李 讓

浙江工商大學法學院，浙江 杭州 310018

法院對公務員招錄的司法審查權限

李 讓

浙江工商大學法學院，浙江 杭州 310018

伴隨著“公務員考試熱”現(xiàn)象的出現(xiàn)，因公務員招錄產生的訴訟也在不斷增多。在討論法院對公務員招錄的司法審查權限時，不能將其視為一個整體，而是要根據(jù)《公務員法》、《行政訴訟法》等相關規(guī)定，對具有不同性質的環(huán)節(jié)分別進行分析。

公務員招錄；司法審查；行政訴訟

自1982年《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》頒布以來，公務員招錄制度已經成為我國國家機關選任其工作人員的主要途徑。近年來，公務員考試熱度持續(xù)升溫，在“公務員考試熱”這樣的社會環(huán)境下，與公務員招錄有關的爭議也在不斷涌現(xiàn)。然而，對于公務員招錄引起的糾紛，我國法律缺乏明確有效的規(guī)范，以致在決定是否受理相關案件時，不同法院對同一類型的案件可能會有不同的處理結果。因此，筆者將對現(xiàn)有法律規(guī)定之下，法院對公務員招錄各個環(huán)節(jié)的審查權限作一番探討，以期為相關爭議提供一些解決思路。

一、法院對公務員招錄進行司法審查的前提

(一)《行政訴訟法》和《公務員法》的相關規(guī)定

法院的司法審查權限，即行政訴訟的受案范圍。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?2條列舉了行政訴訟的受案范圍，第13條則對四類行為明確予以排除。雖然《行政訴訟法》第12條采用了列舉的方式，但筆者認為，法院的司法審查權限并不局限于第12條中的十二項行為。這一點可以從《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中得到印證?！度舾山忉尅返?條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@實際上是將除《若干解釋》第1條第2款規(guī)定情形以外的行政行為，都納入了行政訴訟受案范圍。

那么公務員招錄是否在行政訴訟的受案范圍之內呢？根據(jù)《公務員法》和《公務員錄用規(guī)定(試行)》，公務員招錄的環(huán)節(jié)主要包括：發(fā)布招考公告、報名與資格審查、考試、考察與體檢、公示、審批或備案。由此看來，公務員招錄是由多個行為組合而成，因此在分析法院對公務員招錄的司法審查權限時，并不能將其作為一個整體，而要對其中的不同環(huán)節(jié)是否可以納入行政訴訟進行具體分析。

(二)公務員招錄不屬于內部行政行為

在討論法院對公務員招錄的審查權限之前，還有一個重要前提，就是判斷其是否屬于內部行政行為。根據(jù)我國《行政訴訟法》第13條，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定，即通常所說的“內部行政行為”，不在行政訴訟受案范圍之列。因此有學者和法官以此為由，認為行政機關對人事事項的所有管理行為，皆為不可訴的行政行為。

事實上，上述觀點存在著疏漏。內部行為行為和外部行政行為的區(qū)分關鍵在于作用對象，即內部行政行為針對的是機關內部的公務員，外部行政行為針對的是機關外部的一般公民。而根據(jù)《公務員法》第2條，公務員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！痹诠珓諉T招錄糾紛發(fā)生時，招錄機關與相對人之間尚未形成上下級之間的隸屬關系，此時相對人并不具備法律所規(guī)定公務員身份，其依舊為普通公民。再者，“錄用”和“任免”本屬不同概念，“錄用”指通過法定程序，將普通公民吸納到公務員隊伍之中，而“任免”的對象則是已經具備公務員身份的人，二者在《公務員法》中也規(guī)定于不同的章節(jié)。可見，將公務員招錄等同于《行政訴訟法》第13條規(guī)定的對行政機關工作人員的任免行為，是對法律的誤讀，公務員招錄并不屬于法律規(guī)定的排除司法審查的內部行政行為。

二、法院可進行司法審查的環(huán)節(jié)

(一)法院對公務員招錄中的具體行政行為有權進行審查

如前文所述，《若干解釋》將其第1條第2款規(guī)定情形以外的行政行為，都納入了行政訴訟受案范圍。同時，最高人民法院于2009年印發(fā)了《依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》，明確規(guī)定了只要不是被法律和司法解釋明文排除的具體行政行為，人民法院均應受理。具體到公務員招錄中，招錄機關所作出資格審查、考試、考察(不包括黨委組織部門的考察)、體檢、公示、審批等行為，系行政機關針對特定的人和事作出的能夠影響其權利義務的具體行政行為，且不屬于法律和司法解釋明確排除在行政訴訟受案范圍之外的行為。因此，當相對人認為這些行為侵犯其合法權益而提起訴訟時，法院有權對其進行司法審查。

(二)法院對行政裁量行為的審查權限

既然法院可以對公務員招錄中的具體行政行為進行司法審查，那么法院能在多大程度上對其進行審查，也是需要分析的問題。事實上，公務員招錄中行政機關作出的行為，除了嚴格依法作出的外，還存在相當?shù)男姓昧啃袨椤Ｐ姓昧啃袨?，通常產生的是行為是否合理的問題。

對公務員招錄中存在的行政裁量行為，法院對其進行審查，須依照法律的規(guī)定。我國《行政訴訟法》第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”雖然合法性原則和合理性原則共同構成行政法的基本原則，但行政合理性是行政法的原則，而不是行政訴訟法的原則。然而，僅對行政行為的合法性進行審查，已不能滿足司法實踐的需要，《行政訴訟法》在修改之時，新增了行政行為明顯不當時法院可予以撤銷的規(guī)定，在一定程度上擴大了法院的司法審查權限。

因此，對于公務員招錄中的行政裁量行為，法院可以對其進行合理性審查，但此種審查是有限度的。只有在行政行為明顯不當時，法院才能對其合理性進行審查，而當行政行為只是一般程度的不當時，司法權應對行政權保持尊重，不進行過多的干涉。

三、法院對公務員招錄進行司法審查的例外

(一)法院只可進行附帶性審查的環(huán)節(jié)：發(fā)布招考公考

方才已論證，法院對公務員招錄中的具體行政行為有權審查，而行政機關發(fā)布招考公告的行為，不是針對特定具體的相對人作出，當然不屬于具體行政行為。那么對于招考公告能否進行司法審查呢？

新《行政訴訟法》第53條確定了對規(guī)范性文件的附帶審查制度，筆者認為，招考公告屬于《行政訴訟法》所規(guī)定的可進行附帶審查的規(guī)范性文件。理由如下：第一，招考公告系省級以上公務員主管部門制定，其制定主體符合《行政訴訟法》第53條中“國務院部門和地方人民政府及其部門”的規(guī)定。第二，招考公告發(fā)布的報考條件、報名程序等內容，涉及的是不特定的對象的權利義務，其效力及于整個社會層面，對所有有意向報考公務員的公民均適用。第三，招考公告一經發(fā)布，在效力期間內即具有普遍約束力，并可以反復適用。第四，招考公告本身并不能引起公民權利義務的變化，而需要通過具體行政行為對其予以執(zhí)行或落實。

因此，當相對人對公務員招錄過程中行政機關的具體行政行為提起訴訟時，若該行為是依據(jù)招考公考作出，且相對人認為招考公告不合法的，可向法院一并請求對該招考公告進行審查。

(二)法院無權審查的環(huán)節(jié)：黨委組織部門的考察行為

根據(jù)《公務員錄用規(guī)定(試行)》第24條，在對候選人進行考察時，應按照省級以上公務員主管部門的規(guī)定。此處的公務員主管部門除了各級人力資源管理機關之外，還包括各級黨委組織部門。實踐中也存在原告對黨委組織部門的考察結論不服而提起訴訟的案例，如王瑩訴徐州市泉山區(qū)計生局一案中，銅山縣委組織部就根據(jù)泉山區(qū)計生局提供的婚育證明，以原告王瑩“違反計劃生育政策，政審不合格”為由，下發(fā)了不予錄取通知書。

此處需要討論的是，公民能否請求法院對黨組織部門的考察行為進行司法審查。筆者認為，至少在當下，這一問題的答案應是否定的。

首先，黨委組織部門在公務員招錄過程中行使的權力并非行政職權，而是代表執(zhí)政黨所行使的政治權力，不屬于行政法的調整范疇。其次，法院進行司法審查，應嚴格依照法律和司法解釋的規(guī)定，黨委組織部門并非《行政訴訟法》規(guī)定的適格被告，法院對其行為不具有審查權。再次，黨管干部是我國國家權力配置的重要原則，擁有司法審查權的法院也受到黨的領導和管理。在這樣的客觀情況之下，如果將黨委組織部門的行為納入法院司法審查的范圍，無疑是不切實際的。

因此，將黨委組織部門的考察行為納入司法審查，既缺乏合法性基礎，在實際操作上也不可行。

四、結語

公務員招錄作為國家選拔管理人才的途徑，其重要性不言而喻。筆者基于前述分析，對于法院對公務員招錄的司法審查權限，作出了如下結論：公務員招錄的多數(shù)環(huán)節(jié)屬于具體行政行為，法院對其具有司法審查權，需注意的是，對其中屬于行政裁量的行為，法院在合法性審查之外，也可對其進行合理性審查，但以《行政訴訟法》規(guī)定的“明顯不當”標準為限。同時，法院對公務員招錄進行司法審查存在兩個例外，一是招錄機關發(fā)布的招考公告，法院只能在審查具體行政行為時對其進行附帶審查；二是黨委組織部門的考察行為，目前法院無權對其審查。面對公務員招錄過程中出現(xiàn)的各種爭議，不論是公務員主管機關、招錄機關，還是人民法院，都要明確自己的職責，在現(xiàn)有的法律框架內依法解決爭議，維護公民在參加招錄時的合法權益。

[1]法碩狀告人事部就業(yè)歧視案未被北京高院受理[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/legal/2006-03/28/content_4352814.htm，2016-12-16.

[2]羅豪才主編.行政法學[M].北京：北京大學出版社，1996：115.

[3]胡建淼.行政法學[M].北京：法律出版社，2003.64.

[4]王亦君.“先生育后領證”做不了公務員？[N].中國青年報，2012-2-5.

D926.2

：A

：2095-4379-(2017)26-0091-02

李讓(1993-)，女，漢族，浙江臺州人，浙江工商大學法學院，研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。