馬曉紅

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006

?

“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑的修正

馬曉紅*

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006

經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、國(guó)家法律的缺失、不適以及中央及地方政府政策的模糊甚至互相矛盾等原因催生了小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)，但城鄉(xiāng)二元的土地制度才是其產(chǎn)生的根本原因。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)土地資源配置不公平，農(nóng)民獲得的土地權(quán)能不完整，并成為當(dāng)下土地制度改革的難題。而小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題必然是要借助土地制度改革以及房產(chǎn)稅的開(kāi)征的東風(fēng)才能解決。本文基于分析我國(guó)現(xiàn)行法律和相關(guān)政策規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的意圖，結(jié)合當(dāng)前推行的土地制度改革，提出修正小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制路徑，以期為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的順利解決打開(kāi)一條通道。

小產(chǎn)權(quán)房；宅基地使用權(quán)；土地開(kāi)發(fā)權(quán)；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

一、引言

當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，一方面我國(guó)法律體制的弊端不斷顯現(xiàn)，而某些程度上小產(chǎn)權(quán)房的根源就在于法律的缺失和不適；另一方面中央和地方的政策看似為小產(chǎn)權(quán)房的未來(lái)指明了方向，實(shí)則模糊甚至相互矛盾，表現(xiàn)為中央在不斷推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，但地方試驗(yàn)性改革中卻未試點(diǎn)運(yùn)行，反而被明文禁止。現(xiàn)行法律和政策框架與現(xiàn)實(shí)訴求不匹配，因此，有必要修正小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制路徑，并結(jié)合當(dāng)前土地制度改革來(lái)為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決打開(kāi)一條通道。

二、解讀“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)法律及政策規(guī)制意圖

(一)嚴(yán)禁農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)

其規(guī)制意圖在于保護(hù)耕地，錯(cuò)將“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)與農(nóng)用地?cái)?shù)量的減少直接聯(lián)系起來(lái)。但“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)并不能成為農(nóng)用地?cái)?shù)量銳減的主要原因，真正的罪魁禍?zhǔn)资堑胤秸缓侠淼某青l(xiāng)規(guī)劃，一方面地方政府為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，另一方面由于建設(shè)用地與農(nóng)用地的資產(chǎn)價(jià)值懸殊，地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織都有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的天然積極性，進(jìn)而導(dǎo)致其忽略規(guī)劃的合理性而盲目制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

(二)禁止宅基地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)

一方面，我國(guó)法律并未賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的完整權(quán)能，存在法律的缺失；另一方面，出于對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成農(nóng)民流離失所從而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的擔(dān)憂，當(dāng)前政策選擇以犧牲農(nóng)村房屋的資產(chǎn)屬性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房所具有安身立命的社會(huì)保障功能，但這種政策禁令的正當(dāng)性、合理性卻有待商榷。實(shí)踐表明“現(xiàn)有發(fā)生的宅基地交易可以說(shuō)都非農(nóng)民貧困的別無(wú)他法而賣宅基地，而是為了追求進(jìn)一步發(fā)展而發(fā)生的[1]?？梢?jiàn)，不能因少數(shù)農(nóng)戶的不理性就禁止宅基地交易。

(三)禁止在集體土地上建設(shè)對(duì)外銷售的商品住宅

我國(guó)《土地管理法》建立了以對(duì)建設(shè)用地審批管理為核心的用地管理制度體系，其本質(zhì)就是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的管理和分配。在土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬上，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)家獨(dú)占模式[2]，農(nóng)村集體并無(wú)土地開(kāi)發(fā)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和對(duì)建設(shè)用地級(jí)差地租利益的獨(dú)占。這也是為什么我國(guó)從立法層面上禁止在集體土地上建設(shè)對(duì)外銷售的商品房，因?yàn)槿缛粼试S集體土地上建設(shè)的商品住宅對(duì)外銷售，我國(guó)可能面臨土地管理秩序混亂和地方政府喪失巨大的級(jí)差地租利益的風(fēng)險(xiǎn)。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑的修正

在增強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形成共識(shí)的當(dāng)下，無(wú)論是學(xué)界探討的土地管理制度改革，還是呼聲高漲的同地同權(quán)同價(jià)與集體土地入市，其本質(zhì)上都是基于彌補(bǔ)各類型土地使用權(quán)權(quán)能缺失的目的而圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)展開(kāi)的改革。實(shí)踐也表明現(xiàn)行的土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)家獨(dú)占模式也已不適應(yīng)當(dāng)前的土地管理需求。應(yīng)順應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)代訴求，改革國(guó)家獨(dú)占農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一模式。

目前學(xué)界有集體土地所有權(quán)人享有和集體土地使用權(quán)人享有兩種模式[3]。因集體土地所有權(quán)人享有模式會(huì)面臨因權(quán)利主體不明而導(dǎo)致各類土地開(kāi)發(fā)權(quán)能不確定的最大弊病，故不考慮該模式。而從集體土地使用權(quán)人享有模式來(lái)看，其既能兼顧多元化的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益訴求，又能大大增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，可以作為消除小產(chǎn)權(quán)房根源的切入點(diǎn)。具體如下：

首先，在我國(guó)現(xiàn)行法下，依據(jù)用途不同分別對(duì)包括承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等不同類型的土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性施以不同程度的限制，這些都是出于賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的，不僅與我國(guó)現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)相吻合，更是與農(nóng)民最為接近的、為農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，隨著農(nóng)民的生活奔向小康，農(nóng)村住房及其宅基地使用權(quán)的安身立命的社會(huì)保障功能日漸弱化，而其資產(chǎn)屬性及收益功能卻日漸凸顯。傳統(tǒng)的以命令和服從為主的土地管理模式顯然難以適應(yīng)時(shí)下日益多元化的土地市場(chǎng)主體利益訴求。因此，國(guó)家必須由以往只注重城市土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)為并重城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。而時(shí)下，中央和主流政策理論家爭(zhēng)論的宅基地使用權(quán)能否自由地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的議題，其實(shí)質(zhì)就屬于宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)內(nèi)容的范疇。因此，賦予集體土地使用權(quán)人享有集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)，既是順應(yīng)了保護(hù)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性的時(shí)代訴求，又與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。

再次，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步轉(zhuǎn)型，我國(guó)法律也在逐步調(diào)整，主張賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并在立法層面上將土地使用權(quán)物權(quán)化，旨在增強(qiáng)農(nóng)民土地的資產(chǎn)性和收益功能。但事實(shí)上農(nóng)民的土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不僅沒(méi)有得到切實(shí)保護(hù)，連收益也被強(qiáng)勢(shì)階層占有。近年來(lái)雖然國(guó)家放開(kāi)了工業(yè)、商業(yè)、旅游用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，享有與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等的權(quán)能，但唯獨(dú)禁止利潤(rùn)豐厚的商品住宅入市，仍舊沿襲和重復(fù)以往的國(guó)家獨(dú)占開(kāi)發(fā)權(quán)的模式，這實(shí)質(zhì)上是仍基于城鄉(xiāng)二元體制下土地開(kāi)發(fā)權(quán)的不公平配置，與以公平為主兼顧效率的社會(huì)政策的設(shè)計(jì)宗旨相背離。而賦予集體土地使用權(quán)人享有集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)，便為建構(gòu)集體建設(shè)用地出讓制度和土地增值收益分配機(jī)制打開(kāi)了通道，在此基礎(chǔ)上才能完整地實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)。

[1]諸培新，曲福田，孫衛(wèi)東.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與效率分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009(5)：26-29.

[2]陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J].法學(xué)研究，2012(4).

[3]李鳳章，等著.土地抵押融資的法律困境與制度創(chuàng)新[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2012：131-133.

馬曉紅(1991-)，女，漢族，山西大同人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。

D922.181；D923.2；D

A

1006-0049-(2017)13-0112-01