●黃濟美 馮 俊 成濤林 張年榮

績效預(yù)算管理實施路徑的若干思考
——以江蘇省蘇州市為例

●黃濟美 馮 俊 成濤林 張年榮

自2009年起，江蘇省蘇州市財政局進一步深化預(yù)算績效管理，初步實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機結(jié)合，建立了全過程預(yù)算績效管理的模式，但在改革過程中仍存在部分問題亟待解決。本文通過深入研究國內(nèi)外績效預(yù)算管理方法和模式，借鑒發(fā)展和改革的先進經(jīng)驗，結(jié)合蘇州市實際情況，對蘇州市績效預(yù)算管理實施的路徑選擇提出建議，以有效推進政府行政體制改革、政府轉(zhuǎn)變職能，提高公共管理能力。

預(yù)算管理 績效預(yù)算 實施路徑

為貫徹以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，從2000年起，我國充分借鑒發(fā)達國家預(yù)算管理經(jīng)驗，正式開始推進績效預(yù)算改革。在此背景下，各級政府紛紛開始構(gòu)建具有自身特色的預(yù)算績效管理模式。江蘇省蘇州市自2009年起相繼出臺 《蘇州市財政支出績效評價實施意見》和其他相關(guān)制度文件，深化預(yù)算績效管理，逐步形成績效目標申報、績效跟蹤、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用的全過程績效管理模式。但如何更好地將績效管理和預(yù)算管理相結(jié)合，真正將績效目標和結(jié)果作為預(yù)算編制的依據(jù)，實現(xiàn)根據(jù)績效配置財政資金的目的，依然是亟待解決的問題。

一、績效預(yù)算相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

預(yù)算績效是近年來公共管理領(lǐng)域的新興概念。預(yù)算是指按照預(yù)算法規(guī)定程序管理的公共資金,而績效包括“績”和“效”兩個部分，即產(chǎn)出和效果，預(yù)算績效等同于公共支出的產(chǎn)出和效果。

關(guān)于績效預(yù)算目前尚沒有統(tǒng)一的定義，學界對此有不同的看法。本文認為績效預(yù)算是以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點，以績效為主線，以制定年度績效計劃、編制績效預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、績效評價和績效審計、評價結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的預(yù)算全過程管理新模式。

預(yù)算績效和績效預(yù)算強調(diào)的重點不同。預(yù)算績效強調(diào)事后績效的評價，是“先給錢、后看花錢的效果”，即在分配預(yù)算的基礎(chǔ)上關(guān)注績效、評價績效；績效預(yù)算則強調(diào)根據(jù)績效來編制預(yù)算，是按照“辦事的效果給錢”，是將資金分配與績效緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。但預(yù)算績效與績效預(yù)算又存在相應(yīng)的聯(lián)系，簡單而言，預(yù)算績效評價機制是績效預(yù)算改革的充分必要條件。充分性要求預(yù)算績效評價立足現(xiàn)實,完善評價體系,夯實績效預(yù)算改革的基礎(chǔ);必要性要求預(yù)算績效評價面向未來改革需求,結(jié)合部門預(yù)算管理流程,由績效結(jié)果披露過渡到績效結(jié)果運用。

以績效預(yù)算為評價導(dǎo)向,以預(yù)算資金為評價對象,形成“預(yù)算績優(yōu)度”為總目標,“預(yù)算配置、執(zhí)行與決算績效”為內(nèi)核的目標體系；劃定收入與支出預(yù)算為評價范圍,圍繞績效目標體系,科學界定共性與個性指標的內(nèi)涵,構(gòu)建評價指標體系的規(guī)則框架，集成指標之間的多重勾稽關(guān)系,提供評價標準的實際測度途徑與實現(xiàn)方法,設(shè)計恰當?shù)脑u價模型；規(guī)劃預(yù)算績效評價結(jié)果運用、指導(dǎo)未來預(yù)算資金配置的策略。預(yù)算績效與績效預(yù)算的邏輯關(guān)系見圖1。

圖1 預(yù)算績效與績效預(yù)算的邏輯關(guān)系

二、全面推進績效預(yù)算管理的必要性

一是有利于提升預(yù)算編制的科學性、準確性。績效預(yù)算強調(diào)以績效為導(dǎo)向編制預(yù)算，即在編制預(yù)算之前先明確部門或項目的績效目標?？冃繕耸侨^程績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)和起點，通過目標審核，可以強化預(yù)算管理，從源頭上提升預(yù)算編制的科學性和準確性。

二是有利于轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府效能?？冃ьA(yù)算關(guān)注財政資金的使用效益,有利于政府聚焦提供公共服務(wù)，厘清政府與市場的關(guān)系，準確定位政府職能。通過實施績效預(yù)算，建立以目標為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,將政府有限的資源運用到提供更優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)中去，從而促進高效政府建設(shè)。

三是有利于緩解財政收支矛盾,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)?？冃ьA(yù)算要求預(yù)算部門申請每項支出都要明確工作目標、達到工作目標所需成本以及可以量化考核的工作績效指標等，從而大大強化政府及其職能部門的預(yù)算資金使用責任，有效避免在資金申請和使用上的盲目性，從而優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，緩解財政的支出壓力。

四是有利于提高財政透明度,降低行政成本。實行績效預(yù)算后,政府及其職能部門的預(yù)算、決算、績效評價結(jié)果以及行政成本等社會高度關(guān)注的財政信息需全部向社會公眾公開，財政的透明度將大幅提高。這就嚴格要求政府職能部門強化預(yù)算管理，使部門的不合理支出得到有效控制，行政成本將回歸到合理的水平。

五是有利于推動政府決策的民主化、科學化進程。在績效預(yù)算制度下，一個部門的預(yù)算是根據(jù)它所要完成的職能，按投入產(chǎn)出最大化原則組織資源配置，并設(shè)有可量化的考核指標?？冃ьA(yù)算導(dǎo)致了部門責權(quán)對等，可以促進政府必須改革現(xiàn)有的管理模式，同時又推進了政府治理的民主化和政府決策的科學化進程。

三、蘇州市績效預(yù)算改革現(xiàn)狀及存在的問題

蘇州市財政局根據(jù)財政部、江蘇省財政廳關(guān)于推進預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，自2009年起先后出臺《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)蘇州市財政支出績效評價實施意見的通知》、《蘇州市財政資金績效管理操作規(guī)程》、《蘇州市預(yù)算績效管理委托第三方評價指導(dǎo)意見》等政策性文件，初步建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程績效管理模式。蘇州市全過程績效管理模式主要有以下五個特點:

一是以績效目標為導(dǎo)向，著力提升預(yù)算編制的科學性和精準性。在預(yù)算編制過程中，重點關(guān)注項目績效目標申報、審核和批復(fù)管理，經(jīng)批復(fù)的績效目標作為績效跟蹤和績效評價的依據(jù)。預(yù)算完成后以績效目標為主要內(nèi)容，對其實現(xiàn)程度進行客觀的評價，使預(yù)算績效目標貫穿于全過程預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮其在預(yù)算績效管理中的重要作用。突出績效目標導(dǎo)向、加強指標庫管理、健全績效目標論證，從而完善資金結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算編制的科學性,使績效目標與預(yù)算編制有機融合，與預(yù)算資金實現(xiàn)更高程度匹配。

二是以績效評價為核心，著力提升預(yù)算資金使用的政策性和效益性。在有序擴大財政支出項目績效評價范圍的基礎(chǔ)上，不斷拓展績效評價的方式方法。一是對專項資金開展為期三年的重點評價，做好對專項的中期評估，著力推進重點領(lǐng)域、重點項目尤其是重點民生項目的績效評價；二是開展項目的事前評價，通過對項目的成本效益分析，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政管理水平；三是推進政策評價，通過對項目評價的延伸，對項目的政策開展評價，為財政政策調(diào)整提供參考依據(jù)。

三是以結(jié)果應(yīng)用為保障，著力提升預(yù)算資金安排的合規(guī)性和約束性。把績效評價結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的落腳點。一是將評價結(jié)果運用到預(yù)算日常管理中，作為加快預(yù)算執(zhí)行進度、改進預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)；二是將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排進行有機結(jié)合，將評價結(jié)果作為以后年度項目預(yù)算安排的重要依據(jù)；三是將評價結(jié)果形成書面報告上報市人大和市政府，結(jié)合預(yù)算、決算公開要求，在主要媒體上公布項目評價報告內(nèi)容和評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

四是以協(xié)調(diào)合作為基礎(chǔ)，著力提升績效管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和透明度。健全財政內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機制、完善財政部門與預(yù)算單位溝通機制，強化財政為預(yù)算單位服務(wù)的意識，加強財政與預(yù)算單位的溝通，協(xié)調(diào)單位財務(wù)與項目業(yè)務(wù)處室的配合，理順工作關(guān)系，為績效管理工作營造良好環(huán)境。預(yù)算單位高度重視預(yù)算績效管理，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立組織機構(gòu)，明確工作職責。各主要單位均成立了專項資金預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責績效管理的組織與實施，有效促進預(yù)算單位增強主體意識和績效責任。

五是以績效信息化為手段，著力提升預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性。將績效管理嵌入到預(yù)算編制系統(tǒng)中，實現(xiàn)預(yù)算績效管理全過程控制。將績效管理和預(yù)算編制結(jié)合起來，在信息系統(tǒng)中同步實施績效目標的編制、申報、審核、批復(fù)，及時反映項目績效評價、專家意見、評價報告等內(nèi)容，為預(yù)算績效管理提供信息支撐；建立財政部門統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算部門具體實施、專業(yè)機構(gòu)支持配合、社會各界廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)工作機制和監(jiān)督制約機制；建設(shè)市級專家學者庫、中介機構(gòu)庫、共性指標庫，著力解決績效管理重點和難點問題。

目前，蘇州市的預(yù)算績效管理已取得了一定成績，但還存在諸多有待破解的問題，影響了預(yù)算管理的成效和改革的推進。概括起來，突出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是績效目標編制滯后。在實際執(zhí)行過程中，由于時間緊、任務(wù)重、人手少，部門預(yù)算編制之時，根據(jù)項目匡定資金總額居多，但績效目標一般不明確、不清晰，大多數(shù)滯后。

二是績效未能及時跟蹤。對于分期支付資金的項目，無法實現(xiàn)績效跟蹤與支出進度有機結(jié)合、資金支付與績效跟蹤結(jié)果有效掛鉤。財政部門還沒有真正做到根據(jù)項目實施進度、績效運行及糾偏情況支付財政資金。

三是績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分?？冃гu價結(jié)果與預(yù)算編制結(jié)合度不高，專項資金評價結(jié)果對專項資金制度修訂影響力不大，績效評價結(jié)果的問責力度不大，績效評價結(jié)果的信息公開尚處于試點階段。

四、國內(nèi)外績效預(yù)算改革啟示與借鑒

2003年開始，國內(nèi)各個地方陸續(xù)開始對預(yù)算績效管理改革進行探索，逐漸形成各自特色。通過分析廣東、上海、海南等地績效預(yù)算改革做法，結(jié)合蘇州市實際，當前改革的整體趨勢：一是績效管理逐步從事后的評價向事前、事中管理前置推進；二是績效評價指標體系不斷完善；三是績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍不斷擴大；四是探索構(gòu)建預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

國外幾種比較有代表性的績效預(yù)算模式，包括美國模式、英國模式和新西蘭模式，根據(jù)我國的實際情況，總結(jié)三種模式可供借鑒的經(jīng)驗包括：一是績效預(yù)算改革需要循序漸進，逐步推進；二是需要逐步深化預(yù)算管理改革，健全系統(tǒng)、規(guī)范的管理制度；三是需要逐步形成完善的績效評價體系，推進現(xiàn)階段的預(yù)算績效管理；四是需要構(gòu)建有效的激勵制約機制，強化支出機構(gòu)的責任和動力。

五、蘇州市績效預(yù)算管理實施的路徑選擇

2016年，蘇州市出臺了《關(guān)于推進蘇州市績效預(yù)算管理的實施意見的通知》，借鑒國內(nèi)外推行績效預(yù)算管理的做法，結(jié)合蘇州市實際情況，逐步推進績效預(yù)算的試點工作，結(jié)合部門職能、部門戰(zhàn)略規(guī)劃、中期預(yù)算、年度目標及預(yù)算、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用的路徑，本文作出如下建議：

第一，建立規(guī)范的績效預(yù)算管理架構(gòu)。強化預(yù)算編制的科學性、系統(tǒng)性，從政府“三定”方案和戰(zhàn)略部署分類梳理，到預(yù)算部門職能職責的編制事項，再到市委市政府重點工作部署，建立“工作職責—部門項目—財政項目”三個層級的績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。

第二，設(shè)定合理的預(yù)算績效評價目標。在編報部門預(yù)算或項目預(yù)算時,部門(單位)要明確預(yù)算績效目標,預(yù)算下達后不得更改;如特殊情況需要調(diào)整的,要予以說明并報上級財政部門同意。同時，部門(單位)要在五年規(guī)劃的指導(dǎo)下,適時設(shè)定長效目標。

第三，建立科學的預(yù)算績效評價指標體系。啟動以財政支出項目為核心的共性指標研究，針對預(yù)算績效管理范圍內(nèi)的項目設(shè)計共性化指標體系，著力推進財政支出項目分類研究、績效評價共性指標研究和績效評價標準建設(shè)。

第四，實行嚴格的項目全程跟蹤管理。按照項目績效運行監(jiān)控的要求，對財政支出項目進行全程跟蹤管理：一是要規(guī)范項目分類，細化項目內(nèi)容，健全完善項目信息；二是構(gòu)建項目全程跟蹤管理機制，基于項目管理的要求，架構(gòu)完成項目庫管理系統(tǒng)。

第五，完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系。完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系，要從三方面著手：一是要健全財政績效運行監(jiān)控機制，改革財政支出執(zhí)行管理考核模式；二是要完善部門績效執(zhí)行監(jiān)控機制，加強對部門預(yù)算執(zhí)行績效情況的跟蹤監(jiān)控；三是要實行績效預(yù)算執(zhí)行即時動態(tài)監(jiān)控。

第六，逐步建立財政績效評價的信息收集網(wǎng)絡(luò)和預(yù)算績效數(shù)據(jù)庫。一是克服制度障礙,在不危害國家信息安全的前提下實現(xiàn)信息公開、共享;二是大力推進政府與企業(yè)信息化進程,建設(shè)完備的財政管理信息系統(tǒng);三是要發(fā)動社會力量,開展數(shù)據(jù)處理軟件的設(shè)計與開發(fā),以提高數(shù)據(jù)處理的效率。

第七，完善績效預(yù)算監(jiān)督與績效評價體系。依托第三方評價機構(gòu)，構(gòu)建部門自評價與財政重點再評價相結(jié)合的績效評價新模式。財政負責制定績效評價管理辦法和相關(guān)評價指標，建立完善專家?guī)?、第三方評價管理辦法，各部門結(jié)合自身實際制定自評價管理辦法和相關(guān)評價指標。

第八，加大績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用。一是要強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，制定相關(guān)的績效考核實施辦法；二是要完善績效問責辦法，進一步明確和規(guī)范績效問責的情形、方式、程序；三是要建立績效監(jiān)督評價結(jié)果公開制度，制定績效監(jiān)督評價結(jié)果公開辦法?！?/p>

（作者單位：江蘇省蘇州市財政局）

[1]王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[2]吳俊培.績效預(yù)算研究[J].中共南京市委黨校學報，財政監(jiān)督,2007，（11）.