(jìn)程[18]。由于土地功能的多樣性，國(guó)家相應(yīng)的耕地保護(hù)法律和政策也會(huì)對(duì)土地非農(nóng)化使用的規(guī)模和范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)叵拗芠19]。然而，在中國(guó)的城市化發(fā)展中，一些地方政府在一定程度上突破了原土地使用者、中央政府和市場(chǎng)力量對(duì)其產(chǎn)生的約束，從而能夠按照自己的意志和偏好來(lái)決定土地的使用。依靠強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力推動(dòng)和策略性的權(quán)力運(yùn)作，地方政府極大地壓低了城市化過(guò)程中原本由資本所要承擔(dān)的高昂交易成本。正因?yàn)榇耍辽僭诔鞘幸?guī)模的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)上，中國(guó)的城市化用短短幾十年的時(shí)間完成了歐美國(guó)家?guī)装倌甑臍v程。

然而，這種推動(dòng)城市化的方式卻具有極強(qiáng)的"機(jī)會(huì)主義"特征。為了加快城市化速度，地方政府往往要突破現(xiàn)有的制度約束，并以策略性甚至隱蔽的權(quán)力運(yùn)作手段來(lái)達(dá)到目的。守規(guī)矩、遵法制、走程序是現(xiàn)代理性官僚制的特征，這種官僚制具有僵硬、不靈活的先天弊端，但卻是一種相對(duì)穩(wěn)定的治理體制。反之，機(jī)會(huì)主義的權(quán)力運(yùn)行方式雖具有加快城市化速度的功能，但也在不斷損傷政府的公信力以及土地管理制度的合法性。在這個(gè)意義上，對(duì)土地財(cái)政的研究不能僅僅關(guān)注土地財(cái)政本身所具有的利弊，還要關(guān)注土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)過(guò)程以及在這一過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行方式所帶來(lái)的政治與社會(huì)后果。

從實(shí)踐來(lái)看，這種具有極強(qiáng)機(jī)會(huì)主義特征的土地財(cái)政運(yùn)行模式帶來(lái)了兩種直接的后果：第一，帶來(lái)了被征收者和土地原使用者等利益主體的強(qiáng)烈不滿。為了維護(hù)和提升自己的土地利益，被征收者和原土地使用者與地方政府展開(kāi)適當(dāng)?shù)睦娌┺氖浅鞘谢^(guò)程中不可避免的現(xiàn)象。但是，在機(jī)會(huì)主義的土地管理模式下，土地矛盾的發(fā)生不僅源于相關(guān)利益主體對(duì)自己利益未達(dá)到預(yù)期的不滿，還在于其對(duì)地方政府土地管理行為合法性的質(zhì)疑。由于缺少了價(jià)值論證和正當(dāng)程序，地方政府的土地管理行為難以獲得原有利益主體的認(rèn)同，甚至，為了爭(zhēng)取利益的最大化，原土地的利益主體同樣會(huì)以各種策略性和機(jī)會(huì)主義的方式進(jìn)行抗?fàn)帯？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著城市化和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如果現(xiàn)有的城市化方式延續(xù)，那么圍繞著土地的矛盾和糾紛將不斷蔓延，而且沖突的強(qiáng)度也將隨之增長(zhǎng)。第二，這種機(jī)會(huì)主義的土地管理方式模式不僅保障了地方政府經(jīng)濟(jì)收益的最大化，還生產(chǎn)出隱蔽的權(quán)力空間。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家主動(dòng)的放權(quán)讓利，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接控制的范圍和力度都在縮小和減弱，社會(huì)和市場(chǎng)的活力才得以釋放。隨著土地資源的稀缺以及土地價(jià)格的攀升，土地在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位日益重要。盡管在法律和正式制度上，土地處在一個(gè)由多方利益主體共同編織的權(quán)力平衡關(guān)系之中，但是在現(xiàn)實(shí)中，地方政府卻通過(guò)一系列的手段建構(gòu)出了事實(shí)上的權(quán)力空間，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支配性地位再次建立起來(lái)。由此，各種市場(chǎng)主體不僅要投身于市場(chǎng)性與生產(chǎn)性的活動(dòng)，還要投入精力去結(jié)交地方權(quán)力，這使得權(quán)力和資本的結(jié)合在地方社會(huì)中成為普遍現(xiàn)象。土地財(cái)政中權(quán)力運(yùn)行的非正式化、策略性特征正是滋生這一現(xiàn)象的重要制度根源。

總之，對(duì)土地的機(jī)會(huì)主義使用僅僅是推動(dòng)城市化發(fā)展的權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)完成特定階段的功能和使命后，地方政府的角色及其與土地的關(guān)系也應(yīng)該隨之調(diào)整與改變。在土地的管理上，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間，重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

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責(zé)任編輯 胡章成

Research on the Operation Mechanism of
Local Government Power in “Land Finance”

GUO Liang

(LawSchool,HUST,Wuhan430074,China)

The current researches on the government and land relations mainly focus on “l(fā)and finance”. However, before land become “finance” , there is process of benefit?gambling between local government and other factors like central government, land users and market mechanism. By using discourse, cutting central power, manipulating the land market, local government has controled the land to the greatest extent, which is conducive to accelerate the speed of urbanization. But this kind of development has the corresponding political and social risk because of the strong opportunism characteristic. In the long run, it will be an important political guarantee for the healthy development of urbanization to compress the informal power space and reconstruct the multi balance relationship.

land finance; local goverment; the operation of power; urbanization

郭亮，法學(xué)博士，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)和土地制度。

國(guó)家社科基金“土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)學(xué)研究”(12CSH026)；華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新基金“農(nóng)民上樓后的社會(huì)矛盾及法律應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”(2016AC013)的成果之一

2016-09-21

F301.1; F812.2

A

1671-7023(2017)01-0111-10