●孫小珍

均衡財(cái)政支出進(jìn)度措施探討
——基于江蘇省常州市的研究

●孫小珍

支出進(jìn)度是反映預(yù)算管理成效的關(guān)鍵指標(biāo)，均衡財(cái)政支出進(jìn)度是預(yù)算執(zhí)行的重要目標(biāo)。本文立足常州市工作實(shí)際，對(duì)均衡財(cái)政支出進(jìn)度的措施進(jìn)行探討，并提出提高預(yù)算編制水平，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，完善監(jiān)督體系等手段，提升預(yù)算資金使用效率和效益。

支出進(jìn)度 預(yù)算編制 均衡性

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，大量財(cái)政資金集中在年末歲尾支出，造成財(cái)政資金使用效率低下等一系列問(wèn)題。近年來(lái)，江蘇省常州市不斷強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，財(cái)政資金配置效率和使用效益不斷提高，但在執(zhí)行過(guò)程中，支出進(jìn)度偏低和不均衡問(wèn)題仍然存在，與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求仍有較大差距。加強(qiáng)均衡財(cái)政支出進(jìn)度的措施研究，有利于促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化和財(cái)政支出效益的不斷提升。

一、常州市近年支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況分析

當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行管理中存在的主要問(wèn)題是年度執(zhí)行過(guò)程中的不均衡較為突出。現(xiàn)以十二五期間（2011年-2015年）常州市一般公共預(yù)算支出情況為例進(jìn)行分析。

從五年全市一般公共預(yù)算支出分季完成均值情況看，一季度完成支出量和支出進(jìn)度最低，二、三季度小幅提升2個(gè)百分點(diǎn)左右，到四季度大幅提升，達(dá)到峰值。前三個(gè)季度的支出進(jìn)度都在20%以內(nèi)，第四季度完成預(yù)算的40%以上，超過(guò)前面兩個(gè)季度支出進(jìn)度的總和。

從連續(xù)五年12月份當(dāng)月的完成情況看，12月份平均支出數(shù)占到預(yù)算的1/ 4，且超過(guò)前面三個(gè)季度的每個(gè)季度的平均支出進(jìn)度。從第四季度看，除2015年以外，12月的支出量均超過(guò)四季度支出總量的60%，最高到65%，年度突擊完成支出任務(wù)的情況明顯。

從歷年情況對(duì)比看，2015年的總體均衡性最好，2011年最差。主要體現(xiàn)在：2011年四季度支出量占全年的一半左右，2015年四季度支出量下降到占全年的三成左右；2011年前三季度的季度平均支出進(jìn)度在15%左右，2015年是20%左右，提高了5個(gè)百分點(diǎn)；2011年12月份支出進(jìn)度在30%左右，2015年12月份支出進(jìn)度在15%左右，年底支出壓力明顯下降,預(yù)算執(zhí)行管理力度得到加強(qiáng)，財(cái)政資金配置效率和使用效益得到有效改善。

二、財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行不均衡的原因分析

從數(shù)學(xué)運(yùn)算看支出進(jìn)度指標(biāo)，分母是預(yù)算數(shù)，分子是支出數(shù)，要保持支出均衡推進(jìn)，需從預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面來(lái)完善財(cái)政部門的日常工作。但是財(cái)政工作不是簡(jiǎn)單的數(shù)字和運(yùn)算，預(yù)算支出執(zhí)行不均衡還有很多深層次的原因。

（一）預(yù)算編制時(shí)間不合理，預(yù)算編制內(nèi)容不夠細(xì)化

1、預(yù)算編制時(shí)間安排不盡合理。由于預(yù)算編制“二上二下”程序較為復(fù)雜，目前年度預(yù)算都是在上一年的年中就開始編制，此時(shí)年度資金結(jié)余和下一年度工作任務(wù)都尚未確定，一般根據(jù)前幾年的實(shí)際情況進(jìn)行測(cè)算編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制難以做到全面把握和足夠細(xì)化。

2、預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整準(zhǔn)確。一是根據(jù)現(xiàn)行體制，一些上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金存在不確定因素，難以準(zhǔn)確地列入年初預(yù)算，影響地方預(yù)算的完整性；二是預(yù)算單位的歷年結(jié)余沒(méi)有按規(guī)定完整地編入部門預(yù)算；三是對(duì)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)測(cè)不足，年度執(zhí)行中需要追加預(yù)算，人員支出擠占項(xiàng)目支出現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；四是對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行中新增的支出項(xiàng)目預(yù)見不足，年初預(yù)算未安排，在預(yù)算追加的情況時(shí)有發(fā)生。

（二）預(yù)算執(zhí)行效率不高，部門執(zhí)行水平有待提升

1、預(yù)算分配程序復(fù)雜，資金撥付流程影響支出進(jìn)度。中央和省市專款資金，每年都在下半年才陸續(xù)分配到市縣，有些在四季度甚至12月份才下達(dá)，造成資金無(wú)法及時(shí)使用。部分資金在有限的時(shí)間內(nèi)，在審批和下達(dá)流程的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)耽擱而無(wú)法順利支付。

2、部門重分配輕管理，忽視資金使用效益。長(zhǎng)期以來(lái)“重分配輕管理”的觀念，造成一些部門在預(yù)算安排時(shí)，積極爭(zhēng)取資金，而在預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)資金使用管理松散，忽視支出效益，有些項(xiàng)目在預(yù)算編制時(shí)準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，資金無(wú)法正常下達(dá)，資金等項(xiàng)目的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使資金延遲撥付甚至到年底都無(wú)法撥付，資金效益無(wú)法發(fā)揮。由于長(zhǎng)期的年底支出慣性，一些部門為了減少工作量，將符合支付條件的資金延遲到年底撥付，如將可按季度按月?lián)芨兜捻?xiàng)目按年度撥付，人為造成支出不均衡。

3、政府采購(gòu)跨年支付項(xiàng)目，未形成合理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。由于政府采購(gòu)手續(xù)和流程較多，招投標(biāo)過(guò)程存在不確定因素較多，影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，造成“采購(gòu)”和“支付”跨年度，加上部分采購(gòu)項(xiàng)目合同期跨年，需多年多次支付，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)度的影響逐年上升。目前為確保合同正常執(zhí)行，這些跨年支付的資金在年度終了后結(jié)轉(zhuǎn)，未進(jìn)行結(jié)算的采購(gòu)資金沒(méi)有形成合理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

4、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程存在問(wèn)題，動(dòng)態(tài)監(jiān)控未實(shí)施到位。在實(shí)際支付過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題：業(yè)務(wù)處室和主管部門對(duì)預(yù)算單位上報(bào)的項(xiàng)目支出用款計(jì)劃審核不及時(shí)，影響預(yù)算單位及時(shí)用款。部分單位在選擇支付方式（直接支付或授權(quán)支付）、經(jīng)濟(jì)科目、是否政府采購(gòu)等方面出現(xiàn)錯(cuò)誤，審核過(guò)程反復(fù)，影響支付效率。目前動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系沒(méi)有融入到財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的業(yè)務(wù)流程中，未發(fā)揮其對(duì)支出進(jìn)度推動(dòng)作用。

（三）管理制度推進(jìn)不暢通，獎(jiǎng)懲措施不到位

主管部門和單位對(duì)支出進(jìn)度快慢不夠重視是財(cái)政支出進(jìn)度偏低的重要原因之一。雖然財(cái)政部門針對(duì)財(cái)政支出進(jìn)度制定了相關(guān)的文件和制度，但是由于種種原因，各種獎(jiǎng)懲措施不到位，不能提高部門、單位對(duì)支出進(jìn)度的重視程度。如 “部門支出進(jìn)度連續(xù)兩年低于全市平均進(jìn)度，下一年度不得增加預(yù)算安排”的規(guī)定，目前沒(méi)有得到實(shí)際落實(shí)，一些部門和單位支出進(jìn)度多年連續(xù)低于平均進(jìn)度，嚴(yán)重拉低全市支出進(jìn)度。

（四）預(yù)算監(jiān)督“重結(jié)果輕過(guò)程”，監(jiān)督體系不完善

多年來(lái)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，更多的是針對(duì)全年執(zhí)行的結(jié)果。在財(cái)政支出進(jìn)度推進(jìn)方面，一般僅制定了全年目標(biāo)任務(wù)，而忽略月度間支出進(jìn)度不均衡的問(wèn)題，更加容易造成“年底突擊花錢”的現(xiàn)象。如全市2014年的支出進(jìn)度相對(duì)較為平衡，是因?yàn)樵瓉?lái)在12月份支付的資金提前至11月份，甚至第三季度進(jìn)行支付使用。只有加強(qiáng) “月度支出情況”的關(guān)注，強(qiáng)化“執(zhí)行過(guò)程”的監(jiān)督，才能促進(jìn)財(cái)政資金的均衡使用，提高財(cái)政資金的使用效益。

三、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的措施建議

（一）健全預(yù)算編制機(jī)制，提高預(yù)算編制水平

1、完善預(yù)算編制方法。綜合運(yùn)用零基預(yù)算、跨年度預(yù)算、項(xiàng)目庫(kù)預(yù)算等預(yù)算編制方法，不斷細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算年初到位率，提高預(yù)算編制的可行性。其中運(yùn)用跨年預(yù)算編制方法，既可以有效解決目前跨年項(xiàng)目年度預(yù)算安排與項(xiàng)目實(shí)施期不一致的矛盾，也可以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生惠民政策的延續(xù)性和一致性。

2、細(xì)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制。提高基本支出編制的精準(zhǔn)度，建立健全預(yù)算管理基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步完善基本支出預(yù)算管理辦法，逐步建立和完善人員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，杜絕項(xiàng)目支出用于彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出事前論證和規(guī)劃工作，將財(cái)政投資評(píng)審機(jī)制引入項(xiàng)目支出預(yù)算管理，把項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審建成部門預(yù)算管理流程的必經(jīng)程序，提高項(xiàng)目支出編制水平。

3、加大對(duì)結(jié)余資金的統(tǒng)籌力度。將結(jié)余資金管理與預(yù)算編制相結(jié)合，完善結(jié)余資金管理方式，促進(jìn)預(yù)算單位規(guī)范結(jié)余資金管理。嚴(yán)格落實(shí)結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)年限的規(guī)定，超過(guò)年限規(guī)定的資金一律收回預(yù)算。

（二）創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行管理，加快預(yù)算執(zhí)行效率

1、加快下達(dá)年度預(yù)算，建立預(yù)算下達(dá)機(jī)制。根據(jù)年度預(yù)算安排和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況，及時(shí)下達(dá)預(yù)算資金。對(duì)于年初未落實(shí)到具體單位的代編預(yù)算，要制定時(shí)間表，及時(shí)做好資金分配方案，抓緊落實(shí)到具體單位。對(duì)以收定支的支出項(xiàng)目，可以在不導(dǎo)致全年負(fù)結(jié)余的前提下采取先下達(dá)、后清算等方式，確保預(yù)算盡快執(zhí)行。對(duì)于中央和省級(jí)專款，可以結(jié)合本地區(qū)財(cái)力、區(qū)域等因素，根據(jù)多年數(shù)據(jù)測(cè)算，在年度執(zhí)行中按照一定比例提前下達(dá)使用，減少年底的支出壓力，有效改善全年支出均衡性。

2、建立政府采購(gòu)資金特殊處理機(jī)制。針對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目年底未結(jié)算的資金，根據(jù)具體執(zhí)行情況進(jìn)行定性分析。對(duì)于跨年支付的項(xiàng)目，如工程款、質(zhì)保金等，有明確合同金額，合同正在執(zhí)行過(guò)程中的項(xiàng)目，以后年度待結(jié)算的資金可以按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則在當(dāng)年先列支采購(gòu)專戶，在以后年度直接在采購(gòu)專戶列支，每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目在財(cái)政專戶中對(duì)應(yīng)的資金不得相互串用，如有結(jié)余應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回預(yù)算。對(duì)于已經(jīng)結(jié)算完畢的采購(gòu)項(xiàng)目的結(jié)余資金，應(yīng)該及時(shí)收回預(yù)算，不得用于其他采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)算，也不得結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。對(duì)采購(gòu)資金專戶定期清理，落實(shí)違規(guī)處罰措施。一方面可以有效簡(jiǎn)化政府采購(gòu)跨年度結(jié)算的流程，另一方面財(cái)政支出進(jìn)度也可以得到有效提高。

3、建立預(yù)算執(zhí)行反饋機(jī)制，提高部門預(yù)算執(zhí)行水平。財(cái)政部門定期通報(bào)各部門單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，監(jiān)督部門單位加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，建立健全相關(guān)的考評(píng)機(jī)制，結(jié)合各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目績(jī)效情況，定期對(duì)部門進(jìn)行考評(píng)通報(bào)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行好的部門，予以表彰；對(duì)存在問(wèn)題較多的部門，應(yīng)要求其做出書面說(shuō)明、及時(shí)提出改進(jìn)措施。加強(qiáng)與部門的溝通協(xié)作，建立部門預(yù)算執(zhí)行分析和信息反饋機(jī)制，對(duì)于進(jìn)度慢的單位，幫助其分析原因，協(xié)調(diào)解決預(yù)算執(zhí)行中的困難和問(wèn)題，定期進(jìn)行新進(jìn)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高部門預(yù)算執(zhí)行的水平。

4、加快預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)。在預(yù)算資金審核和支付的過(guò)程中，利用預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，通過(guò)每個(gè)監(jiān)控點(diǎn)的設(shè)置實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程，提示及預(yù)警資金使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，糾正違規(guī)，減少資金滯留，并形成報(bào)告匯總分析，提高了財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，規(guī)范了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理工作，有效促進(jìn)財(cái)政支出穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，落實(shí)嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施

強(qiáng)化部門單位是預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任主體的意識(shí)，督促預(yù)算單位建立健全本部門單位的預(yù)算支出責(zé)任制度，完善內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制，明確考核指標(biāo)，將責(zé)任落實(shí)到崗，任務(wù)落實(shí)到人，以加快支出執(zhí)行進(jìn)度。財(cái)政部門應(yīng)定期梳理匯總財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理方面的文件，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)推進(jìn)支出的進(jìn)度的獎(jiǎng)懲措施，特別要將“預(yù)算編制”和“預(yù)算執(zhí)行”緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)雙向牽制的作用。同時(shí)，根據(jù)部門單位反饋的實(shí)際情況，在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中不斷完善預(yù)算管理制度建設(shè)。

（四）完善監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)“過(guò)程”監(jiān)督

首先，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況，對(duì)于預(yù)算下達(dá)進(jìn)度、預(yù)算支出進(jìn)度按季制定支出進(jìn)度考核目標(biāo)，支出進(jìn)度在第四季度按月制定每月支出進(jìn)度考核要求，嚴(yán)格限制12月份的支出規(guī)模，促進(jìn)財(cái)政資金及時(shí)撥付使用。其次，加強(qiáng)對(duì)保民生、促發(fā)展等重點(diǎn)支出項(xiàng)目的績(jī)效考核，根據(jù)考評(píng)結(jié)果相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化部門年度預(yù)算支出的方向、結(jié)果和總量。再次，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算追加事項(xiàng)的監(jiān)督，重點(diǎn)追蹤追加資金在年度中的使用情況，切實(shí)遏制追加資金年底突擊使用的現(xiàn)象。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩?，在年度?zhí)行過(guò)程中向社會(huì)發(fā)布預(yù)算執(zhí)行情況，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的公開化和透明化。

在當(dāng)前嚴(yán)峻的宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入形勢(shì)下，只有財(cái)政支出均衡性不斷提高，財(cái)政資金的使用真正做到“把錢用在刀刃上”，才能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的目標(biāo)，確保各項(xiàng)惠民政策得到充分保障，有力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。■

（作者單位：江蘇省常州市財(cái)政局）

[1]無(wú)錫市財(cái)政局.關(guān)于建立財(cái)政支出進(jìn)度分類管理體系的研究[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2013,(11).

[2]秦強(qiáng).制約我國(guó)預(yù)算支出進(jìn)度的主要因素和對(duì)策分析[J].財(cái)政監(jiān)督，2014，（22）.

[3]金翔.財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問(wèn)題分析及對(duì)策[J].財(cái)會(huì)研究，2012,(12).

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）