趙靜蘭

內(nèi)容提要：隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市管理成為突出問(wèn)題。本文以石家莊市城市管理機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，以近五年的城管新聞報(bào)道為樣本，探尋在依法管理城市行為中構(gòu)建法治文明、勤政為民的媒介形象，推動(dòng)城市管理工作順利開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：石家莊；城市管理；媒介形象

近幾年來(lái)，城管一直處于輿論的風(fēng)口浪尖，媒體對(duì)城管的評(píng)述眾說(shuō)紛紜。為了探析城管媒介形象，本文以《河北日?qǐng)?bào)》、《燕趙都市報(bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》、《燕趙晚報(bào)》4家紙媒近5年的石家莊城管新聞為樣本，進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)和內(nèi)容分析，研究石家莊主流媒體對(duì)城管議題的建構(gòu)方式和隱含的價(jià)值傾向，探析石家莊城管的媒介形象。

一、網(wǎng)媒中的“暴力執(zhí)法者”

城管，主要職能包括對(duì)道路、橋梁、管道等城市基礎(chǔ)公用設(shè)施的維護(hù)管理，對(duì)城市市容、市政、排水等功能的執(zhí)法管理。但是人們?nèi)粘Ｋ岬降摹俺枪堋?，是比較狹義的對(duì)城市市容進(jìn)行執(zhí)法的一線隊(duì)員。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市面積擴(kuò)張，人口不斷增加，相應(yīng)的公共服務(wù)和人口素質(zhì)卻跟不上城市迅速發(fā)展的步伐，這導(dǎo)致社會(huì)矛盾凸顯；城市管理機(jī)構(gòu)在發(fā)展完善過(guò)程中，也存在一些執(zhí)法粗暴、人員素質(zhì)低下的問(wèn)題，在一定程度上加重了城市管理矛盾。但是隨著城市管理綜合執(zhí)法的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法制度得到了完善，執(zhí)法體系也日漸成熟。如石家莊市城市管理委員會(huì)，加掛石家莊市城市管理綜合執(zhí)法局牌子，集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、市政、園林、規(guī)劃、部分環(huán)保等多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)。

大多公眾對(duì)城管的印象，首先還是一個(gè)“暴力執(zhí)法者”，在當(dāng)下極為發(fā)達(dá)的信息時(shí)代，公眾能夠輕易地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等新媒體獲得或發(fā)出一些“城管打人”的信息，并且對(duì)這個(gè)詞敏感度相當(dāng)高。我國(guó)城管部門與無(wú)證攤販之間的矛盾不僅僅是執(zhí)法雙方之間的矛盾沖突，也是社會(huì)利益與個(gè)人利益之間的爭(zhēng)奪，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城管體制機(jī)制不健全的體現(xiàn)。城管的形象總是和“打人”、“沖突”、“圍毆”等分不開(kāi)，城管的形象因而被形容為“霸道”、“蠻橫”、“欺凌”等。因此，城管的執(zhí)法工作開(kāi)展起來(lái)更是困難重重?！吨袊?guó)城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》認(rèn)為，部分城管人員在執(zhí)法中的行為失當(dāng)，造成其網(wǎng)絡(luò)形象妖魔化，這一形象在網(wǎng)民中有固化趨勢(shì)。《中國(guó)城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》主編沈陽(yáng)也說(shuō)，傳統(tǒng)媒體中城管形象的負(fù)正中三者比例大概是5：3：2，國(guó)外媒體負(fù)正比為9：1，在互聯(lián)網(wǎng)中，如果純算網(wǎng)友評(píng)論的話也是近九成負(fù)面。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展和傳媒激烈競(jìng)爭(zhēng)，使我國(guó)新聞媒體也處于大變革時(shí)代，新聞報(bào)道中的道德缺失現(xiàn)象使一些媒體走向僅為吸引受眾眼球，滿足受眾需求的道路，大量使用負(fù)面新聞或血腥暴力內(nèi)容來(lái)滿足受眾的好奇心。“城管打人”的暴力性具有吸引眼球的特質(zhì)，媒體因而對(duì)此類新聞極為關(guān)注，甚至出現(xiàn)炒作。對(duì)城管整體形象不佳起到了推波助瀾的作用，形成了城管污名化現(xiàn)象。

二、紙媒對(duì)城市管理報(bào)道的分析

那么紙媒是如何報(bào)道城市管理的？本文選取石家莊區(qū)域內(nèi)具有代表性的、發(fā)行量比較大的四份省、市報(bào)紙媒體為研究樣本，進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)和內(nèi)容分析，探尋石家莊城市管理的媒介形象。四家報(bào)紙媒體包括《河北日?qǐng)?bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》、《燕趙都市報(bào)》、《燕趙晚報(bào)》。其中，《河北日?qǐng)?bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》分別為河北省委、石家莊市委機(jī)關(guān)報(bào)，時(shí)政新聞?shì)^多，主要受眾為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位干部職工，權(quán)威性強(qiáng)；《燕趙都市報(bào)》、《燕趙晚報(bào)》為綜合類報(bào)紙，以社會(huì)新聞見(jiàn)長(zhǎng)，是石家莊市民獲取新聞、了解資訊、開(kāi)展互動(dòng)的首選報(bào)紙媒體。

（一）報(bào)道數(shù)量分析。媒體對(duì)某一類新聞報(bào)道的數(shù)量，集中反映了媒介、受眾對(duì)該類新聞及新聞主體的關(guān)注程度。石家莊城管新聞在當(dāng)?shù)孛襟w的熱度與城管一詞的敏感度有關(guān)，也與近年石家莊城管主動(dòng)構(gòu)建良好的媒介形象有關(guān)。

通過(guò)對(duì)近五年四家報(bào)紙報(bào)道數(shù)量進(jìn)行梳理分析（如圖1所示），可以看到城管的新聞報(bào)道總量呈現(xiàn)總體上升趨勢(shì)，尤其以《石家莊日?qǐng)?bào)》、《燕趙晚報(bào)》兩家市級(jí)媒體增長(zhǎng)較為明顯，占據(jù)報(bào)道總量的大半，這兩家報(bào)紙也是石家莊城管報(bào)道的主要陣地，報(bào)道量較《河北日?qǐng)?bào)》、《燕趙都市報(bào)》等省級(jí)報(bào)紙多，這也與省級(jí)媒體視角放在全省范圍，因而對(duì)石家莊市城管報(bào)道總體數(shù)量相對(duì)較少有關(guān)。從2011年至2015年，城管新聞報(bào)道總量先后超過(guò)200、300、400，在2013年達(dá)到高位后逐步保持穩(wěn)定，從中看出，城管宣傳報(bào)道有一定穩(wěn)定性和連續(xù)性，一直保持著較好的勢(shì)頭和強(qiáng)度。在2012年和2013年，《石家莊日?qǐng)?bào)》和《燕趙晚報(bào)》報(bào)道數(shù)量先后出現(xiàn)較高的增長(zhǎng)。尤其是《燕趙晚報(bào)》，由于2013年開(kāi)設(shè)每周城市管理專版后，其城管報(bào)道量出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，表明城管系統(tǒng)不但重視維護(hù)在黨政機(jī)關(guān)中的形象，也越來(lái)越重視市民眼中的城管形象。

（二）報(bào)道傾向分析。新聞中隱含的傾向性會(huì)在潛意識(shí)中引導(dǎo)受眾，影響其對(duì)新聞事件的理解。城管的新聞報(bào)道傾向是研究城管媒介形象的一個(gè)重要指標(biāo)。從2011年至2015年四家報(bào)紙對(duì)城管報(bào)道的傾向性分析可以看到（如圖2所示），近五年來(lái)四家報(bào)紙對(duì)城管新聞報(bào)道大多持正面傾向，高達(dá)近80%，中性報(bào)道占14%左右，負(fù)面報(bào)道占7%左右?？梢苑浅Ｃ黠@地看到，石家莊城管的媒介形象呈現(xiàn)出一個(gè)良性態(tài)勢(shì)，負(fù)面的輿論相對(duì)較少。再通過(guò)對(duì)負(fù)面報(bào)道進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)多是涉及市容、市政類的熱線投訴問(wèn)題，工作人員在給予快速、及時(shí)的處理后，媒體普遍以積極正面等基調(diào)進(jìn)行報(bào)道。

（三）報(bào)道內(nèi)容分析。關(guān)于城管的各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，一直是各家媒體報(bào)道的重點(diǎn)。從2011-2015年四家報(bào)紙對(duì)城管報(bào)道的內(nèi)容數(shù)據(jù)可以看到（如圖3），占據(jù)報(bào)道數(shù)量最高位的是執(zhí)法活動(dòng)，達(dá)到五年報(bào)道總量的40%以上。由此看到，城管執(zhí)法是媒介關(guān)注的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、實(shí)行文明執(zhí)法也是其構(gòu)架城管媒介形象的主要方式。從圖中可以看到，2011—2015年四家報(bào)紙對(duì)于城管議題分布較為清晰，報(bào)道數(shù)量排名依次是執(zhí)法活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、管理服務(wù)創(chuàng)新、便民服務(wù)、人物形象、政策信息公布和其他。其中，執(zhí)法活動(dòng)報(bào)道數(shù)量最大，達(dá)到889篇次，約占報(bào)道總量的42%，這些活動(dòng)大多來(lái)源于城管執(zhí)法部門的統(tǒng)一組織，少量來(lái)自記者調(diào)查暗訪等形式，因此在整體口徑上多傾向于城管。

在報(bào)道內(nèi)容上，媒體對(duì)城管執(zhí)法過(guò)程中多采取客觀描述事實(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中較多使用“依法取締”、“依法拆除”、“暴力抗法”、“沖擊執(zhí)法”等詞語(yǔ)。這些執(zhí)法活動(dòng)報(bào)道，突出了規(guī)范、文明的執(zhí)法形象，也讓市民更加理解和支持執(zhí)法行為。

文本：《石家莊一城管隊(duì)長(zhǎng)被刺追蹤：攤主暴力抗法被批捕》（節(jié)選）

長(zhǎng)安區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局接到舉報(bào)后，向該攤主下發(fā)責(zé)令清理通知，并在現(xiàn)場(chǎng)張貼《關(guān)于取締棉一院內(nèi)海鮮、燒烤大排檔的通告》，要求在限定時(shí)間內(nèi)自行撤離。但該攤點(diǎn)拒不服從要求，執(zhí)法人員多次勸說(shuō)無(wú)效。長(zhǎng)安區(qū)城管綜合執(zhí)法局聯(lián)合城管警務(wù)室和建北派出所，依法對(duì)棉一院內(nèi)燒烤攤點(diǎn)進(jìn)行取締。在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，遭遇暴力抗法，該燒烤攤主糾集10余名不明身份人員對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行辱罵、推搡、威脅，甚至毆打，并采取極端方式阻攔執(zhí)法車輛，3名執(zhí)法人員臉部、手部受傷，制服被撕扯壞。建北派出所將暴力抗法人員進(jìn)行控制并帶離現(xiàn)場(chǎng)，城管執(zhí)法人員對(duì)燒烤爐具、冰箱等經(jīng)營(yíng)工具進(jìn)行了證據(jù)保存。近日，兩名暴力抗法的攤主被正式批捕。

此篇報(bào)道是《燕趙晚報(bào)》于2013年6月6日刊發(fā)，新聞背景是當(dāng)年石家莊城管在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了規(guī)?？涨暗募姓温短焯炕馃拘袆?dòng)。城市露天炭火燒烤向來(lái)是城市管理“頑疾”，為此，石家莊城管開(kāi)創(chuàng)了一整套整治模式，在當(dāng)年收到了較好效果。這些措施包括由市政府發(fā)布整治公告，在媒體、各街道辦宣傳張貼，最大范圍擴(kuò)大告知度；每天在媒體通報(bào)查處燒烤攤點(diǎn)名單，動(dòng)員全社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督；組織媒體跟蹤報(bào)道執(zhí)法活動(dòng)，展示先勸阻后取締等文明執(zhí)法行為。通過(guò)媒體對(duì)這次整治活動(dòng)的集納性報(bào)道，形成了良好的宣傳效果，又一次展示了石家莊城管的文明執(zhí)法形象。

從該新聞報(bào)道主題上看，這是一篇有關(guān)城管執(zhí)法沖突的報(bào)道。報(bào)道標(biāo)題中的“被刺”、“暴力抗法”、“批捕”等關(guān)鍵詞均非常明確地表明了報(bào)道的傾向性，即對(duì)城管執(zhí)法合理性、合法性的支持，以及對(duì)商販抗法沖突的否定。報(bào)道內(nèi)容中清晰地展現(xiàn)了城管執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程，“接到舉報(bào)——下發(fā)責(zé)令清理通知并現(xiàn)場(chǎng)張貼——多次勸說(shuō)——聯(lián)合執(zhí)法——依法取締”，通過(guò)對(duì)執(zhí)法過(guò)程較為完整、清晰的描述，受眾可以比較直觀地還原當(dāng)時(shí)情景，感受到城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的冷靜、規(guī)范形象。

再回看近五年的媒體報(bào)道中，早在2011年，市城管委成立之初，就有大量報(bào)道《石家莊城管執(zhí)法出12條禁令 不準(zhǔn)推搡商戶踢東西》等內(nèi)容，公布城管執(zhí)法人員的具體禁令條款，簽訂文明執(zhí)法承諾書(shū)，尤其對(duì)“文明執(zhí)法列入考核”的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，甚至將文明執(zhí)法規(guī)范性動(dòng)作進(jìn)行了介紹，可以說(shuō)，媒體對(duì)城管的文明執(zhí)法舉措表示出了積極的態(tài)度。石家莊城管也以此為契機(jī)，在媒體中普遍開(kāi)展了對(duì)城管文明執(zhí)法的宣傳，展現(xiàn)了“文明”的執(zhí)法形象。

三、結(jié)論

通過(guò)對(duì)2011年至2015年的《河北日?qǐng)?bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》、《燕趙都市報(bào)》、《燕趙晚報(bào)》城管新聞進(jìn)行分析，可以看到四家報(bào)紙的報(bào)道多為正面報(bào)道，其中，《河北日?qǐng)?bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》正面報(bào)道最多，《燕趙都市報(bào)》、《燕趙晚報(bào)》中立報(bào)道較多，負(fù)面報(bào)道主要來(lái)源于市民熱線投訴。四家報(bào)紙對(duì)執(zhí)法活動(dòng)報(bào)道占比最重，約占報(bào)道總量的42%?！逗颖比?qǐng)?bào)》、《石家莊日?qǐng)?bào)》側(cè)重于信息量的傳播，《燕趙都市報(bào)》、《燕趙晚報(bào)》側(cè)重于調(diào)查體驗(yàn)式報(bào)道，報(bào)道內(nèi)容較豐富，形式較靈活。《燕趙晚報(bào)》還對(duì)城管服務(wù)類信息及市民熱線類報(bào)道情有獨(dú)鐘?？傮w來(lái)說(shuō)，市級(jí)媒體報(bào)道量較省級(jí)媒體更多，是城管報(bào)道的主要媒體。

四家媒體報(bào)道以正面宣傳為主，負(fù)面輿情較少，報(bào)道內(nèi)容上以公正文明執(zhí)法、城市建設(shè)和便民服務(wù)的報(bào)道主題占據(jù)報(bào)道大多數(shù)，潛移默化地塑造了石家莊城管的良好形象。對(duì)石家莊城管的負(fù)面新聞，非原則性的城市管理方面的瑕疵和弊病，媒體普遍通過(guò)積極正面等基調(diào)進(jìn)行處理；城管執(zhí)法糾紛和沖突，以冷處理為主，不過(guò)分炒作渲染。對(duì)嚴(yán)肅處理違法亂紀(jì)人員的高調(diào)報(bào)道，也從另一個(gè)角度提升了石家莊城管的法治形象。報(bào)道內(nèi)容排名居前的城管新聞為常規(guī)執(zhí)法、市政建設(shè)和維護(hù)、管理服務(wù)創(chuàng)新、便民舉措等，體現(xiàn)了石家莊城管探索新型管理方式，踐行變管理型政府為服務(wù)型政府的思路和方向。媒體中除了對(duì)執(zhí)法人員的報(bào)道，還出現(xiàn)了城管各層次工作人員，尤其是對(duì)環(huán)衛(wèi)工人、防汛人員等群像報(bào)道，使城管形象更加豐富立體。

綜上所述，石家莊城管的媒介形象呈現(xiàn)出一種積極探索、文明執(zhí)法、勤政為民的良好形象，這對(duì)地方城市管理機(jī)構(gòu)構(gòu)建良好媒介形象具有一定積極意義。

（作者單位：石家莊市城市管理委員會(huì)）