摘要：自改革開放以來(lái)，隨著宅基地不斷擴(kuò)張的同時(shí)，大量的宅基地閑置，部分地方開始出現(xiàn)“空心村”，大量農(nóng)村人口前往城鎮(zhèn)打工、生活，在占用城鎮(zhèn)用地的同時(shí)又保留了農(nóng)村宅基地，形成了我國(guó)特有的“兩棲占地”現(xiàn)象。因此，構(gòu)建以效率、價(jià)值為基礎(chǔ)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度成為時(shí)代發(fā)展的迫切要求。對(duì)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行宅基地使用權(quán)法律制度的變遷

宅基地是中國(guó)特有的一個(gè)法律概念，國(guó)家第一次正式確認(rèn)和使用宅基地概念是在1962年9月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。

宅基地，通常是指農(nóng)村村民個(gè)人取得合法手續(xù)以修建住宅的集體土地。包括主要建筑物和附屬建筑以及房屋周圍為獨(dú)家使用的院落用地。

我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)法律制度主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）宅基地私有階段

宅基地私有階段主要存在于1949～1962年之間。1950年中央人民政府頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》在全國(guó)大部分范圍內(nèi)，國(guó)家將依法沒收或征收得來(lái)的土地分給無(wú)地或者少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。

（二）宅基地使用權(quán)確立階段

1962年中共中央下發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱人民公社六十條）。1963年，中共中央補(bǔ)發(fā)了《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》。草案和補(bǔ)充通知明確規(guī)定人民公社公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。自此，農(nóng)村的宅基地所有權(quán)屬于集體所有。

（三）宅基地使用權(quán)嚴(yán)格管理階段

20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸建立和完善，同時(shí)隨著改革開放的進(jìn)行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和生活水平有了明顯的提高，農(nóng)村出現(xiàn)建房熱。1981年和1982年，國(guó)務(wù)院先后制定和頒布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房占耕地的緊急通知》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理和限制。

（四）宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)階段

從1986年開始，國(guó)家開始了對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革。1986年，《土地管理法》的頒布和國(guó)家土地管理局的成立，開始了對(duì)這一改革的探索。《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、登記、滅失制度作出了規(guī)定。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度暴露出的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度，因其和我國(guó)宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀不相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致宅基地利用問(wèn)題嚴(yán)重。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）宅基地隱形市場(chǎng)禁而不止，國(guó)家無(wú)力監(jiān)督宅基地的私自交易

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于城鄉(xiāng)交流廣泛，城鄉(xiāng)土地供求結(jié)構(gòu)、價(jià)格不同，農(nóng)村土地隱形市場(chǎng)發(fā)達(dá)，房屋和宅基地出租出售的現(xiàn)象十分普遍。

（二）宅基地使用權(quán)退出機(jī)制不健全，缺乏可操作性

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度下，對(duì)于收回的范圍、收回的標(biāo)準(zhǔn)、收回的程序、有無(wú)相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題既缺乏具體規(guī)定，又不具有可操作性。同時(shí)，強(qiáng)行收回宅基地又可能會(huì)引發(fā)群體性事件，造成農(nóng)村的社會(huì)不穩(wěn)定，因此在現(xiàn)行的背景和制度下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織很難收回宅基地。

（三）宅基地總量逐年擴(kuò)大，不利于耕地的保護(hù)

現(xiàn)行宅基地分配體制中，宅基地的來(lái)源途徑比較單一，主要是通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。人口增長(zhǎng)是既定事實(shí)，而且宅基地分配是法定制度，故需向集體新增人口分配宅基地。但是宅基地退出機(jī)制的不完善，導(dǎo)致宅基地的來(lái)源只能是通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，且宅基地面積不斷增加，這就在一定程度上減少了耕地面積，不利于耕地的保護(hù)。

（四）兩棲占地問(wèn)題逐漸嚴(yán)重

兩棲占地是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)過(guò)程中，在城鎮(zhèn)由于正常的城市活動(dòng)占用了城市的建設(shè)用地，在鄉(xiāng)村又不能退出農(nóng)村宅基地，形成雙重占地。

（五）宅基地閑置問(wèn)題突出，空心村十分普遍

在農(nóng)村地區(qū)，宅基地私有觀念盛行。村民因?yàn)槔^承或分戶，很容易就可以獲得兩處或兩處以上的宅基地，形成“一戶多宅”。由于村莊規(guī)劃無(wú)序，村內(nèi)配套設(shè)施的不健全，村落蔓延，導(dǎo)致村落中心很多房屋開始閑置，形成空心村。

三、相關(guān)制度借鑒

（一）香港丁屋政策的設(shè)立和演變

二戰(zhàn)后，港府將新界鄉(xiāng)村的土地分為農(nóng)地和屋地，農(nóng)地只能用于耕種，屋地可減住宅。新界鄉(xiāng)村居民興建住宅，只需要向政府繳納一筆小數(shù)目的地價(jià)。

對(duì)大陸農(nóng)村住房制度的借鑒：正式制度要與非正式制度相結(jié)合，規(guī)范宅基地申請(qǐng)資格；承認(rèn)宅基地及其住房的繼承權(quán)；保持宅基地取得制度的公平與保障性，慎重對(duì)待宅基地有償使用問(wèn)題；進(jìn)一步完善宅基地申請(qǐng)和房屋建造規(guī)范，其實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益和住宅安全，建立符合國(guó)情民情的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度。

（二）美國(guó)農(nóng)村住宅的管理

美國(guó)采取的管理農(nóng)村住宅用地發(fā)展的具體措施主要有：規(guī)定農(nóng)地地塊的最小面積、購(gòu)買發(fā)展權(quán)、轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)、分區(qū)疊加和保護(hù)小地塊等，這些措施在一定程度上從不同角度起到了保護(hù)農(nóng)地的作用。②

借鑒：加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確房屋建造規(guī)范；用基礎(chǔ)設(shè)施和住房貸款引導(dǎo)農(nóng)村住宅建設(shè)；用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地。

（三）韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”與土地管理

韓國(guó)的“新村運(yùn)用”的主要內(nèi)容包括：農(nóng)村環(huán)境改造，美化鄉(xiāng)村環(huán)境；進(jìn)行土地整理和土地利用規(guī)劃；開發(fā)區(qū)域特產(chǎn)品，開展“一村一品”運(yùn)動(dòng)；建設(shè)弄粗公共設(shè)施等等。韓國(guó)農(nóng)村過(guò)去均為自然村，雖然土地空間多，但道路又窄又彎，不便使用機(jī)械，給生活和生產(chǎn)帶來(lái)很多不便。因此，從1977年開始進(jìn)行了農(nóng)村聚落結(jié)構(gòu)的重新布局和改善事業(yè)。③

借鑒：韓國(guó)是土地私有制國(guó)家，但是國(guó)家對(duì)住宅建設(shè)進(jìn)行全面、綜合管理，同時(shí)國(guó)家開展的村莊改造建設(shè)，尊重農(nóng)民自主性，尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家提供補(bǔ)貼貸款。

四、完善我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只享有特定的使用權(quán)，并且這種使用權(quán)只是一種特定的福利性待遇，不能自由對(duì)外流轉(zhuǎn)。而且，宅基地的管理比較混亂，沒有完成對(duì)宅基地使用權(quán)的登記造冊(cè)工作，宅基地使用證并沒有發(fā)放到戶。因此要做好宅基地的確權(quán)登記，明確宅基地權(quán)屬，明晰主體資格身份，這樣才能建立起以后宅基地交易的合法權(quán)屬基礎(chǔ)。

（二）完善宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)流轉(zhuǎn)的條件，方法，流轉(zhuǎn)的范圍，流轉(zhuǎn)的期限，是否有償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行具體的規(guī)定。在法律的規(guī)范和制約下，可以改變現(xiàn)行流轉(zhuǎn)無(wú)序的狀態(tài)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依，有章可循。

（三）建立規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)體系

農(nóng)村宅基地市場(chǎng)目前還是很混亂的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，自由形成合理的價(jià)格體系；并根據(jù)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)就行監(jiān)管和宏觀調(diào)控，建立起公開公平健康有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促使宅基地流轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化、法律化。

（四）建立并完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系

一直以來(lái)農(nóng)村居民的保障一直是自我保障，國(guó)家長(zhǎng)期缺位，因此當(dāng)農(nóng)民的耕地宅基地被征收征用以后，因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償?shù)牟缓侠?，征地后的失業(yè)安置不健全，致使許多村民生活無(wú)依。因此，建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障體系有利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平正義，保障農(nóng)民的基本生存，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定。

注釋：

陳順增.農(nóng)村宅基地管理手冊(cè).第1版.北京：中國(guó)勞動(dòng)出版社，1993：1.

②郭文華.美國(guó)如何抑制農(nóng)村住過(guò)快增長(zhǎng).河南國(guó)土資源，2006，6.

③劉黎明.韓國(guó)的土地利用規(guī)劃體系和農(nóng)村綜合開發(fā)規(guī)劃.經(jīng)濟(jì)地理，2004，3.

作者簡(jiǎn)介：劉大培，男，河南夏邑人，1991年10月，新疆大學(xué)法律碩士研究生。