陳柏峰,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430073
劉磊,四川大學(xué) 法學(xué)院, 四川 成都 610207
基層執(zhí)法的“雙軌制”模式
——以計(jì)劃生育執(zhí)法為例
陳柏峰,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430073
劉磊,四川大學(xué) 法學(xué)院, 四川 成都 610207
基層執(zhí)法是法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),計(jì)劃生育執(zhí)法能體現(xiàn)基層執(zhí)法的一般模式與實(shí)踐機(jī)制。計(jì)劃生育執(zhí)法在之前的連帶責(zé)任模式衰落后,逐漸走向了“雙軌制”模式:強(qiáng)調(diào)依法行政的法治軌道與強(qiáng)調(diào)執(zhí)行實(shí)效的治理軌道并行。在法治軌道上,執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)正規(guī)化,執(zhí)法權(quán)行使規(guī)范化,執(zhí)法過程程序化,強(qiáng)調(diào)依法行政、尊重人權(quán),但執(zhí)法任務(wù)難以有效完成。治理軌道成為應(yīng)對(duì)困境的重要選擇,它通過壓力型體制實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)動(dòng)員,通過半正式行政實(shí)現(xiàn)權(quán)力的末梢延伸,體現(xiàn)基層治理的綜合性,是法治軌道構(gòu)成的有效補(bǔ)充。執(zhí)法“雙軌制”模式是治理轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,既順應(yīng)了依法行政、尊重人權(quán)的現(xiàn)代法治潮流,也可以提高執(zhí)法實(shí)效,回應(yīng)基層法治的非規(guī)范性、綜合性和延伸性,因此可能會(huì)存續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。
基層執(zhí)法; 計(jì)劃生育; “雙軌制”; 法治; 治理
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo),并進(jìn)一步指出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。執(zhí)法是法治體系的重要組成部分,規(guī)范化執(zhí)法對(duì)法治體系的建構(gòu)有重要影響。在我國(guó),通過執(zhí)法環(huán)節(jié)實(shí)施的法律遠(yuǎn)多于通過司法實(shí)施的,因此執(zhí)法是國(guó)家與社會(huì)之間更重要的連接點(diǎn),在執(zhí)法環(huán)節(jié)可以觀察國(guó)家權(quán)力在“毛細(xì)血管”處的復(fù)雜運(yùn)作。《決定》指出,“同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題”,“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重”。農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的區(qū)域,“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等現(xiàn)象更為突出。
與執(zhí)法的重要性相比,執(zhí)法研究還較為薄弱,其中經(jīng)驗(yàn)性的研究更是少見,早期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)研究主要集中在城市問題上。賀欣關(guān)注外地來京工商戶的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照問題,認(rèn)為執(zhí)法是平衡本地商業(yè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員、相關(guān)管理部門等各方利益的過程[1],而運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法則起到了平衡政府內(nèi)部上下級(jí)之間利益的作用,是強(qiáng)化已存在的官僚體制的工具[2][3]。王波深入刻畫了城市基層工商所的執(zhí)法,用科層耗散與社會(huì)耗散來解釋執(zhí)法實(shí)效與國(guó)家原初目的的背離,而執(zhí)法者只能通過“制造權(quán)威”來維持法律執(zhí)行的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)[4]。當(dāng)然,也有一些經(jīng)驗(yàn)研究涉及農(nóng)村執(zhí)法,例如,劉本(Benjamin van Rooij)關(guān)注云南滇池地區(qū)的環(huán)境污染和耕地保護(hù),總結(jié)了影響執(zhí)法的諸多因素,包括立法內(nèi)容的可執(zhí)行性,執(zhí)法者與違法者之間的信任度,違法者與受害者之間的經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系,政治環(huán)境,社會(huì)壓力,執(zhí)法者的人、財(cái)、物狀況以及內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制等[5]。
最近幾年,筆者團(tuán)隊(duì)等深入執(zhí)法一線展開了不少田野經(jīng)驗(yàn)研究。筆者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益和偏好出發(fā),將壓力型體制納入考量,從中央立法、基層政權(quán)偏好、地方社會(huì)偏好三個(gè)因素的關(guān)系出發(fā),建構(gòu)了解釋執(zhí)法實(shí)效的框架[6]。陳柏峰還關(guān)注了交警根據(jù)情勢(shì)選擇嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)的“彈性執(zhí)法”,并將原因歸結(jié)為執(zhí)法權(quán)在時(shí)空上的非均質(zhì)分布、民眾偏好差異因素的介入,以及執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的協(xié)商[7]。最近,以違建執(zhí)法為例,陳柏峰從國(guó)家能力的視角對(duì)執(zhí)法困境進(jìn)行了解釋[8];劉磊則考察了城管執(zhí)法及其困境,指出城管執(zhí)法活動(dòng)嵌入在由執(zhí)法空間、社會(huì)形勢(shì)、體制環(huán)境所形成的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中,形成了“街頭政治”[9],執(zhí)法過程成為重新界定規(guī)則和重新確定利益格局的政治過程,需要加深對(duì)城管執(zhí)法中政治邏輯的充分理解與認(rèn)識(shí),防止社會(huì)群體間的利益均衡被破壞[10];于龍剛以鄉(xiāng)村派出所為例,發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村執(zhí)法受關(guān)系模式影響,呈現(xiàn)出一種合作與沖突相循環(huán)的二元格局,并從轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的多元性、復(fù)雜性、脫域化,法律系統(tǒng)監(jiān)督異化、弱化,現(xiàn)代國(guó)家能力缺失等方面進(jìn)行了解釋[11];劉楊以鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品管理所執(zhí)法為例,探討了當(dāng)前“專項(xiàng)治理”工作的科層化特征及其與傳統(tǒng)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的復(fù)雜關(guān)系,思考了執(zhí)法體制改革的制度前景[12]。
以往筆者的經(jīng)驗(yàn)研究主要關(guān)注執(zhí)法過程和機(jī)制,沿著這一思路,本文關(guān)注農(nóng)村基層的計(jì)劃生育執(zhí)法問題。20世紀(jì)70年代末,計(jì)劃生育政策被確立為我國(guó)基本國(guó)策,并持續(xù)推行至今,時(shí)間長(zhǎng)達(dá)三十多年*關(guān)于我國(guó)計(jì)劃生育政策的歷史演變過程,可以參見梁中堂:《艱難的歷程:從“一胎化”到“女兒戶”》,載《開放時(shí)代》2014年第3期;劉驥、德新健、熊彩:《“一胎化”的政治學(xué):理念、利益、制度》,載《開放時(shí)代》2014年第3期。,其在農(nóng)村的推行一度被稱為“天下第一難事”。長(zhǎng)期以來,計(jì)劃生育政策和法律面臨著與民眾生育偏好、社會(huì)非正式規(guī)范之間的沖突,其執(zhí)行調(diào)動(dòng)了基層政府大量資源,影響到千家萬戶,鮮明反映出農(nóng)村基層治理的特點(diǎn)。新世紀(jì)以來,受養(yǎng)育成本、婚姻負(fù)擔(dān)、社會(huì)流動(dòng)等多方面影響,人們生育意愿有所降低,全國(guó)很多地區(qū)計(jì)劃生育執(zhí)法的壓力已經(jīng)大為減小。2015年,國(guó)家因勢(shì)利導(dǎo)“全面放開二胎”。目前,雖然控制農(nóng)民“超生”只在一些地區(qū)存在壓力,但計(jì)劃生育執(zhí)法仍然面臨普遍挑戰(zhàn),尤其是嚴(yán)禁性別鑒定的壓力在農(nóng)村普遍存在。社會(huì)轉(zhuǎn)型及隨之而來的治理轉(zhuǎn)型是影響農(nóng)村法律和政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性因素。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的不同階段,法律和政策執(zhí)行會(huì)呈現(xiàn)出不同特征。
有學(xué)者從治理角度研究了計(jì)劃生育政策執(zhí)行問題。彭玉生考察了宗族關(guān)系強(qiáng)度對(duì)計(jì)劃生育政策執(zhí)行效果的影響。在宗族關(guān)系強(qiáng)的村莊,宗族網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)了村莊規(guī)范的控制力,減緩了國(guó)家權(quán)力執(zhí)行的剛性,有效地反抗、規(guī)避和拒斥計(jì)劃生育政策[13]。陳心想通過農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法來考察基層秩序,指出基層社會(huì)運(yùn)作是明線(即官方的、合法的、公開的)和暗線(即民間的、非法的、私下的)交織并存的“雙線運(yùn)作”[14]。董強(qiáng)、李小云通過農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行來思考監(jiān)督軟化問題,基層政府通過構(gòu)建利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式的途徑消解掉政策監(jiān)督中的理性標(biāo)準(zhǔn),使政策監(jiān)督流于形式[15]。申端鋒從村莊社會(huì)性質(zhì)考察農(nóng)村計(jì)劃生育政策實(shí)施,認(rèn)為實(shí)施結(jié)果差異緣于不同地區(qū)的村莊社會(huì)性質(zhì)不同[16]。呂德文考察了農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行過程中群眾路線的運(yùn)行機(jī)制及變遷[17]。郭亮對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行進(jìn)行了歷時(shí)性考察,指出基層治理呈現(xiàn)“鐘擺型”特征,往返于推動(dòng)計(jì)劃生育政策執(zhí)行(向基層政府讓渡利益空間)和加強(qiáng)對(duì)基層政府控制(收縮其利益空間)之間[18]。
治理體現(xiàn)的是基層治理體系如何操作計(jì)劃生育政策執(zhí)行過程的視角,關(guān)注計(jì)劃生育政策與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系、計(jì)劃生育政策的具體運(yùn)行機(jī)制,但是缺乏從法律實(shí)效的角度來考察和評(píng)價(jià)具體運(yùn)行機(jī)制的法治效果。而法治視角是一種強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的研究視角,往往從法律實(shí)效的角度關(guān)注計(jì)劃生育執(zhí)法。這是兩種內(nèi)在邏輯存在差別的研究視角,倘若兩種視角有所結(jié)合,能夠?qū)τ?jì)劃生育執(zhí)法做出更為準(zhǔn)確的概括。本文用“雙軌制”來概括計(jì)劃生育執(zhí)法的核心機(jī)制,既有政策執(zhí)行的治理視角,也有法律實(shí)效的法治視角,是治理和法治兩種視角的綜合運(yùn)用。文章考察基層計(jì)劃生育執(zhí)法的實(shí)踐機(jī)制,關(guān)注執(zhí)法實(shí)際上是如何進(jìn)行的,亦即以埃利希所言的“法的事實(shí)”[19] 86-125為導(dǎo)向,而不關(guān)注執(zhí)法應(yīng)該是什么,不對(duì)法律和政策本身的正當(dāng)性、合理性做出價(jià)值判斷*關(guān)于計(jì)劃生育政策的正當(dāng)性、合理性問題,這屬于立法論意義上的研究。對(duì)此問題的爭(zhēng)論,可參見程恩富主編:《激辯“新人口策論”》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。。
“雙軌制”一詞源自費(fèi)孝通的“雙軌政治”?!半p軌政治”被用來概括傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu),除了自上而下的中央集權(quán)的行政軌道外,還有自下而上的地方自治軌道,“表面上,我們只看見自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令,但是事實(shí)上,一到政令和人民接觸時(shí),在差人和鄉(xiāng)約的特殊機(jī)構(gòu)中,轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道,這軌道并不在政府之內(nèi),但是其效率卻很大的,就是中國(guó)政治中極重要的人物——紳士”[20]150。執(zhí)法雙軌制只是對(duì)“雙軌政治”的借用,具體是指計(jì)劃生育執(zhí)法除了依賴法治渠道、執(zhí)法體系、執(zhí)法人員之外,還借用治理渠道、治理體系、鄉(xiāng)村干部,兩條軌道并行不悖,相互支撐,共同構(gòu)造著基層執(zhí)法系統(tǒng)。文章雖以計(jì)劃生育執(zhí)法為例展開,但這一執(zhí)法系統(tǒng)和雙軌制模式卻普遍存在。盡管這種雙軌制模式在不同地方有著不均衡的表現(xiàn),在不同行業(yè)也會(huì)表現(xiàn)不同,但“雙軌制”模式本身意味著中國(guó)基層社會(huì)治理的復(fù)雜性以及治理機(jī)制的多樣性。
文章的經(jīng)驗(yàn)材料來自筆者及研究團(tuán)隊(duì)于2015年6月、2016年4月在湖北省監(jiān)利縣的調(diào)研。與鄰近區(qū)縣相比,監(jiān)利農(nóng)村的計(jì)劃生育執(zhí)法難度依然比較突出,與洪湖市同屬荊州市內(nèi)計(jì)生工作困難縣市。為了更為詳細(xì)地獲取信息,我們?cè)谡{(diào)研期間將監(jiān)利縣G鎮(zhèn)作為重點(diǎn)調(diào)研區(qū)域*按照學(xué)術(shù)慣例,文中對(duì)縣級(jí)以下的地名、人名作了匿名處理。。
農(nóng)村計(jì)劃生育工作大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段,兩個(gè)階段的工作模式呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。從計(jì)劃生育政策開始全面推行至2000年左右,這屬于第一個(gè)階段,總體上呈現(xiàn)出比較突出的暴力執(zhí)法的特點(diǎn),且在20世紀(jì)80年代末期和20世紀(jì)90年代初期表現(xiàn)得尤為明顯。在這個(gè)階段,地方政府主要是通過連帶責(zé)任模式推動(dòng)計(jì)劃生育工作。2000年之后出現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型,國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)依法行政和保護(hù)人權(quán),連帶責(zé)任模式開始式微。
(一)連帶責(zé)任模式的運(yùn)行
連帶責(zé)任模式包括兩個(gè)方面,一是對(duì)計(jì)劃生育對(duì)象個(gè)人的其他方面事項(xiàng)連帶追究,二是對(duì)計(jì)劃生育對(duì)象相關(guān)親屬、鄰里采取共同負(fù)責(zé)制。監(jiān)利縣正式實(shí)施計(jì)劃生育比較早,1979年就開始采取生三胎后必須要結(jié)扎的政策;1980年開始實(shí)施二胎后結(jié)扎,但生兩個(gè)女孩的可不結(jié)扎;1981年采取的是只要頭胎是男孩的就必須結(jié)扎,頭胎是女孩的,可隔四年再生一胎,但生二胎即使都是女孩的,也必須要結(jié)扎。當(dāng)?shù)赜?jì)生政策總的趨勢(shì)是越來越嚴(yán)。在整個(gè)20世紀(jì)80年代和20世紀(jì)90年代,計(jì)劃生育政策都比較嚴(yán)格,雖略有調(diào)整,但總體是通過連帶責(zé)任模式來推行的。
對(duì)計(jì)生對(duì)象個(gè)人其他方面事項(xiàng)連帶追究的手段有很多,如下戶口、拆房子、扒糧食、牽牲口、取消責(zé)任田等手段。例如,G鎮(zhèn)X村7組鄧玉再(男)、何琴(女)夫婦,已經(jīng)生了兩個(gè)小孩(頭胎是女兒,二胎是兒子),在1989年又生了第三胎。為了躲避計(jì)劃生育,他們夫婦跑到外地。村里考慮他們居住的房屋是其兩個(gè)兄弟的,就沒有拆房子,而是把鄧玉再夫婦在本村的戶口都下了,把他們責(zé)任田收回集體。當(dāng)時(shí)外地就業(yè)崗位很少,這相當(dāng)于是斷了鄧玉再夫婦的重要生存依靠。那時(shí)還普遍出現(xiàn)對(duì)尚未生育或者沒有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)生對(duì)象采取人身強(qiáng)制措施并強(qiáng)制其引產(chǎn),或關(guān)進(jìn)“號(hào)子”中督促其交罰款,或直接沒收家里財(cái)產(chǎn)。對(duì)那些因此“尋短見”的農(nóng)民,鄉(xiāng)村干部依然態(tài)度強(qiáng)硬——“上吊不解繩,喝藥不搶瓶”。
地方政府曾經(jīng)發(fā)文指出,計(jì)生對(duì)象的親屬、鄰里有人是干部、黨員、單位職工的,需要一并納入計(jì)劃生育工作中,他們有義務(wù)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦反映計(jì)生對(duì)象的情況,包庇將會(huì)受到懲戒。在實(shí)際工作中,地方政府甚至將連帶責(zé)任擴(kuò)大化,對(duì)一些不是干部、黨員、單位職工的親屬和四鄰也用強(qiáng)制舉措施以連帶責(zé)任。在20世紀(jì)90年代初期,許多人因其親屬或鄰里的計(jì)劃生育問題而受到牽連,財(cái)產(chǎn)遭到罰沒。親屬鄰里連帶責(zé)任制將更多的人納入計(jì)生責(zé)任追究中,這給許多人帶來了焦慮和恐懼,形成了滲透村莊之中的“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”[21]108。一些那時(shí)當(dāng)過鄉(xiāng)村干部的人談及計(jì)劃生育都很感慨,認(rèn)為當(dāng)時(shí)計(jì)生工作搞得“大人跑,小孩哭”、“把狗都搞熟了,把人都搞生了”。連帶責(zé)任模式是一種重要的分類治理機(jī)制[17],試圖通過行政高壓,在帶有強(qiáng)制力的懲戒或利益激勵(lì)的影響下,區(qū)分出計(jì)劃生育工作中的“積極分子”,以“積極分子”來協(xié)助國(guó)家正式治理權(quán)力進(jìn)入村莊場(chǎng)域,對(duì)“落后分子”的計(jì)生對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法,以提高執(zhí)法的有效性。
連帶責(zé)任模式通過行政體制內(nèi)部的行政高壓推動(dòng)。從20世紀(jì)80年代中期開始,計(jì)劃生育在農(nóng)村基層工作中的重要性不斷提升,到1991年中共中央、國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口的決定》,明確要求“各級(jí)黨委和政府務(wù)必須把計(jì)劃生育工作擺到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置上來,把人口計(jì)劃納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃,列入重要議事日程。黨政第一把手必須親自抓,并且要負(fù)總責(zé)”。中央文件將計(jì)劃生育工作的重要性提到了非常高的位置。許多人用“催糧催款、刮宮引產(chǎn)”來概括當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的最主要內(nèi)容。在自上而下的壓力型體制作用下[22],基層政府把計(jì)劃生育工作作為需要“常抓不懈”的中心工作,在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)有力的動(dòng)員。在許多地方,農(nóng)民的生男偏好非常突出,計(jì)劃生育政策與農(nóng)民生男偏好之間存在嚴(yán)重沖突,超生率非常高,計(jì)劃生育工作的難度很大。地方政府為了推動(dòng)計(jì)劃生育工作,對(duì)各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取目標(biāo)管理責(zé)任制的方式來確保體制內(nèi)的強(qiáng)力動(dòng)員,要求黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé),部門配合、齊抓共管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)體制有高度的依賴,面對(duì)自上而下的行政高壓,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部(無論是主動(dòng)還是被動(dòng))有極大的動(dòng)力推動(dòng)和完成計(jì)劃生育工作任務(wù)。
行政高壓能夠充分調(diào)動(dòng)和制約體制內(nèi)的力量參與計(jì)劃生育工作中,但是在進(jìn)入村莊的過程中卻面臨如何有效利用和監(jiān)管村莊內(nèi)部的代理人——村干部的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果想及時(shí)有效地了解計(jì)生對(duì)象的情況,就離不開村干部的配合,但是村干部不一定會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可靠的代理人。在連帶責(zé)任制的要求與村莊熟人社會(huì)內(nèi)部的地方性規(guī)范相沖突的時(shí)候,村干部未必會(huì)順從連帶責(zé)任模式可能帶來的懲戒,而是會(huì)優(yōu)先選擇后者。在監(jiān)利縣G鎮(zhèn),20世紀(jì)90年代先后有近10個(gè)村書記因?yàn)橛?jì)劃生育工作難度太大且容易得罪人而主動(dòng)辭職。許多村干部表面上會(huì)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作,但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人員對(duì)計(jì)生對(duì)象采取強(qiáng)制措施之前,他們會(huì)事先向本村的計(jì)生對(duì)象“通風(fēng)報(bào)信”。這樣的村干部實(shí)際成為杜贊奇所言的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”[23],而非基層政府的忠實(shí)代理人,他們顧及村莊內(nèi)部的輿論評(píng)價(jià),不愿意在計(jì)劃生育工作上做“讓別人斷子絕孫”的事情。為了防止村干部事先泄露信息,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)在組織強(qiáng)制措施行動(dòng)之前會(huì)有意隱瞞村干部。這種繞開村干部的做法對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展計(jì)劃生育執(zhí)法有利有弊。在G鎮(zhèn)曾經(jīng)發(fā)生過這樣一件事情,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意繞開了村干部,沒有村干部領(lǐng)路,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走錯(cuò)了路,撬開無辜農(nóng)戶的家門,搬走了財(cái)物,最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不以賠償損失收?qǐng)觥?/p>
連帶責(zé)任模式在不同的管理體制下對(duì)計(jì)劃生育工作的影響有差異。監(jiān)利縣有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)農(nóng)場(chǎng),在這個(gè)階段,與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比,兩個(gè)農(nóng)場(chǎng)的計(jì)劃生育工作要好做得多。農(nóng)場(chǎng)的土地是國(guó)家所有,農(nóng)民是農(nóng)場(chǎng)職工,擁有體制性身份,其福利待遇都受農(nóng)場(chǎng)管理。通過運(yùn)用體制內(nèi)的連帶責(zé)任手段,農(nóng)場(chǎng)管理區(qū)比較容易實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育的工作任務(wù)和政策目標(biāo),而很少需要?jiǎng)佑貌鸱孔印羌Z食、牽牲口等粗暴的強(qiáng)制手段。而面對(duì)一戶戶早已從集體中解脫出來的農(nóng)民時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏體制性的正式治理手段,只能依靠各種處于灰色地帶甚至完全不合法的暴力來推動(dòng)計(jì)劃生育工作。
(二)治理模式的轉(zhuǎn)換
連帶責(zé)任模式在起作用的同時(shí),產(chǎn)生的代價(jià)也非常大,侵犯了人權(quán),嚴(yán)重?fù)p害了基層政府的聲譽(yù)。這個(gè)階段普遍出現(xiàn)“贏利型經(jīng)紀(jì)”[23]取代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村兩級(jí)結(jié)成利益共同體[24],大量帶有“贏利型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)的人登上了鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)。行政高壓是連帶責(zé)任模式推行的重要?jiǎng)恿?,但是單純靠行政高壓并不足以使連帶責(zé)任模式有效運(yùn)行。當(dāng)時(shí),計(jì)劃生育罰款是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要收入來源,為了充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)依據(jù)收繳罰款的一定比例返還獎(jiǎng)勵(lì)干部,這極大地刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在計(jì)劃生育工作中的積極性。為了調(diào)動(dòng)村干部的積極性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)默許他們從中謀利。在20世紀(jì)90年代中期之前,各地農(nóng)村計(jì)劃生育罰款一般沒有正規(guī)票據(jù),罰款數(shù)額有較大的彈性和隨意性,這為鄉(xiāng)村干部從中謀利提供了空間。在確定罰款數(shù)額時(shí),一些“會(huì)來事的”村干部會(huì)“上下其手”,通過虛報(bào)罰款數(shù)額取利。在這種情況下,一些農(nóng)民也會(huì)討價(jià)還價(jià),盡量減少損失。
為了應(yīng)對(duì)計(jì)生工作,一些處于村莊道德輿論評(píng)價(jià)體系邊緣位置的“混混”被吸納進(jìn)入鄉(xiāng)村利益共同體,甚至被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸收“培養(yǎng)”成為村干部[25]224-252。這些人積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的計(jì)劃生育工作,希望借此獲取利益,并不在乎村莊內(nèi)部的輿論評(píng)價(jià)。這造成了基層正式權(quán)力運(yùn)行邏輯的蛻變,赤裸裸的暴力日益成為包括計(jì)劃生育工作在內(nèi)的基層治理中的主要手段。在農(nóng)民的生育偏好與計(jì)劃生育政策之間存在很大張力的情況下,農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間出現(xiàn)很多沖突,鄉(xiāng)村基層政權(quán)和組織的正當(dāng)性在強(qiáng)制推行計(jì)劃生育政策的過程中日益降低,計(jì)劃生育政策的合法性也不斷遭到質(zhì)疑,連帶責(zé)任的治理模式難以持續(xù)。
為了緩解計(jì)劃生育政策及基層政府的正當(dāng)性危機(jī),國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一些政策文件和法律法規(guī),強(qiáng)調(diào)依法行政,加強(qiáng)對(duì)基層政府權(quán)力的控制,并日益重視保障人權(quán)。1995年5月國(guó)家計(jì)生委發(fā)布了標(biāo)明“不廣播、不登報(bào)”的《關(guān)于在計(jì)劃生育行政執(zhí)法中堅(jiān)持“七不準(zhǔn)”的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《“七不準(zhǔn)”規(guī)定》)*國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)早在1995年5月19日下發(fā)了《國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)關(guān)于印發(fā)在計(jì)劃生育行政執(zhí)法中堅(jiān)持“七個(gè)不準(zhǔn)”的通知》(國(guó)計(jì)生政字〔1995〕第138號(hào))指出:“一、不準(zhǔn)非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計(jì)劃生育規(guī)定的人員及其家屬。 二、不準(zhǔn)毀壞違反計(jì)劃生育規(guī)定人員家庭的財(cái)產(chǎn)、莊稼、房屋。三、不準(zhǔn)不經(jīng)法定程序?qū)⑦`反計(jì)劃生育規(guī)定人員的財(cái)物抵繳計(jì)劃外生育費(fèi)。四、不準(zhǔn)濫設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、亂罰款。五、不準(zhǔn)因當(dāng)事人違反計(jì)劃生育規(guī)定而株連其親友、鄰居及其他群眾;不準(zhǔn)對(duì)揭發(fā)、舉報(bào)的群眾打擊報(bào)復(fù)。六、不準(zhǔn)以完成人口計(jì)劃為由而不允許合法的生育。七、不準(zhǔn)組織對(duì)未婚女青年進(jìn)行孕檢。”,其中特別強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)因當(dāng)事人違反計(jì)劃生育規(guī)定而株連其親友、鄰居及其他群眾”,這意味著連帶責(zé)任模式受到了規(guī)制?!丁捌卟粶?zhǔn)”規(guī)定》還強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)毀壞違反計(jì)劃生育規(guī)定人員家庭的財(cái)產(chǎn)、莊稼、房屋”、“不準(zhǔn)非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計(jì)劃生育規(guī)定的人員及其家屬”等。1999年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》,2002年9月1日《人口與計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》正式實(shí)施,對(duì)基層政府的計(jì)劃生育執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格控制,并進(jìn)一步規(guī)范了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收方法和程序。隨著國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)依法行政,基層政府暴力行政的政治風(fēng)險(xiǎn)隨之增加,連帶責(zé)任模式逐漸式微。
基層政府不再使用連帶責(zé)任模式和暴力舉措,農(nóng)民原先被強(qiáng)力壓制的生育意愿出現(xiàn)反彈,不少農(nóng)民依然有生育男孩的強(qiáng)烈偏好,一些已經(jīng)有了兒子的農(nóng)民則希望“兒女雙全”。不過在生活成本壓力日益增加的情況下,許多地方的農(nóng)村很少出現(xiàn)會(huì)生三胎及三胎以上的情況。此外,由于性別鑒定技術(shù)普及且獲取成本較低,在高壓態(tài)勢(shì)下一些有計(jì)劃外生育意愿(特別是生育男孩)的人不再像以前那樣生多胎,而是通過性別鑒定來實(shí)現(xiàn)生育意愿,造成了出生性別比嚴(yán)重失衡的問題。例如,在監(jiān)利縣,近幾年農(nóng)村出生性別比嚴(yán)重失衡,計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)也隨之由此前的控制人口數(shù)量變?yōu)榭刂瞥錾詣e比失衡。2013年國(guó)家部委與湖北省評(píng)估監(jiān)利縣出生人口性別比在140以上,監(jiān)利縣被納入重點(diǎn)管理縣市。湖北省對(duì)于連續(xù)兩年沒有完成出生人口性別比控制目標(biāo)任務(wù)的縣市區(qū)實(shí)行“一票否決”。在監(jiān)利,除了兩個(gè)農(nóng)場(chǎng)之外,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的出生人口性別比都在140以上,有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在有些年份突破180甚至200?!熬C合治理出生人口性別比”在計(jì)劃生育各項(xiàng)工作中居于首位。
面對(duì)農(nóng)民生育意愿的反彈,由于缺乏強(qiáng)制舉措,計(jì)劃生育執(zhí)法開展的難度大增。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),地方政府并不愿意嚴(yán)格控制生育數(shù)量、對(duì)育齡婦女進(jìn)行有效管理,而是轉(zhuǎn)為“以罰代管”。在許多地方,特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),超生罰款成為縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入重要來源。這樣一來,在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象,只是執(zhí)法手段的罰款卻成為基層政府的執(zhí)法目標(biāo)。但是以罰代管并不能夠有效地完成計(jì)劃生育執(zhí)法任務(wù),基層執(zhí)法需要新模式。
與早期單純強(qiáng)調(diào)控制出生人口數(shù)量不同,當(dāng)前計(jì)劃生育工作涵蓋的內(nèi)容更為豐富,計(jì)劃生育執(zhí)法中面臨的難題也更為多樣。計(jì)劃生育工作主要有控制政策外生育(包括社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收),治理出生人口性別比失衡,開展計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)*可以將計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的主要內(nèi)容概括為“三查”和“四術(shù)”。“三查”指:計(jì)劃生育指導(dǎo)站對(duì)育齡婦女實(shí)行的“查環(huán)、查孕、查病”?!八男g(shù)”指:上環(huán)手術(shù)、取環(huán)手術(shù)、人流術(shù)和引產(chǎn)手術(shù)。,對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù),村級(jí)計(jì)劃生育基層基礎(chǔ)工作,計(jì)劃生育宣傳教育。在這幾方面的工作中,核心的是控制政策外生育和治理出生人口性別比失衡。這兩個(gè)方面是目前最讓鄉(xiāng)村干部感到頭疼的工作,其他幾個(gè)方面的工作主要服務(wù)于這兩項(xiàng)工作。多樣化的計(jì)劃生育工作內(nèi)容包含著對(duì)工作方式和執(zhí)法手段更多的要求,單純的工作方式和執(zhí)法手段難以與之相適應(yīng)。
隨著治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn),國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)依法行政和保障人權(quán),連帶責(zé)任模式不再具有合法性和正當(dāng)性,在計(jì)劃生育執(zhí)法中逐漸退出歷史舞臺(tái)。在缺乏強(qiáng)制手段的條件下,基層執(zhí)法者難以簡(jiǎn)單通過遵循依法行政來完成執(zhí)法任務(wù)。計(jì)劃生育執(zhí)法模式出現(xiàn)了新變化,在依法行政的法治軌道之外形成了依賴鄉(xiāng)村組織體系的治理軌道,從而形成了法治軌道和治理軌道并行的“雙軌制”模式,以應(yīng)對(duì)多樣化的計(jì)劃生育工作內(nèi)容和執(zhí)法難題。一方面,法治軌道有所發(fā)展,執(zhí)法者更加重視按照法律程序的規(guī)定行使執(zhí)法權(quán);另一方面,治理渠道和治理技術(shù)在不侵犯人權(quán)的基礎(chǔ)上有新的深化?;鶎訄?zhí)法的“雙軌制”模式是對(duì)基層執(zhí)法機(jī)制的概括提煉,是思考基層治理多樣性和復(fù)雜性的切入點(diǎn)。
基層執(zhí)法機(jī)制是集國(guó)家正式執(zhí)法體系、執(zhí)法人員、法律程序與基層治理體系、治理干部、多樣化的治理手段于一體的復(fù)雜系統(tǒng)。在執(zhí)法“雙軌制”模式中,法治軌道處于基礎(chǔ)性位置,治理軌道在法治軌道構(gòu)建的框架邊緣運(yùn)行,深化、擴(kuò)展、變通法治軌道所確立的執(zhí)法技術(shù),并創(chuàng)新多樣化的治理策略和治理手段,從而在法治軌道與治理現(xiàn)實(shí)之間保持更多的適應(yīng)性。法治軌道和治理軌道相互補(bǔ)充和支撐,共同構(gòu)成基層執(zhí)法系統(tǒng)。
法治軌道的基礎(chǔ)性位置主要體現(xiàn)在確定基本的執(zhí)法框架和執(zhí)法價(jià)值取向。現(xiàn)代法治是以法治理想為主導(dǎo)的權(quán)威系統(tǒng)、以權(quán)利和法律為中心的概念范疇系統(tǒng)、以司法制度為社會(huì)最基本的制度安排、以個(gè)人權(quán)利及法律為依歸的文明秩序意識(shí)[26]21-27。按照現(xiàn)代法治的要求,法律的執(zhí)行應(yīng)該嚴(yán)格按照立法規(guī)定的意圖,通過科層制體系推動(dòng),在具體執(zhí)行中遵循程序正義,限制國(guó)家權(quán)力的恣意行使,實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)和普遍性的規(guī)則之治[27]。在連帶責(zé)任模式下,基層政府為推動(dòng)計(jì)劃生育工作的開展,采取了許多處于灰色地帶甚至是帶有暴力色彩的手段,權(quán)力不斷擴(kuò)張和濫用,極大地引發(fā)了民眾的不滿,激化了社會(huì)矛盾,嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨和政府的政治合法性。由于缺乏充分的約束機(jī)制,在計(jì)劃生育執(zhí)法過程中,基層政權(quán)和鄉(xiāng)村干部的謀利性凸顯,產(chǎn)生了非常不好的示范效應(yīng),降低了計(jì)劃生育政策本身的正當(dāng)性。為了彌補(bǔ)因粗暴執(zhí)法而產(chǎn)生的政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī),國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)依法行政,以此規(guī)范制約基層政權(quán)的權(quán)力。在這個(gè)意義上,法治軌道在話語層面確立了執(zhí)法過程中需要遵循的基本標(biāo)準(zhǔn),有助于改善執(zhí)政者和執(zhí)法者的政治形象。
在法治軌道中,執(zhí)法者的權(quán)力一方面被法治話語所規(guī)訓(xùn),另一方面也以新的形象出現(xiàn),借助法治話語保留了執(zhí)法權(quán)力的正當(dāng)性。法治軌道訴諸價(jià)值中立的立場(chǎng),不傷害計(jì)劃生育政策本身的合理性和正當(dāng)性,以“法律”的象征符號(hào)保障計(jì)劃生育政策在實(shí)施過程中的合理性和正當(dāng)性,從而確保執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行所必要的最基本的權(quán)威。這正如馮象先生所言,“作為權(quán)力的象征符號(hào),法律在大多數(shù)人的日常生活中主要不是用暴力手段,而是借助宣傳教育、大眾傳媒和影視節(jié)目塑造的故事形象,來掩蓋自身的矛盾、驅(qū)散疑慮而樹立權(quán)威的”[28]。正因?yàn)榉ㄖ诬壍辣旧聿⒉惶骄坑?jì)劃生育執(zhí)法所依據(jù)的法律和政策的合理性和正當(dāng)性,這為執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法者以及其他相關(guān)者對(duì)法律和政策依據(jù)進(jìn)行基于自身利益和立場(chǎng)的多方面解釋,進(jìn)而為這些主體在具體執(zhí)法過程中的復(fù)雜微妙的互動(dòng)留下了空間,從而這也為治理軌道的運(yùn)行提供了可能。
法治軌道強(qiáng)調(diào)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化、執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化,但是大量執(zhí)法任務(wù)單靠法治軌道難以完成,還需要依靠以鄉(xiāng)村干部為主體的治理軌道。治理軌道是治理渠道和治理技術(shù)的深化和精細(xì)化,以更加靈活的方式應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的治理需要。執(zhí)法中治理軌道的存在,意味著執(zhí)法過程并不是一個(gè)通過程序主義運(yùn)作模式去實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的過程,而是以治理為目標(biāo)的過程,強(qiáng)調(diào)的是帶有鄉(xiāng)土社會(huì)的綜合性、“延伸性”*“延伸性”一詞取自“延伸個(gè)案”司法,請(qǐng)參見M. Burawoy, The Extended Case Method, Sociological Theory, vol. 16, no. 1( March 1998), p4-33;朱曉陽:《“延伸個(gè)案”與一個(gè)農(nóng)民社區(qū)的變遷》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)論》(第2卷),北京:法律出版社2004年版。特征的治理結(jié)果。在治理軌道中,鄉(xiāng)村干部在開展計(jì)劃生育工作時(shí),所考慮的不僅僅是法律規(guī)范的要求,還有鄉(xiāng)村治理層面的諸多因素,農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法過程因而帶有了治理化的特點(diǎn)。與法治軌道以規(guī)則為導(dǎo)向,側(cè)重強(qiáng)調(diào)遵循規(guī)則、在規(guī)則層面解決問題不同的是,治理軌道的運(yùn)行則更加強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向[29],在遵循基本的法治要求和司法程序的前提下,采取實(shí)用主義甚至機(jī)會(huì)主義的態(tài)度,調(diào)整和變通一些具體規(guī)則,創(chuàng)設(shè)更多的治理策略和治理機(jī)制,以回應(yīng)實(shí)際執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題和困境。
為了彌補(bǔ)正規(guī)執(zhí)法力量的不足,治理軌道通過體制內(nèi)的政治動(dòng)員方式,形成包括司法系統(tǒng)、職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織在內(nèi)的多層次的執(zhí)法體系,打破科層制的常規(guī)運(yùn)作模式,采取“條塊結(jié)合、以塊為主”的綜合治理的方式。治理軌道下的體制內(nèi)動(dòng)員與連帶責(zé)任模式下的動(dòng)員過程相近,但是此時(shí)的體制內(nèi)動(dòng)員因強(qiáng)制權(quán)力和謀利空間都被極大壓縮,動(dòng)員后開展工作的具體方式已經(jīng)發(fā)生了很大變化。通過體制動(dòng)員的大多數(shù)人員并不擁有執(zhí)法權(quán)限,卻仍然是責(zé)任追究的對(duì)象。
正式體制內(nèi)組織動(dòng)員起來的執(zhí)法體系并不能實(shí)行常規(guī)性的日常治理,只能開展階段性、集中性的執(zhí)法活動(dòng)。在階段性、集中性的執(zhí)法活動(dòng)中,例如季度性的計(jì)劃生育工作大檢查,正式體制內(nèi)的力量在進(jìn)入村莊社會(huì)時(shí),依然需要依賴體制末梢的村級(jí)干部配合。在日常管理中,作為半正式行政的村級(jí)組織則發(fā)揮著常規(guī)性管理的職責(zé)。村干部在開展計(jì)劃生育工作時(shí),利用的是村莊社會(huì)的地方性知識(shí)和熟人社會(huì)的交往規(guī)則,是以個(gè)別化的特殊主義的邏輯,而非以規(guī)則之治所要求的普遍主義的方式對(duì)待計(jì)劃生育執(zhí)法案件。面對(duì)具體的計(jì)劃生育對(duì)象時(shí),村干部不僅需要做計(jì)劃生育工作,而且還需要回應(yīng)計(jì)生對(duì)象及其他相關(guān)者反映的其他問題。
總而言之,執(zhí)法“雙軌制”是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中形成的一種執(zhí)法模式,在回應(yīng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型所帶來問題的過程中形成?;鶎由鐣?huì)并非一成不變,而是處于深刻且長(zhǎng)期的變化之中,并且深受國(guó)家的社會(huì)管理邏輯影響。在不同時(shí)期,受制于社會(huì)基礎(chǔ)層面及國(guó)家管理層面因素的影響,基層執(zhí)法呈現(xiàn)出不同的運(yùn)作邏輯和實(shí)施效果,執(zhí)法“雙軌制”正是這個(gè)變化和轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)物,需要結(jié)合社會(huì)變遷和治理轉(zhuǎn)型的機(jī)理,深入認(rèn)識(shí)法治軌道和治理軌道分別所要回應(yīng)的問題、二者的模式特征和運(yùn)作機(jī)制,從而完整地認(rèn)識(shí)執(zhí)法“雙軌制”模式。
隨著依法治國(guó)成為國(guó)家的基本方略,依法行政逐漸成為各級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行中的主導(dǎo)話語,規(guī)約和型塑著政府權(quán)力的運(yùn)作過程。以“七不準(zhǔn)”禁令為起點(diǎn),到國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《人口與計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等一系列法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái),國(guó)家在計(jì)劃生育工作中日益強(qiáng)調(diào)基層政府的權(quán)力運(yùn)作要規(guī)范,而不像在連帶責(zé)任模式下對(duì)計(jì)劃生育執(zhí)法“只問結(jié)果、不問手段”。例如,監(jiān)利縣G鎮(zhèn)的一份《人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書》中要求“堅(jiān)持依法管理,文明執(zhí)法”,“無‘三亂’,村級(jí)辦理各種計(jì)生證件做到零收費(fèi),無因計(jì)劃生育部門工作方法不當(dāng)引發(fā)的惡性案件”。為此,當(dāng)?shù)卣粩嗉訌?qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的法治化建設(shè)。這一整套的法律規(guī)范和政策要求主要想達(dá)到兩個(gè)目的,一是約束規(guī)范基層政府的權(quán)力,二是希望通過以司法化和程序主義為基本特征的法治途徑來化解計(jì)生執(zhí)法中的執(zhí)法難問題。法治軌道要求基層執(zhí)法的人員配置的正規(guī)化、執(zhí)法權(quán)力設(shè)置的規(guī)范化、執(zhí)法過程的程序化。
1.執(zhí)法人員配置的正規(guī)化。與在責(zé)任連帶模式階段的人員配置不正規(guī)、大量社會(huì)閑散人員甚至“混混”進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍相比,現(xiàn)在的計(jì)劃生育執(zhí)法隊(duì)伍的人員配置日益正規(guī)化,執(zhí)法人員需要有相應(yīng)的執(zhí)法資質(zhì)。例如,監(jiān)利縣專門成立由衛(wèi)計(jì)局和法院為主的衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì),執(zhí)法大隊(duì)由近30人組成,均擁有計(jì)劃生育行政執(zhí)法資質(zhì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦正式工作人員均持有計(jì)劃生育行政執(zhí)法證,G鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)還專門設(shè)置了計(jì)劃生育執(zhí)法中隊(duì),中隊(duì)的人員擁有行政執(zhí)法證。
2.執(zhí)法權(quán)力設(shè)置的規(guī)范化。體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限。其中非常重要的是規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)力,需要通過司法程序才能在計(jì)劃生育執(zhí)法中行使行政強(qiáng)制權(quán)力。在監(jiān)利縣,縣衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)與法院的司法程序?qū)?,擁有行政?qiáng)制權(quán)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦及綜合執(zhí)法中隊(duì)的執(zhí)法人員不擁有此項(xiàng)權(quán)力,但擁有計(jì)生執(zhí)法中的其他執(zhí)法權(quán)限。二是規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收和使用途徑。省級(jí)政府制定轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)需要由政府出具書面征收決定,執(zhí)法單位要向當(dāng)事人出具由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一印制的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收據(jù),社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)要上繳國(guó)庫(kù)。
3.執(zhí)法運(yùn)行過程的程序化。在監(jiān)利縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦正式工作人員有執(zhí)法證,但是對(duì)于拒不繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)生對(duì)象并不采取實(shí)質(zhì)性措施,而是做好相關(guān)筆錄材料交到縣里的衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)立案,由衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行通知書,通過法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在做筆錄材料時(shí),需要有執(zhí)法大隊(duì)的人員在場(chǎng),以滿足法律程序上對(duì)于執(zhí)法人員資質(zhì)條件、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。許多案卷資料顯示,執(zhí)法過程中滿足程序要求的材料都比較齊全。
從規(guī)范制約基層政府權(quán)力這個(gè)目標(biāo)來看,法治軌道的運(yùn)作在很大程度上收到了預(yù)期效果,暴力執(zhí)法現(xiàn)象得到有效控制,因執(zhí)法而引發(fā)的社會(huì)矛盾大大緩解。基層干部對(duì)法治軌道制約了執(zhí)法手段多有抱怨,但實(shí)際上也歡迎法治軌道的依法行政。依法行政所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范化、程序化,可以成為基層干部自我保護(hù)和推卸責(zé)任的合法方式。面對(duì)“釘子戶”,基層干部可以通過制作好相關(guān)證據(jù)材料,把案件移交司法程序來擺脫自身的執(zhí)法責(zé)任,司法程序成為責(zé)任體系中的最后屏障。在法治軌道運(yùn)行中,基層干部更關(guān)心的是自己的行為在程序上、證據(jù)要求上是否合法,而并不太在意具體案件是否得到真正解決。這實(shí)際上是基層干部通過形式上的法律程序?qū)崿F(xiàn)自我保護(hù),他們無需再因社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收不到位而受到追責(zé)。因此,鄉(xiāng)村干部一方面會(huì)抱怨正規(guī)化的法律程序無法解決計(jì)劃生育執(zhí)法難題,但是另一方面在遇到這樣的案件時(shí)也很愿意選擇正規(guī)化的法律程序,特別是司法程序,因?yàn)檫@不僅符合法律規(guī)范的要求,而且能避免因強(qiáng)制推行計(jì)劃生育工作可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。
但是,從通過司法化和程序化的方式來化解執(zhí)法難題的這一預(yù)期目標(biāo)來看,法治軌道并沒有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),而且由于強(qiáng)制手段被懸置,帶來了普遍的執(zhí)法難題。許多基層干部對(duì)于計(jì)劃生育工作最為感慨的是“現(xiàn)在完全沒有了手段”。在實(shí)際的執(zhí)法中,絕大多數(shù)案件都未進(jìn)入司法程序,進(jìn)入司法程序的案件中的大部分也未必得到有效解決,執(zhí)法大隊(duì)以及法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序的做法在實(shí)踐中效果并不顯著。面對(duì)諸多計(jì)生對(duì)象,法院沒有足夠的能力去強(qiáng)制執(zhí)行,更不可能對(duì)計(jì)生對(duì)象進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)管。法治軌道希望通過加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)常規(guī)化、規(guī)范化的執(zhí)法狀態(tài),但是正規(guī)執(zhí)法隊(duì)伍的力量非常有限,根本不足以支撐起對(duì)計(jì)生對(duì)象的常規(guī)化管理,而只能處理少數(shù)已經(jīng)出現(xiàn)違法結(jié)果的案件,或者在重要時(shí)段開展突擊檢查。
許多人看來,對(duì)于基層計(jì)劃生育工作而言,法律程序所發(fā)揮的效用不太明顯。將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的執(zhí)行權(quán)限通過司法程序來行使,這符合法律的規(guī)定,但并不能有效解決社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難題、有效控制計(jì)劃外出生人口數(shù)量和出生人口性別比。在G鎮(zhèn),近幾年每年實(shí)際征收到的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)只占到應(yīng)該征收總數(shù)的30%左右,大量社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)無法有效征收。
不僅社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過程體現(xiàn)出明顯的程序化特征,計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)也是如此。在法律和政策的定位中,計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)(“三查”和“四術(shù)”)工作是以服務(wù)計(jì)生對(duì)象為目標(biāo),但在基層計(jì)劃生育工作中,這方面的工作是為了及時(shí)掌握政策外生育、非法性別鑒定的信息。這些工作在執(zhí)行中日漸形式化。各地農(nóng)村大量年輕人外出打工,很多育齡婦女不在家,雖然地方政府對(duì)于婦檢一般要求達(dá)到90%以上的比率,但是不可能為了婦檢讓在外育齡婦女專門返回。盡管計(jì)生對(duì)象可以在外婦檢并把相關(guān)婦檢材料寄回,但只有少數(shù)與村干部關(guān)系好,出于幫忙心態(tài)的人會(huì)把材料寄回。因此,實(shí)際的婦檢率最多能達(dá)到30%。為了滿足考核要求,村干部會(huì)與婦檢站工作人員拉近關(guān)系,造假填上參加?jì)D檢的婦女身份信息,以至于從材料上看,絕大多數(shù)村在這方面的工作差別并不大,都達(dá)到了考核要求。對(duì)于村干部而言,計(jì)劃生育服務(wù)方面的許多工作都是“軟指標(biāo)”,對(duì)工作并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響和壓力,可以通過“做作業(yè)”[30]的方式應(yīng)對(duì)。
法治軌道關(guān)注法律規(guī)則的形式要求,執(zhí)法人員的執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)限不斷規(guī)范化,執(zhí)法過程日益程序化。法治軌道將計(jì)劃生育執(zhí)法難題納入司法程序,試圖通過司法權(quán)威和司法程序來化解執(zhí)法困難。這是一種“法律治理行政”的思路,帶有“治理的法律化”特點(diǎn)[31]140。但是,這種做法并不能有效應(yīng)對(duì)計(jì)劃生育執(zhí)法中的難題。盡管如此,法治軌道在約束和規(guī)范執(zhí)法者權(quán)力、抑制執(zhí)法者謀利空間、減少執(zhí)法過程中的沖突等方面起到了重要作用,適應(yīng)了法治建設(shè)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的要求,有助于尊重和保障人權(quán)。
可見,法治軌道的不同目標(biāo)之間存在張力,權(quán)力被約束規(guī)訓(xùn)之后,立法所預(yù)期的執(zhí)法效果并沒有得到有效實(shí)現(xiàn),法治軌道所期望的程序正義成為執(zhí)法者自我保護(hù)的手段。很多基層干部認(rèn)為,現(xiàn)在對(duì)許多計(jì)劃外生育的當(dāng)事人根本不可能采取有力措施,特別是戶籍辦理與計(jì)劃生育的脫鉤之后,更是沒有了基本的約束手段。隨著法治話語的盛行,計(jì)生對(duì)象的法治意識(shí)和權(quán)利觀念逐漸強(qiáng)化,會(huì)用法治話語對(duì)抗和制約執(zhí)法權(quán);但并未形成遵守法律規(guī)則的行為模式,其違反計(jì)劃生育法律和政策的行為常常也是在法治話語的遮蓋下進(jìn)行。這就成為一種“單向度的法治”[32]。
法治軌道在運(yùn)作中面臨許多難題,主要體現(xiàn)為強(qiáng)制手段被限制,執(zhí)法者缺乏有力的執(zhí)行措施;正式執(zhí)法力量不足,難以實(shí)現(xiàn)有效的常規(guī)化管理;國(guó)家正式權(quán)力運(yùn)行面臨信息不對(duì)稱和地方性知識(shí)缺乏的困局。為了應(yīng)對(duì)困境,治理軌道成為執(zhí)法中的重要選擇,它在符合法治軌道的基本要件、不侵犯人權(quán)的基礎(chǔ)上得到延續(xù)和發(fā)展。治理軌道的運(yùn)作有別于法治軌道,其主要特征表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。
1.通過壓力型體制實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)動(dòng)員。在治理軌道運(yùn)行中,執(zhí)法力量的組織和動(dòng)員不是通過形式法治所要求的常規(guī)性的科層制的程序主義方式,而是采取打破常規(guī)程序式運(yùn)作、帶有政治動(dòng)員色彩的運(yùn)動(dòng)型治理?;鶎诱?quán)在專制權(quán)力弱化、基礎(chǔ)權(quán)力又尚未有效確立*關(guān)于專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力的劃分,參見(英)邁克爾·曼:《社會(huì)權(quán)力的來源》(第二卷·上),陳海宏等譯,上海:上海人民出版社2007年版,第63-72頁。、缺乏充足的治理資源的情況之下,通過壓力型體制的政治動(dòng)員,打破科層壁壘和僵化體制,實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源的重組和整合,以集中力量應(yīng)對(duì)特定的治理難題。
監(jiān)利縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)責(zé)任管理區(qū)分了“籠子管理”單位和“重點(diǎn)管理”單位。年終綜合排名居全縣倒數(shù)第一、且出生政策符合率或出生人口性別比兩項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或管理區(qū)會(huì)被列為下年度“籠子管理”單位;年終綜合排名居全縣倒數(shù)第二、且出生政策符合率和出生人口性別比兩項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或管理區(qū),列為下年度“重點(diǎn)管理”單位。在對(duì)管理單位做出區(qū)分的基礎(chǔ)上,對(duì)相關(guān)責(zé)任人設(shè)定了處理辦法:列為“籠子管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)到解除“籠子管理”為止,不得評(píng)為先進(jìn)集體、文明單位,機(jī)關(guān)干部不得提拔重用,黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)(主任)實(shí)行代理;連續(xù)兩年列為“籠子管理”單位的,黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)(主任)就地免職;列為“重點(diǎn)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū),到解除“重點(diǎn)管理”為止,不得評(píng)為先進(jìn)集體、文明單位,機(jī)關(guān)干部不得提拔重用,黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)(主任)給予誡勉談話,不得提拔重用,不得調(diào)動(dòng)工作;連續(xù)兩年被列為“重點(diǎn)管理”單位的,直接列為下年度“籠子管理”單位。在嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施的作用下,各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被動(dòng)員起來,在壓力型體制下通過強(qiáng)動(dòng)員使計(jì)劃生育成為中心工作,形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理的責(zé)任體系和綜合治理體系。
2.通過半正式行政力量實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的末梢延伸。在“總體性社會(huì)”早已消退的情況下[33],依靠壓力型體制的政治動(dòng)員能實(shí)現(xiàn)對(duì)體制內(nèi)治理力量的動(dòng)員,但是難以使體制內(nèi)動(dòng)員起來的力量進(jìn)入到村莊場(chǎng)域中開展日常性監(jiān)管。為了確保有效開展日常監(jiān)管,基層政府還將村干部作為半正式行政力量納入目標(biāo)管理考核中,將之作為正式行政力量與村莊社會(huì)進(jìn)行連接的主要紐帶,以實(shí)現(xiàn)“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[34]。
各地黨委政府通過采取目標(biāo)責(zé)任管理和包保責(zé)任制的方式,將村干部納入計(jì)劃生育執(zhí)法的體系中,并施以獎(jiǎng)懲措施,試圖以半正式行政力量彌補(bǔ)正式行政在監(jiān)督管理上的不及之處,為國(guó)家權(quán)力的末梢延伸提供組織保障。G鎮(zhèn)在村級(jí)組織的目標(biāo)管理中對(duì)村居黨支部書記和包村干部制定了嚴(yán)格的責(zé)任追究制度:對(duì)出生政策符合率80%以下,違法生育多孩達(dá)3人(含3人)的村,給予該村黨支部書記撤職處分,包村工作半年以上的第一書記和包村的其他責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處理。對(duì)包保服務(wù)工作落實(shí)不力,生育二孩達(dá)6人及以上且全為男孩、孕情掌握不及時(shí)的人數(shù)達(dá)到5人及以上的村,給予該村黨支部書記黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分,包村工作半年以上的第一書記和其他包村責(zé)任人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分。
隨著科技手段在進(jìn)步,計(jì)劃生育工作越來越借助科技手段,特別是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來獲取相關(guān)信息,但是半正式行政力量的作用并未因此弱化??萍际侄蔚倪M(jìn)步減少了許多治理成本,特別是極大地減少了計(jì)生工作的信息獲取成本。便捷的信息獲取技術(shù)帶來了信息搜集和儲(chǔ)存能力的提高,構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家行政力量進(jìn)行有效監(jiān)控的重要渠道[35]214-222。目前,各省普遍建立了與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接的人口計(jì)生村居在線服務(wù)平臺(tái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門以及村委會(huì)可以通過在線服務(wù)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生和潛在的政策外生育信息。技術(shù)治理的進(jìn)步主要發(fā)揮著兩個(gè)方面的作用,其一是信息獲取更為便捷,其二是上級(jí)部門可以通過技術(shù)治理手段掌握村莊中計(jì)劃生育工作的基本狀況,以此作為督促基層計(jì)劃生育工作開展的重要依據(jù)。但是,技術(shù)治理的進(jìn)步并不能取代身體治理的在場(chǎng),而且技術(shù)治理手段有時(shí)還會(huì)存在信息獲取錯(cuò)誤的問題。婦檢環(huán)節(jié)中由于工作不到位,有的人會(huì)借用其他人的身份證參加檢查,反饋到在線服務(wù)平臺(tái)上的信息就可能存在偏誤。因此,依然需要村級(jí)組織核實(shí)通過技術(shù)治理獲取的信息。與正式行政力量相比,村干部由于長(zhǎng)期生活在村莊熟人社會(huì),成為了“地方性知識(shí)的載體”,擁有與國(guó)家正式法律權(quán)力不同的結(jié)構(gòu)性知識(shí)[36]44-47,可以充分利用村莊內(nèi)部的熟人社會(huì)關(guān)系和信息傳遞機(jī)制,以較低的成本充分及時(shí)地掌握準(zhǔn)確的地方性信息,為國(guó)家權(quán)力的末梢延伸提供信息保障。
3.村莊場(chǎng)域中的執(zhí)法過程具有基層治理的綜合性。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前,收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的中心工作之一,是基層干部與農(nóng)民之間開展互動(dòng)交往的重要聯(lián)結(jié)紐帶。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后,基于收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而形成的基層干部與農(nóng)民之間打交道的聯(lián)系紐帶消失,基層干部與農(nóng)民的互動(dòng)交往頻次大幅減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益呈現(xiàn)“懸浮型政權(quán)”的特點(diǎn)[37],基層干部對(duì)于農(nóng)民反映的問題的回應(yīng)性減弱。在計(jì)劃生育工作依然難度比較大的地方,計(jì)劃生育工作因?yàn)樵谡ぷ餍蛄兄刑幱谥匾恢茫廊皇青l(xiāng)村組織的中心工作,成為聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的重要紐帶。村干部平時(shí)很少主動(dòng)到家家戶戶了解情況,村民遇到問題時(shí)自己找村干部,但是在婦檢、收繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等計(jì)劃生育工作中,村干部需要主動(dòng)到農(nóng)戶家與村民接觸。現(xiàn)在,計(jì)劃生育工作成為村干部與村民主動(dòng)建立制度化聯(lián)結(jié)紐帶的工作。
G鎮(zhèn)每個(gè)季度各村都要組織育齡婦女參加?jì)D檢,村干部組織動(dòng)員育齡婦女參加?jì)D檢的過程能夠反映出計(jì)劃生育工作帶有明顯的村莊治理的綜合性特征,組織動(dòng)員參加?jì)D檢工作實(shí)際上與其他治理工作連帶在一起開展。村干部挨家挨戶動(dòng)員育齡婦女參加?jì)D檢時(shí),基本上在每一戶都會(huì)停留二三十分鐘,其中80%以上的時(shí)間都是在和村民拉家常,了解村民及其周圍鄰里的近期情況、家庭遇到的問題或困難。村干部往往是在最后離開某一戶時(shí)才會(huì)提醒其注意參加?jì)D檢的集合時(shí)間和地點(diǎn)。一些村民會(huì)借機(jī)向村干部反映問題,例如有的計(jì)生對(duì)象會(huì)要求村干部先幫其解決某些問題,才會(huì)參加?jì)D檢或交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),還有的村民向村干部反映自家房子漏雨失修、家里有人生病等問題,有的村民則是借此機(jī)會(huì)向村干部了解惠農(nóng)政策。村干部對(duì)此都一一作答。在這個(gè)過程中,村干部所說和所做的絕大部分都與計(jì)劃生育沒有直接關(guān)系,而是在了解和回應(yīng)村民各方面的要求和問題??梢?,村干部在督促計(jì)生對(duì)象繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、組織育齡婦女參加?jì)D檢的過程中,計(jì)劃生育問題與其他問題聯(lián)系在一起,村干部不只是在做計(jì)劃生育工作,也是在不斷地了解和回應(yīng)村民的其他問題和要求,這實(shí)際上成為了村干部加強(qiáng)與村民聯(lián)系、開展群眾工作的過程。
治理軌道在運(yùn)行中也會(huì)面臨難題。在缺乏強(qiáng)制手段的情況下,每一個(gè)治理對(duì)象都可能以很低的成本成為“釘子戶”。在村莊熟人社會(huì)中,獲得計(jì)劃外生育的信息比較容易,治理對(duì)象識(shí)別難度并不大,問題的難點(diǎn)在于識(shí)別出治理對(duì)象后卻缺乏可以采用的強(qiáng)制手段。這樣一來,任何一個(gè)治理對(duì)象都可能很容易轉(zhuǎn)變?yōu)椤搬斪討簟?。熟人社?huì)便捷有效的信息鑒別和獲取機(jī)制運(yùn)作的前提在于村莊中人與人之間是熟悉而非陌生的關(guān)系。但是隨著人口流動(dòng)性增加,特別是大量年輕人外出務(wù)工經(jīng)商,村莊熟人社會(huì)的信息鑒別和獲取機(jī)制的運(yùn)作效果就會(huì)大打折扣,治理者難以及時(shí)有效地了解到相應(yīng)的情況?;鶎痈刹坑袝r(shí)候在政策外懷孕或政策外生育已經(jīng)成為事實(shí)的情況下才獲得信息,采取補(bǔ)救措施。此外,隨著村莊社會(huì)本身的去熟人化,許多信息獲取難度加大。例如治理“兩非”*計(jì)劃生育工作中的“兩非”是指,非法鑒定胎兒性別、非法選擇胎兒性別終止妊娠。2014年9月,衛(wèi)生計(jì)生委會(huì)同公安部、工商總局、食品藥品監(jiān)管總局起草了《禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的規(guī)定》,禁止任何單位、個(gè)人組織介紹或者實(shí)施非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠。的難點(diǎn)是在于難于識(shí)別治理對(duì)象。隨著醫(yī)療技術(shù)條件越來越容易獲得,“兩非”案件更為隱蔽,基層執(zhí)法者難以獲得相關(guān)信息,這給打擊“兩非”帶來很大的難題。分類是治理的重要前提[38],無法對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和分類,有效治理往往就無從談起。
法治軌道和治理軌道這兩種看似相互矛盾、存在悖論的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制的并存,反映出實(shí)踐本身的非規(guī)定性和復(fù)雜性。執(zhí)法“雙軌制”模式是對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村基層執(zhí)法的一種實(shí)踐樣態(tài)的概括,并不意味著這是應(yīng)然的目標(biāo)狀態(tài)。法律對(duì)執(zhí)法目標(biāo)以及執(zhí)法過程做出了規(guī)范性要求,但是法律規(guī)定是否能夠得到實(shí)施是重要的實(shí)踐問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)代法治目標(biāo)來看,包括執(zhí)法在內(nèi)的法律運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)需要逐漸實(shí)現(xiàn)法治化,真正樹立法律權(quán)威,但是這依然會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變過程。“要想在社會(huì)生活中樹立法律的權(quán)威,要想當(dāng)事人接受法律推理的結(jié)論,法律規(guī)范本身不僅要具有正當(dāng)性,而且還必須具有‘現(xiàn)實(shí)可能性(即能夠)’,法律規(guī)范必須以人的‘能力’和(當(dāng)時(shí)社會(huì)為個(gè)體提供的)‘經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的可能性’為前提”[39]。因此,需要認(rèn)真對(duì)待包括執(zhí)法在內(nèi)的法治實(shí)踐樣態(tài),了解現(xiàn)代法治要求與實(shí)際運(yùn)作過程之間的復(fù)雜關(guān)系。
農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法中呈現(xiàn)的執(zhí)法“雙軌制”模式的實(shí)踐意義并不限于計(jì)劃生育執(zhí)法本身,而是具有更為普遍性的實(shí)踐意義。實(shí)際上,一切力圖改變社會(huì)或者與社會(huì)一般訴求有所沖突的執(zhí)法都會(huì)遇到這種問題。在這樣的執(zhí)法過程中,如果單純依靠法治軌道所要求的“依法行政”,要么會(huì)出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力因被過分規(guī)制而缺乏執(zhí)行力,導(dǎo)致執(zhí)法不能、有法難依、違法難究;要么會(huì)出現(xiàn)在“行政執(zhí)法化”的名義下[40],國(guó)家公權(quán)力獲得法律所賦予的正當(dāng)性,展現(xiàn)出更為粗暴的一面,加劇執(zhí)法權(quán)力與社會(huì)一般訴求之間的緊張關(guān)系。在這種情況下,治理軌道可以發(fā)揮彌補(bǔ)法治軌道之不足,以更具靈活性、多樣化、精細(xì)化的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透。與此同時(shí),治理軌道的運(yùn)行還有助于為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作留有一定的調(diào)適空間,減緩其與社會(huì)一般訴求之間的沖突程度,為法律和政策的調(diào)整完善提供更多的機(jī)會(huì)。
在將來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),法治軌道在中國(guó)基層治理中的興起,并不意味著治理軌道的消退。法治軌道在規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)作、加強(qiáng)人權(quán)保障的同時(shí),弱化了基層政權(quán)的執(zhí)行能力,沒有完全化解基層的執(zhí)法困境。新階段的治理軌道在保留了前一階段的體制內(nèi)強(qiáng)力動(dòng)員和依靠村級(jí)組織體系這些特點(diǎn)的同時(shí),因強(qiáng)制能力被弱化而呈現(xiàn)新的特點(diǎn),治理軌道的運(yùn)作使得執(zhí)法成為基層治理中政府與民眾之間的重要聯(lián)結(jié)紐帶。隨著農(nóng)村社會(huì)的變化及治理轉(zhuǎn)型,治理軌道的運(yùn)行也面臨新問題,農(nóng)村基層執(zhí)法的治理軌道依賴于村莊內(nèi)部的熟人社會(huì)條件。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)人際關(guān)系日益理性化,社會(huì)關(guān)聯(lián)越發(fā)松散,鄉(xiāng)村公共權(quán)力和權(quán)威不斷衰弱,呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”的狀況[41]。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益深入,人員流動(dòng)性加大,農(nóng)民的職業(yè)選擇及生活方式選擇日漸豐富多元,逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界,基于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的治理?xiàng)l件和治理手段的有效性正在逐漸弱化和消退。在這種變動(dòng)的環(huán)境下,基層執(zhí)法中對(duì)于法治軌道的需求會(huì)更加凸顯,需要法治軌道賦予執(zhí)法行為最基本的正當(dāng)性和執(zhí)行力。
農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型必定需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間才能定型。在轉(zhuǎn)型完成之前,農(nóng)村的治理現(xiàn)實(shí)與法治化的要求之間必定存在較為復(fù)雜的關(guān)系?,F(xiàn)代法治的核心特征是強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治,要求普遍性地解決問題,但當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況與此還有很大的距離。在鄉(xiāng)村社會(huì)變化和治理轉(zhuǎn)型過程中,以規(guī)則之治和程序主義為基本特點(diǎn)的現(xiàn)代法治,與當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型之間,既有契合之處,也存在一定的張力。在努力推進(jìn)基層執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的同時(shí),需要綜合考量鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的漸進(jìn)性,認(rèn)識(shí)到基層執(zhí)法“雙軌制”模式將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在,鄉(xiāng)村法治建設(shè)需要在法治軌道和治理軌道之間保持一定程度的調(diào)適和平衡。這正是基層法治的復(fù)雜性所在。
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責(zé)任編輯 胡章成
The “Double Track System” Model of Law-Enforcement
at Gross-Roots
——Take Law-Enforcement of Family Planning for Example
CHEN Bai-feng, LIU Lei
(1.SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China;
2.SchoolofLaw,SichuanUniversity,Chengdu610270,China)
Law-enforcement at gross-roots, the key link of construction of rule of law and law-enforcement of family planning can reflect the general form and practice pattern of the law-enforcement at gross-roots. Law-enforcement of family planning has gradually formed “double track system” model after the decline of joint liability model before:the track of rule emphasizing law of administration according to law and the track of governance emphasizing the actual effect of execution. On the track of rule of law, regularization of law enforcement team construction, law enforcement power is regularized, law enforcement process is programmed, and the administration according to law and respect for human rights are emphasized but it is difficult to effectively complete the mission of law enforcement. The track of governance has become the important choice of dealing with troubles. It realizes the system mobilization through the pressure system. It achieves the extension of power through semi administration. It also reflects comprehensive of governance at gross-roots and effective complement to the track of rule according to law. The “double track system” model of Law-enforcement is the product of governance transformation. It not only conforms to the modern trend of administration according to law and respects for human rights, but also improves the effectiveness of law enforcement and responds to the non normative, comprehensive and extension of Law-enforcement at gross-roots. As a conclusion, it may exist for a long time.
law-enforcement; family planning; double track system; rule of law; governance
陳柏峰,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法律社會(huì)學(xué);劉磊,四川大學(xué)法學(xué)院博士生,研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)、基層社會(huì)治理。
國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究(15AFX008)”
2016-11-02
DF02; D922.1
A
1671-7023(2017)01-0099-12
華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年1期