辜勝阻+王建潤+吳華君

摘 要：人口是影響京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵要素。人口過度集中在特大城市和人口老齡化對京津冀現(xiàn)在和將來的發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。有序疏解非首都功能與一般制造業(yè)，科學合理地建設(shè)衛(wèi)星城，積極培育"五線"城市是疏解人口，治理"大城市病"的重要途徑。應對京津冀地區(qū)人口老齡化，需要完善與落實養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展機制，突破養(yǎng)老服務發(fā)展瓶頸。要加快三地社會養(yǎng)老服務制度、標準、設(shè)施與人才隊伍建設(shè)的統(tǒng)一化，擴大社會養(yǎng)老服務有效供給，積極探索京津冀醫(yī)養(yǎng)結(jié)合創(chuàng)新發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：京津冀城市群；人口分布；城市規(guī)模結(jié)構(gòu)；人口老齡化；養(yǎng)老服務

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）01-0010-04

京津冀地區(qū)是我國最具國際影響力城市群和最重要的經(jīng)濟區(qū)域之一，也是我國城市最密集的區(qū)域之一。這一區(qū)域有42個市轄區(qū)，21個縣級市，108個縣。京津冀城市群協(xié)同發(fā)展對于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，優(yōu)化資源配置，提升城市群競爭力具有重要意義。在京津冀區(qū)域快速發(fā)展的過程中，人口是制約發(fā)展進程的關(guān)鍵因素，深刻影響著區(qū)域發(fā)展效率和發(fā)展?jié)摿?，全面了解京津冀人口面臨的問題，提出京津冀人口發(fā)展優(yōu)化的對策建議顯得十分重要和緊迫。京津冀人口問題主要表現(xiàn)在人口過度集中在特大城市、特別是中心城區(qū)與人口老齡化兩個方面。合理有效地解決京津冀發(fā)展中面臨的人口問題對促進京津冀協(xié)同發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟活力與競爭力有重要的戰(zhàn)略意義。

一、京津冀城市群發(fā)展面臨的第一個突出的人口問題是如何優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，避免人口過度集中在特大城市。京津冀協(xié)同發(fā)展重在發(fā)揮中心城市的輻射作用，以大帶小，實現(xiàn)城市群內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在疏解北京非首都功能的同時，疏解產(chǎn)業(yè)和人口，切實緩解北京嚴重的“大城市病”

京津冀地區(qū)土地面積21.6萬平方公里，占全國面積的2.3%。2014年，京津冀地區(qū)常住人口1.11億人，占全國的8.1%。其中，北京人口高度聚集，人口密度分別為1 311.1人/平方公里，為全國平均水平（142.1人/平方公里）的9倍以上[1]。北京區(qū)域面積僅占京津冀城市群面積的7%左右，常住人口卻占區(qū)域的20%左右，并且過度集中在北京中心城區(qū)，造成北京市房價高企、交通擁堵、空氣污染嚴重、社會治理難度加大等問題，“大城市病”日益嚴重。究其原因是京津冀城市群內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對獨立，發(fā)展不平衡，造成京津冀城市群城市規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡，特大城市人口與資源環(huán)境承載能力不相匹配，宜業(yè)、宜居的小城市發(fā)展不足，成為最大“短板”。京津冀空間布局要構(gòu)建“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”，“正金字塔”型的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)體系，為人口合理分布提供必要的載體。

——解決北京人口膨脹需要把疏解非首都功能與疏解產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，積極引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，協(xié)同構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系。要按照北京市有序轉(zhuǎn)移，周邊地區(qū)積極承接的思路，以達到疏解人口，治理“大城市病”，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的目標。京津冀城市群應具備分工合理，相互補充的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。北京市要利用市場“無形之手”和政府“有形之手”將一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場等不符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)。這樣一來，既可以降低相關(guān)企業(yè)的運營成本，又可以為周邊經(jīng)濟落后的地區(qū)帶來一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，帶動人口轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計，北京大紅門服裝市場遷至河北，可帶動約5萬余家商戶，相關(guān)行業(yè)超過10萬人轉(zhuǎn)移。疏解一般性產(chǎn)業(yè)后的新北京應插上“互聯(lián)網(wǎng)+”和“綠色低碳”的翅膀，具備代表國家參與國際競爭的高端產(chǎn)業(yè)，成為區(qū)域創(chuàng)新的“高地”。天津市要充分利用其制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚與出海港口的優(yōu)勢，發(fā)展中高端的金融、商貿(mào)、中介、保險、物流、信息技術(shù)等生產(chǎn)型服務業(yè)，發(fā)揮區(qū)域“增長極”功能。河北要用壯士斷腕的決心和勇氣，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰高污染落后產(chǎn)能。一方面，健全污染企業(yè)退出機制，加快淘汰低效率、高污染企業(yè)；另一方面，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)城融合，吸引人口在本地就業(yè)定居。要積極引導部分教育、醫(yī)療機構(gòu)等部分公共資源以及部分行政性、事業(yè)性服務機構(gòu)向周邊環(huán)境較好的區(qū)域合理轉(zhuǎn)移。周邊地區(qū)要制定適宜當?shù)貙嶋H的產(chǎn)業(yè)政策，積極承接北京市轉(zhuǎn)移的相關(guān)功能，提高本地區(qū)的吸引力和競爭力，吸引人口流入。

——緩解北京由于人口膨脹導致的“大城市病”要科學規(guī)劃城市、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)之間的關(guān)系，構(gòu)建一批依托中心城區(qū)，既受中心城區(qū)的輻射，又與中心城區(qū)相補充的衛(wèi)星城，緩解中心城區(qū)人口壓力。紐約、芝加哥、東京、巴黎等國際大都市的城市建設(shè)經(jīng)驗證明，以大城市為中心、以眾多中小城鎮(zhèn)為衛(wèi)星城形成的大都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)大城市與中小城市的優(yōu)勢互補，有效發(fā)揮集聚效應。北京市城市功能都集中在中心城區(qū)，是典型的單中心結(jié)構(gòu)[2]。應結(jié)合城市規(guī)劃和城市建設(shè)，積極構(gòu)建“多核多中心多圈層”的城市結(jié)構(gòu)，建設(shè)一大批衛(wèi)星城鎮(zhèn)，替代原來“攤大餅”式的擴張方式。衛(wèi)星城應具備市民生活所需的上學、就醫(yī)、交通、購物、休憩等相應配套的設(shè)施，鼓勵市民在生活壓力較小的衛(wèi)星城生活，緩解中心城區(qū)的人口壓力。2015年7月，北京正式提出聚焦通州，加快市行政副中心的規(guī)劃建設(shè)。要積極推進交通設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建互聯(lián)互通的交通體系，讓市民在中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間的通勤更加便利。河北省要積極促進“環(huán)首都經(jīng)濟圈”建設(shè)，利用地理位置相鄰的區(qū)位優(yōu)勢，打造環(huán)北京周邊衛(wèi)星城。

——河北要借力城市群中核心城市的輻射帶動作用，把河北省作為小城市培育的“主陣地”，建設(shè)一批宜業(yè)、宜居的小城市，夯實城市群金字塔“塔基”（見圖1）。最近召開的中央經(jīng)濟會議指出：“特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展”。未來京津冀城市群城鎮(zhèn)化的主要空間不在京津，而在河北。河北省地域廣闊，但每年有大量人口流向北京且呈上升趨勢，據(jù)統(tǒng)計，截至2014年初，河北籍在京流動人口數(shù)為181.97萬人，占北京市流動人口總數(shù)的22.69%[3]。要構(gòu)建合理的城市結(jié)構(gòu)體系，培育一大批小城市，讓河北流動人口實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。小城市在戶籍制度改革和公共服務均等化方面更容易取得突破，轉(zhuǎn)移人口更容易獲得基本的社保、醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務。小城市有助于農(nóng)民在家門口獲得穩(wěn)定的就業(yè)、基本的城市公共服務和城市的生活方式，實現(xiàn)農(nóng)民工“市民夢”“安居夢”“創(chuàng)業(yè)夢”三大期盼，提升轉(zhuǎn)移人口幸福感。河北城鎮(zhèn)人口增長潛力最大的地方在縣城和特大鎮(zhèn)。河北有135個縣市，城區(qū)平均人口規(guī)模11萬人，20萬人口以上的縣城只有12個，還有很大的潛力，要依托縣城，做大縣城，高度重視縣城在城鎮(zhèn)化中的重要作用。各縣城應根據(jù)資源稟賦和區(qū)位特點，明確一個最有基礎(chǔ)、最有優(yōu)勢、最有潛力的產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，錯位發(fā)展，做強縣城，吸納本省流動人口在縣城定居。

此外，還要選擇一批發(fā)展較好的特大鎮(zhèn)如懷安縣左衛(wèi)鎮(zhèn)、盧龍縣石門鎮(zhèn)、霸州市勝芳鎮(zhèn)、棗強縣大營鎮(zhèn)進行“五線”城市培育工作，應從“正名”“擴權(quán)”“強基”“賦能”“改制”“控本”六個方面入手?！罢笔且朔卮箧?zhèn)由“鎮(zhèn)”向“市”轉(zhuǎn)變的制度瓶頸，賦予特大鎮(zhèn)一個合適的“身份”。“擴權(quán)”就是要擴大特大鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限，賦予其部分縣級行政管理權(quán)限。“強基”是要鞏固特大鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)設(shè)施硬件和公共服務軟件。“賦能”是要賦予特大鎮(zhèn)相應的城市管理職能，完善城市功能。“改制”是要推進行政管理體制改革，創(chuàng)新行政管理機制?！翱乇尽笔且笤阪?zhèn)改市的過程中嚴格控制成本，防止行政成本的大幅增加[4]。

二、京津冀城市群發(fā)展面臨的第二個突出的人口問題是如何積極應對人口老齡化。京津冀協(xié)同發(fā)展要充分發(fā)揮三地現(xiàn)有優(yōu)勢，探索社會養(yǎng)老服務資源共建共享，加快三地養(yǎng)老服務體系的“硬件”和“軟件”的一體化協(xié)同發(fā)展

人口老齡化趨勢對京津冀城市群發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。2015年京津冀65歲及以上老年人口已超1 117萬。京津冀城市群作為我國人口最密集的地區(qū)之一，人口老齡化的壓力日益凸顯，老年人的比例不斷上升，決定了京津冀三地協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的迫切性。其中，北京的人口老齡化形勢最為嚴峻。截至2015年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總?cè)丝诘?3.4%，人口老齡化程度居全國第二位。北京市民政局預測到2030年，北京將達到重度老齡化，戶籍老年人口占比超過30%，到2050年，戶籍老年人將超過630萬，北京將進一步邁入超老齡化社會[5]。同時北京市高齡化、失能化的老年群體不斷擴大，長期照護保障體系也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，2015年全市不能自理老年人的比例為4.78%，僅海淀區(qū)失能失智老人就達到老年人口總量的16%，其中重度失能老人達到2萬人左右。天津市與河北省的人口老齡化情況也不容樂觀，天津市截至2015年底，人口老齡化程度超全國平均值，在上海、北京之后，位列全國第三。

——人口老齡化形勢對京津冀區(qū)域現(xiàn)有養(yǎng)老服務體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，加快落實京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展體系和機制迫在眉睫。其中，北京的人口老齡化與養(yǎng)老服務供需矛盾最為突出，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務體系難以適應人口老齡化形勢，僅以養(yǎng)老床位為例，按照國際通行的5%老年人需要機構(gòu)養(yǎng)老這一標準，北京至少需要15.7萬張養(yǎng)老床位，但目前北京的養(yǎng)老機構(gòu)共有12.3萬張床位（含在建），預計到2020年能北京也只能提供15萬張左右的床位，養(yǎng)老床位供需矛盾明顯。河北環(huán)繞北京和天津，地理位置優(yōu)越，土地資源和人力資源優(yōu)勢明顯，有能力承接北京養(yǎng)老服務業(yè)。京津冀可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享，提高三地養(yǎng)老服務供給保障與應對人口老齡化的綜合實力。京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展一方面有利于解決現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)用地難、用人難的問題，降低養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本，從而降低老年人的養(yǎng)老成本，緩解北京的“養(yǎng)老難題”；另一方面，有利于帶動河北相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進當?shù)鼐蜆I(yè)，培育河北經(jīng)濟增長點。

當前，京津冀三地協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老服務存在諸多瓶頸。一是養(yǎng)老需求和供給的錯配缺配。一方面北京養(yǎng)老服務需求大，但北京養(yǎng)老服務費用高，物價水平高，致使北京的養(yǎng)老成本過高，大多數(shù)老年人難以承受。據(jù)調(diào)查，綜合考慮交通、醫(yī)療與價格等因素后，超過五成老年人愿意遷往河北異地養(yǎng)老，另一方面河北地區(qū)養(yǎng)老服務市場尚未發(fā)育成熟，尤其是養(yǎng)老服務人才隊伍建設(shè)不能滿足京津地區(qū)老年人口的較高層次的養(yǎng)老需求。二是三地養(yǎng)老保險制度、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的制度機制還不完善。養(yǎng)老服務機構(gòu)扶持政策未實現(xiàn)津京冀三地統(tǒng)一化，老年人的床位運營補貼與戶籍綁定，異地接續(xù)有失公平，如河北部分床位補貼河北籍老年人口，對于入住的京津地區(qū)的老年人的扶持政策則相對較弱。三是養(yǎng)老資源互補和利益共享的協(xié)調(diào)機制尚未理順和建立，養(yǎng)老服務合作出現(xiàn)“政府熱、市場冷”的現(xiàn)象，在區(qū)域?qū)用嫒娣砰_養(yǎng)老服務市場、協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老服務的政策支持尚未真正落地，市場投資主體積極性依然不高。

——京津冀養(yǎng)老服務一體化發(fā)展依賴于科學合理的養(yǎng)老服務體系構(gòu)建，需要界定好區(qū)域內(nèi)政府、家庭、市場、社會的功能與邊界，形成各方責任共擔、合理分工、優(yōu)勢互補的發(fā)展框架（見圖2）。人口老齡化是一個全國性的問題。國家提出十三五期間要構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系，更好滿足老年人養(yǎng)老服務需求。京津冀構(gòu)建科學合理的養(yǎng)老服務體系必須正確處理政府、家庭、市場、社會等參與主體的關(guān)系，堅持各主體有所為有所不為，推動三地協(xié)同的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政府與市場在推動京津冀養(yǎng)老服務一體化中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。政府是京津冀養(yǎng)老服務一體化制度設(shè)計、政策支持的主導力量，市場是滿足京津冀多層次養(yǎng)老服務需求的主體力量，進一步向投資主體全面開放養(yǎng)老服務市場、引導支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)是擴大京津冀養(yǎng)老服務供給的根本措施。家庭是解決京津冀養(yǎng)老問題的第一支柱，同時要發(fā)揮好社會組織在構(gòu)建與京津冀老齡化形勢相適應、與京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務體系中的重要補充作用。要堅持三地“優(yōu)勢互補、互利共贏、共建共享”的原則，強化符合京津冀標準的養(yǎng)老服務發(fā)展頂層設(shè)計，加快制定與落實養(yǎng)老服務協(xié)作發(fā)展總體規(guī)劃，形成涵蓋土地、資金、人力資源培訓以及配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素在內(nèi)的綜合支持政策體系，河北應發(fā)揮好土地、人力資源的優(yōu)勢，京津兩市重點考慮資金、技術(shù)的要素，而交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)鏈支持以及醫(yī)療資源等要素，則需要三地共同合作予以考慮[6]，避免盲目投入、各自為政、惡性競爭。

——要加快三地社會養(yǎng)老服務制度、標準、設(shè)施與人才隊伍建設(shè)的一體化，發(fā)揮河北承接京津養(yǎng)老服務的比較優(yōu)勢，鼓勵有實力的養(yǎng)老機構(gòu)走跨區(qū)域的品牌化和連鎖化的發(fā)展道路。進一步打破政策制度的阻礙，完善養(yǎng)老服務相關(guān)的法律及相關(guān)政策制度，加快制定養(yǎng)老服務機構(gòu)建設(shè)、運營管理的統(tǒng)一標準，建立和完善市場準入和監(jiān)管規(guī)則，確保養(yǎng)老服務質(zhì)量，為京津冀養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展提供公平的競爭條件和經(jīng)營環(huán)境。要引導京津兩地養(yǎng)老服務技術(shù)和管理資源向河北疏解，提高河北科研水平和醫(yī)療養(yǎng)老水平，增強京津科技資源對于河北養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，充分發(fā)揮河北承接京津養(yǎng)老服務的比較優(yōu)勢。京津兩地醫(yī)療資源充裕，而河北優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對較少，要推動京津兩地優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源按照不同的模式向河北轉(zhuǎn)移，包括定期的門診服務和醫(yī)護人員的技術(shù)培訓、三地醫(yī)院之間的緊密型合作等。要加快實現(xiàn)三地在養(yǎng)老服務項目審批、建設(shè)用地、配套設(shè)施建設(shè)資金投入及補貼、稅收減免免征、登記管理等財稅金融政策共享，保證承接的養(yǎng)老服務機構(gòu)能夠享受同等的經(jīng)營待遇和財稅優(yōu)惠。加快形成多種形式的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)集群，推動養(yǎng)老機構(gòu)跨區(qū)域建設(shè)，鼓勵有實力的養(yǎng)老企業(yè)走跨區(qū)域的品牌化、連鎖化發(fā)展道路。深化三地養(yǎng)老服務人才隊伍建設(shè)合作，促進人才交流，經(jīng)驗共享，增強服務人員的專業(yè)性，積極構(gòu)建面向京津冀三地的養(yǎng)老護理人才信息管理和服務平臺。

——要推進京津冀醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，完善京津冀三地醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作機制，形成民政、衛(wèi)生、社保、財政、物價等多部門聯(lián)動格局。加快推進醫(yī)療和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的相互對接，形成多部門工作協(xié)調(diào)機構(gòu)和政策配套聯(lián)動機制，完善養(yǎng)老、醫(yī)療監(jiān)管環(huán)節(jié)，促進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務資源有序共享。支持養(yǎng)老機構(gòu)開展醫(yī)療服務，支持醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與養(yǎng)老服務融合發(fā)展，鼓勵社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，增加養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老床位，推動醫(yī)療衛(wèi)生服務延伸至家庭與社區(qū)。京津兩地醫(yī)療資源充裕，而河北優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對較少，要出臺相關(guān)扶持政策，推動京津兩地優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源按照不同的模式向河北轉(zhuǎn)移，鼓勵三地通過共建養(yǎng)老醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老院和護理院的對接、定期的門診服務和醫(yī)護人員的技術(shù)培訓等方式，加強三地醫(yī)療機構(gòu)之間合作。要解決好三地在就醫(yī)、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險等方面的行政制度壁壘，提高統(tǒng)籌層次，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務方面的身份和戶籍障礙，保證政府發(fā)給老人的養(yǎng)老福利待遇跟著老人一起走，推動醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險的區(qū)域統(tǒng)籌和無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)，重點解決好異地養(yǎng)老醫(yī)保結(jié)算難的問題[7]。河北燕達金色年華健康養(yǎng)護中心具有顯著的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合特色，實現(xiàn)了養(yǎng)老、醫(yī)療、康復、社會活動的一體化，目前的入住率已經(jīng)達到95%左右，其中北京老人占了95%。河北燕達金色年華健康養(yǎng)護中心醫(yī)養(yǎng)結(jié)合先試先行，為京津冀推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務模式形成重要經(jīng)驗積累。

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（本文系辜勝阻在2016京津冀協(xié)同發(fā)展正定論壇上主旨演講的擴充稿）

責任編輯：高鐘庭