李玉蘭

安慶師范大學(xué)，安徽 安慶 246000

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中國(guó)古代政權(quán)與行政區(qū)劃之間關(guān)系初探

李玉蘭*

安慶師范大學(xué)，安徽 安慶 246000

國(guó)家行政區(qū)劃就是與“中央集權(quán)制的國(guó)家相聯(lián)系的，只有國(guó)君將自己所直接掌握的領(lǐng)土進(jìn)行分層次的區(qū)劃，采用集權(quán)的統(tǒng)治方式，派遣定期撤換的官員，這樣的區(qū)劃才屬于行政區(qū)劃的范疇?！盵1]由此可見(jiàn)，真正的行政區(qū)劃是在秦朝統(tǒng)一全國(guó)，實(shí)行中央集權(quán)統(tǒng)治后才形成的。而政權(quán)的發(fā)展在中國(guó)古代社會(huì)與中央集權(quán)程度的變化有密切關(guān)系，而國(guó)家行政區(qū)劃的設(shè)置和管理也與此密不可分。本文試從行政區(qū)劃對(duì)政權(quán)鞏固的重要意義、政權(quán)發(fā)展是行政區(qū)劃演變的重要推力和對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政區(qū)劃改革的啟示這三個(gè)方面淺論我國(guó)古代國(guó)家政權(quán)與行政區(qū)劃的關(guān)系。

政權(quán)；行政區(qū)劃；中央集權(quán)

一、行政區(qū)劃對(duì)政權(quán)發(fā)展的重要影響

在中國(guó)古代，政權(quán)更迭所帶來(lái)的行政區(qū)劃的混亂可想而知。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或是一個(gè)民族占領(lǐng)新的區(qū)域時(shí)，統(tǒng)治者所要面臨和處理的問(wèn)題有很多，例如新占領(lǐng)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族和人民生活的方方面面等問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題之前就必須重新設(shè)置和調(diào)整行政區(qū)劃，因?yàn)樾姓^(qū)劃是國(guó)家權(quán)力的地域性分配，是治國(guó)安邦的基本手段，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本大政。但是隨著行政區(qū)劃的發(fā)展，其兩種不同的狀態(tài)對(duì)政權(quán)的穩(wěn)固也產(chǎn)生較大影響。

(一)行政區(qū)劃改革有利于政權(quán)的建立

1.秦漢創(chuàng)制，鞏固統(tǒng)一政權(quán)

秦始皇一統(tǒng)六國(guó)，建立我國(guó)第一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)的封建國(guó)家。面對(duì)如此幅員遼闊的領(lǐng)土和復(fù)雜的行政區(qū)劃現(xiàn)狀，改革已是迫在眉睫之事。為了鞏固政權(quán)和加強(qiáng)對(duì)地方的控制，秦始皇排除異議，采納了李斯的建議，在地方行政管理上突破傳統(tǒng)，廢分封，立郡縣，成為我國(guó)行政區(qū)劃史上的一次重要的創(chuàng)舉，也奠定了我國(guó)兩千多年的地方行政管理的基礎(chǔ)。

秦朝滅六國(guó)之時(shí)，主要設(shè)置了36個(gè)郡，這些郡大都是在列國(guó)的首都地區(qū)，如趙國(guó)的邯鄲郡，楚國(guó)的九江郡等等，此時(shí)郡的設(shè)置都比較倉(cāng)促。統(tǒng)一大業(yè)完成之后，秦的郡數(shù)增加到49個(gè)，而秦縣的數(shù)量，因?yàn)槭妨系膮T乏，尚沒(méi)有具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，估計(jì)有一千個(gè)左右?！罢缱T其驤先生所說(shuō)，秦郡之?dāng)?shù)不必拘泥于某一具體數(shù)字，秦朝在建國(guó)之后的郡的建置有所增補(bǔ)，那是無(wú)可置疑的。”[2]所以秦縣亦是如此。

公元前202年，劉邦勝楚王，進(jìn)咸陽(yáng)，奪帝位，繼秦權(quán)。為了維護(hù)難得的政權(quán)，劉邦必須要面對(duì)如何安置那些幫助他打下大漢天下的將領(lǐng)們，其實(shí)也就是權(quán)力如何分配問(wèn)題。其實(shí)這些功臣將領(lǐng)早趁楚漢戰(zhàn)爭(zhēng)之機(jī)占據(jù)要地，手握重兵，已行割據(jù)之實(shí)。高祖無(wú)奈之下實(shí)行分封政策，設(shè)立6個(gè)異姓諸侯王國(guó)。后來(lái)為了避免造成諸侯爭(zhēng)霸，威脅中央的局面出現(xiàn)，同姓諸侯逐漸取代異姓諸侯，“公元前195年，同姓九國(guó)、異姓一國(guó)；其時(shí)天子獨(dú)有十五處郡，此外三十余處悉屬諸侯，一國(guó)領(lǐng)有數(shù)郡，少或二三，多至六七。”[3]諸侯占據(jù)了漢朝一半以上的疆域。這種郡國(guó)并行制度雖解建國(guó)之初的燃眉之急，卻也是禍患連連。但是由此催生出州制和州—郡—縣的三級(jí)制也為后來(lái)歷代所借鑒。

2.隋朝回歸郡縣，加強(qiáng)中央政權(quán)

經(jīng)三國(guó)紛亂和西晉短暫的20多年的統(tǒng)一時(shí)光，中原又一次陷入分裂時(shí)期。“五胡亂華”致使北方地方行政區(qū)劃數(shù)量猛增，行政區(qū)劃管理秩序混亂；南方則除了惡性增置僑置外，還出現(xiàn)了雙頭郡縣或是雙頭州郡的特殊混亂現(xiàn)象，政權(quán)層次與管理幅度非常的不協(xié)調(diào)。例如在546年，南北朝合計(jì)，共有州220個(gè)，郡999個(gè)，是西晉的十幾倍；到了580年，北周統(tǒng)一北方之后領(lǐng)有的州數(shù)已是之前南北朝方州數(shù)的總和。

589年，楊堅(jiān)滅亡南方最后一個(gè)政權(quán)陳統(tǒng)一全國(guó)，針對(duì)當(dāng)時(shí)紊亂的行政區(qū)劃現(xiàn)象，一場(chǎng)重要的行政區(qū)劃變革勢(shì)在必行。隋文帝接受大臣楊尚希的建議，“存要去閑，并小為大”，即減少政區(qū)層級(jí)，加強(qiáng)中央集權(quán)，避免地方割據(jù)。到607年，隋煬帝“大舉并省州縣，并改州為郡，并省之后，全國(guó)僅存190郡，1255縣，平均每郡統(tǒng)轄六七縣?！盵1]至此，繼秦朝之后，郡縣兩級(jí)制再次回歸歷史的舞臺(tái)。

3.元朝設(shè)立省制，鞏固多民族政權(quán)

蒙古鐵騎入主中原，繼而統(tǒng)一全國(guó)。民族的大融合帶來(lái)的不僅有民族矛盾和沖突，還有各個(gè)地方的行政管理問(wèn)題。面對(duì)幅員遼闊的領(lǐng)土，地方行政管理的多樣性和復(fù)雜性，非常時(shí)期采取非常手段，元朝統(tǒng)治者將以前屬于中央政府派出機(jī)構(gòu)的行省作為一級(jí)行政區(qū)劃的名稱，建立復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)體系。行政層級(jí)最多的地方有五級(jí)，即省路府州縣，最簡(jiǎn)單的只有兩級(jí)，還有三級(jí)和四級(jí)制的，這種層級(jí)的不平衡性也是元朝承襲各個(gè)所征服地區(qū)的先行制度而混合的結(jié)果。其實(shí)這種復(fù)試的行政層級(jí)結(jié)構(gòu)在遼代就已經(jīng)出現(xiàn)，元朝使之更為系統(tǒng)，這也成為少數(shù)民族統(tǒng)治中原的一種方式。而行省制度的創(chuàng)立也為后代所沿襲至今。

(二)行政區(qū)劃的兩極狀態(tài)不利于政權(quán)的穩(wěn)固

中國(guó)古代中央政權(quán)與地方分權(quán)一直處于博弈當(dāng)中，形成“內(nèi)輕外重”和“內(nèi)重外輕”兩種不同的局面。在中央集權(quán)程度還沒(méi)有真正穩(wěn)定強(qiáng)化之前，統(tǒng)治者一般實(shí)行“內(nèi)輕外重”的政策，導(dǎo)致中央政府的權(quán)力被不斷削弱，割據(jù)勢(shì)力不斷出現(xiàn)，最后也亡國(guó)于此。而如前文所述，從宋開(kāi)始，中央集權(quán)程度逐步強(qiáng)化，就沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)可以威脅國(guó)家政權(quán)的割據(jù)勢(shì)力，那是因?yàn)榻y(tǒng)治者在權(quán)衡利弊之后寧愿權(quán)力實(shí)實(shí)在在地掌握在自己手中，接受“內(nèi)重外輕”的政策，也不愿給予地方過(guò)多的權(quán)力。這種“強(qiáng)干弱枝，內(nèi)強(qiáng)中干”的必然后果就是亡國(guó)于外敵入侵。

1.漢晉唐內(nèi)輕外重，政權(quán)毀于內(nèi)

自漢武帝后，州作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)登上歷史舞臺(tái)，東漢末年為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，州獲此良機(jī)，接受中央指派官員擔(dān)任州牧，集大權(quán)于一身，從此州就成了名副其實(shí)的第一級(jí)行政區(qū)劃，至此也埋上了亡國(guó)的禍患。州的權(quán)力逐漸膨脹，已然成割據(jù)之實(shí)，州郡縣三級(jí)制的確立實(shí)際上就已經(jīng)說(shuō)明了內(nèi)輕外重局面的形成。西晉統(tǒng)一之后實(shí)行分封之制，外重內(nèi)輕的現(xiàn)象變本加厲，促使王朝覆滅于八王之亂中。

唐玄宗為治理邊防，在邊疆地帶設(shè)置了10個(gè)節(jié)度使轄區(qū)，只管軍事防御。安祿山身為范陽(yáng)、平盧兩節(jié)度使，而且還兼任河北道的采訪使，集軍政和民政大權(quán)于一身。權(quán)力的過(guò)度膨脹讓他心生篡位之念，755年12月16日至763年2月17日安祿山與史思明向唐朝發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，唐政府采取戰(zhàn)時(shí)緊急措施，在全國(guó)設(shè)立了44個(gè)方鎮(zhèn)，平叛之后，這些方鎮(zhèn)卻保留下來(lái)成為一級(jí)行政區(qū)劃，形成道(方鎮(zhèn))州(郡)縣的三級(jí)制。方鎮(zhèn)與中央分土而治，形成割據(jù)政權(quán)，嚴(yán)重削弱了中央政府的權(quán)力，由此造就的內(nèi)輕外重的局面最終使唐代滅亡。

2.宋明內(nèi)重外輕，政權(quán)毀于外

內(nèi)重外輕的表現(xiàn)就是地方處于極度分權(quán)以至無(wú)權(quán)，而中央集權(quán)卻高度強(qiáng)化的狀態(tài)。宋明兩朝為了避免地方割據(jù)勢(shì)力的出現(xiàn)，采取了三權(quán)分立的政策。一方面事權(quán)分散，削弱地方權(quán)力，使權(quán)歸中央，另一方面在權(quán)力分配與制衡之下，提高了行政管理效率，有利于地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。但是其弊端卻歷久而愈顯。國(guó)家長(zhǎng)期的積貧積弱局面雖斷絕了地方割據(jù)勢(shì)力的出現(xiàn)，卻難逃外敵魔爪。致使宋之后的王朝覆亡多由外力所造成：宋亡于女真，再亡于元、明亡于清、清幾乎亡于西方列強(qiáng)。

二、政權(quán)發(fā)展是行政區(qū)劃演變的重要推力

中國(guó)歷代政權(quán)發(fā)展的態(tài)勢(shì)與中央集權(quán)程度密不可分，行政區(qū)劃關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的政權(quán)建設(shè)。實(shí)際上“行政區(qū)劃是一個(gè)國(guó)家權(quán)力再分配的一種主要形式，也是國(guó)家統(tǒng)治意志及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、習(xí)俗等各種因素在地域空間上的客觀反映?！盵2]皇帝如何把握中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系決定著國(guó)家政權(quán)的發(fā)展方向甚至是國(guó)家的生死存亡。當(dāng)“中央集權(quán)尚未高度發(fā)達(dá)之時(shí)，實(shí)行三級(jí)制以及第一級(jí)政區(qū)幅員過(guò)大都是釀成分裂割據(jù)的因素?！盵1]

(一)兩次分裂時(shí)期致行政區(qū)劃混亂

外族入侵，南北朝對(duì)峙，戰(zhàn)亂頻繁，這是中國(guó)歷史上第一次分裂局面，政權(quán)自然無(wú)法穩(wěn)定，致使地方行政區(qū)劃更是混亂不堪。首當(dāng)其沖就是州郡被分割的越來(lái)越小，其主要原因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)中立功的武人和敵方前來(lái)投降的將領(lǐng)，統(tǒng)治者對(duì)于這些人，所能滿足或獎(jiǎng)勵(lì)于他們的無(wú)外乎地方職務(wù)。這個(gè)時(shí)期“遷徙百計(jì)，一郡分四五，一縣割成兩三”的現(xiàn)象普遍存在，“連當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者也對(duì)這種歷代‘虛增其數(shù)、舊多浮偽、百室之邑便立州名，三戶之民空張郡目。循名督實(shí)，事歸烏有’的混亂管理大傷腦筋?！盵4]公元502到546年，在這短短的三十年期間，州的數(shù)量從原先的只有23個(gè)增加到104個(gè)，增長(zhǎng)了4，5倍多，郡的數(shù)量由326個(gè)增加到586個(gè)，這是南朝的情況。在北朝時(shí)值東西魏對(duì)峙時(shí)期，州郡數(shù)目與南朝相差無(wú)幾，這樣，“南北朝合計(jì)，共有220州，999郡，比兩個(gè)世紀(jì)以前的西晉，州膨脹11倍，郡膨脹10倍?！盵1]州郡的管轄區(qū)域越小，理論上來(lái)說(shuō)更便于中央政府的管理，但是在那戰(zhàn)爭(zhēng)紛亂的時(shí)代，就會(huì)出現(xiàn)界線不明，權(quán)限混亂的現(xiàn)象，雙頭郡縣或是雙頭州郡現(xiàn)象的出現(xiàn)就說(shuō)明這一點(diǎn)。政權(quán)不穩(wěn)的勢(shì)必會(huì)造成行政區(qū)劃極致混亂，而這種行政區(qū)劃狀態(tài)也反映出中央集權(quán)的衰敗。所以隋朝初年就改革行政區(qū)劃，直接將郡級(jí)政區(qū)去除，回歸州縣兩級(jí)制，加強(qiáng)了中央集權(quán)。

繼唐朝方鎮(zhèn)割據(jù)之后，中國(guó)陷入歷史上第二個(gè)長(zhǎng)期分裂的局面。究其原因與漢州一樣，就是中央與地方權(quán)力分配問(wèn)題。秦隋兩朝的兩極制也是如此。漢唐都將原本作為監(jiān)察區(qū)的州道(方鎮(zhèn))這一虛制變成實(shí)制，成為第一級(jí)行政區(qū)劃，最終形成三級(jí)行政區(qū)劃體制，而兩國(guó)的最后也是毀于一級(jí)政區(qū)權(quán)力過(guò)大而形成的分裂割據(jù)勢(shì)力。五代十國(guó)時(shí)期，政權(quán)更迭頻繁，各國(guó)地方區(qū)劃大體在唐舊域上有所增改，雖然沒(méi)有出現(xiàn)南北朝時(shí)期猛增混亂的現(xiàn)象，但是行政區(qū)劃在這一時(shí)代背景下卻是千變?nèi)f化，缺乏穩(wěn)定性，這也顯示出中央集權(quán)本身就不穩(wěn)固的事實(shí)。

(二)宋明清中央集權(quán)強(qiáng)化時(shí)期行政區(qū)劃狀態(tài)穩(wěn)定

中央集權(quán)尚不發(fā)達(dá)，實(shí)行三級(jí)制以及第一級(jí)政區(qū)幅員過(guò)大就會(huì)容易形成分裂割據(jù)，在充分認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)之后，北宋統(tǒng)治者開(kāi)始對(duì)節(jié)度使“收其支郡，奪其兵權(quán)，制其錢谷”，權(quán)歸中央的舉措，使得中央集權(quán)空前強(qiáng)化。行政區(qū)劃上的體現(xiàn)是路成為州以上的新型行政區(qū)劃層級(jí)，安排諸監(jiān)司分管路級(jí)事權(quán)且分路不相一致，所以宋的行政區(qū)劃雖為三級(jí)制，但中央掌控全局，路級(jí)難成割據(jù)力量。宋代也因?yàn)椴捎寐分?，及其可謂創(chuàng)新的管理模式，使其中央集權(quán)不斷強(qiáng)化，行政區(qū)劃狀態(tài)也就穩(wěn)定下來(lái)，割據(jù)方鎮(zhèn)也再未出現(xiàn)，從而進(jìn)一步使政權(quán)得以穩(wěn)固。

明朝沿襲宋制，行政區(qū)劃方面，針對(duì)元朝行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)于復(fù)雜的情況，明朝撤路為府，將州分為直隸州和屬州，為二級(jí)行政區(qū)，州為二級(jí)行政區(qū)，縣或?yàn)榈谌?jí)或?yàn)榈谒募?jí)，這種簡(jiǎn)化提高了行政管理效率，同時(shí)將最高一級(jí)的地方權(quán)力同宋朝一樣，權(quán)分三司，并且將其中的布政使司作為第一級(jí)地方行政區(qū)劃的名稱。三司分立以及各司區(qū)劃不完全相同，起到了遏制地方分權(quán)過(guò)大的作用。其最終目的就是加強(qiáng)中央集權(quán)，鞏固其政權(quán)。而政權(quán)一旦穩(wěn)定，行政區(qū)劃的改革和調(diào)整也會(huì)在合理和有利于政權(quán)建設(shè)范圍之內(nèi)進(jìn)行。

清朝設(shè)軍機(jī)處、南書(shū)房，中央集權(quán)達(dá)到頂峰，而且政治清明?？滴鯐r(shí)期的18省一直維持到光緒時(shí)期，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)200年且沒(méi)有更改，是我國(guó)歷史上行政區(qū)劃穩(wěn)定時(shí)間最長(zhǎng)的一段時(shí)期。雍正時(shí)進(jìn)一步將層級(jí)簡(jiǎn)化為省府縣，與府同級(jí)的有直隸州、直隸廳，與縣同級(jí)的則是散州、散廳。明清兩代政權(quán)都延續(xù)了270年左右，政權(quán)穩(wěn)定，行政區(qū)劃的設(shè)置也較為穩(wěn)定合理，政區(qū)經(jīng)濟(jì)也得到有序發(fā)展。

中國(guó)古代行政區(qū)劃從秦統(tǒng)一到清滅亡這兩千多年間，一直在隨著朝代的更迭不斷發(fā)生調(diào)整?！皩?shí)質(zhì)上，行政區(qū)劃就是國(guó)家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置”，[2]如今，我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，行政區(qū)劃制度還存在很多不合理之處，例如省界犬牙交錯(cuò)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；管理層次過(guò)多，不利于民情上達(dá)通暢，政策下達(dá)透明和行政效率的提高；同級(jí)政區(qū)規(guī)模懸殊，不僅不利于各地之間的平等競(jìng)爭(zhēng)和相互協(xié)作，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也給國(guó)家行政管理帶來(lái)不便等等問(wèn)題，所以為適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)等多方面發(fā)展的需要，完善我國(guó)當(dāng)前行政區(qū)劃體制也是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)。

[1]周振鶴.中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷[M].北京：中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2010.

[2]劉君德，馮春萍，等.中外行政區(qū)劃比較研究[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2002.

[3]譚其驤.中國(guó)歷史地圖集[M].北京：中國(guó)地圖出版社，2014.

[4]徐學(xué)林.中國(guó)歷代行政區(qū)劃[M].安徽：安徽教育出版社，1991.

李玉蘭(1990-)，女，漢族，安徽安慶人，安慶師范大學(xué)，研究方向：政治學(xué)理論。

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