崔鑫銘

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122

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論新《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境公益訴訟

崔鑫銘

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122

2014年《環(huán)境保護(hù)法》較1989年《環(huán)境保護(hù)法》有了明顯進(jìn)步，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。其中新增的“信息公開與公眾參與”一章中第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，在新《民事訴訟法》第55條規(guī)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的范圍并細(xì)化了“社會(huì)組織”的主體資格，對(duì)于建立完備的環(huán)境公益訴訟制度具有重要意義，但同時(shí)存在的一些問題也需要今后的立法予以關(guān)注和改進(jìn)。

新《環(huán)境保護(hù)法》；環(huán)境公益訴訟；新《民事訴訟法》；主體資格

一、引言

“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的2014年《環(huán)境保護(hù)法》一出臺(tái)便引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，其中頗為引人注意的亮點(diǎn)之一是第58條對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。新法增加了“第五章信息公開和公眾參與”的內(nèi)容，其中第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！边@條規(guī)定可以看作是對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步細(xì)化。眾所周知，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定最早出現(xiàn)在2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》中，該法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l規(guī)定首次將環(huán)境公益訴訟以法律條文的形式確定下來(lái)，為環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)奠定了立法基礎(chǔ)。但由于新《民事訴訟法》中的此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)模糊，缺乏實(shí)際可操作性，學(xué)界以及實(shí)務(wù)界都格外期待作為環(huán)境保護(hù)綜合性法律的新《環(huán)境保護(hù)法》能夠?qū)⑿隆睹袷略V訟法》第55條的規(guī)定進(jìn)一步明晰，使其有效發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實(shí)拓寬公眾的環(huán)境維權(quán)途徑。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》的完善

經(jīng)過(guò)四次審議通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》在以下兩方面對(duì)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行了完善：

(一)擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的范圍

“一般認(rèn)為，環(huán)境問題包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。前者可以理解為過(guò)度攫取環(huán)境容量使用利益從而侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)；后者則指過(guò)度攫取自然資源開發(fā)利益侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)?！毙隆睹袷略V訟法》僅將污染環(huán)境的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍，對(duì)破壞生態(tài)的行為則未作出規(guī)定，不利于全面規(guī)制相關(guān)企業(yè)、個(gè)人破壞環(huán)境的不法行為。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的重大進(jìn)步之一就是將破壞生態(tài)的行為正式納入到環(huán)境公益訴訟的范圍，初步形成了較為完整、全面的法律規(guī)制體系。

(二)細(xì)化了環(huán)境公益訴訟的主體資格

新《民事訴訟法》中規(guī)定的提起環(huán)境公益訴訟的適格原告有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但是未進(jìn)一步明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的范圍。2014年《環(huán)境保護(hù)法》仍舊沒有對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行闡釋，但是對(duì)于“有關(guān)組織”的資格認(rèn)定作出規(guī)定：(1)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。作出這一規(guī)定后意味著有更多的主體取得環(huán)境公益訴訟的原告資格，可以代表公眾維護(hù)其合法權(quán)益，有利于監(jiān)督、敦促相關(guān)企業(yè)和個(gè)人重視環(huán)境問題，嚴(yán)格守法，保護(hù)環(huán)境。

三、《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定還有待繼續(xù)完善

2014年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定有諸多可圈可點(diǎn)之處，但是一項(xiàng)新制度的確立需要經(jīng)過(guò)一個(gè)逐步摸索的階段，因此，筆者認(rèn)為，以下兩方面有待繼續(xù)完善：

(一)未明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍

早在新《民事訴訟法》出臺(tái)以前，實(shí)踐中已有眾多關(guān)于環(huán)境公益訴訟的案件，這些案件的原告大多是檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和環(huán)保部門。新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，肯定了相關(guān)環(huán)保組織的原告主體資格，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門是否屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”則未作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督部門，有職責(zé)也有必要代表受害的不特定多數(shù)人維護(hù)其合法權(quán)益。盡管環(huán)境公益訴訟不同于私益訴訟旨在維護(hù)個(gè)人受到侵害的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但環(huán)境公益訴訟所維護(hù)的環(huán)境權(quán)也是每個(gè)公民依法享有的正當(dāng)權(quán)利。武漢大學(xué)蔡守秋教授認(rèn)為，“個(gè)人環(huán)境權(quán)雖然以個(gè)人為主體，但不等于私權(quán)，具有公益性是個(gè)人環(huán)境權(quán)的重要特點(diǎn)，不能以私權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)否定不是私權(quán)的個(gè)人環(huán)境權(quán)”因此，環(huán)境權(quán)作為具有公益性的個(gè)人權(quán)利，建立不同于私益訴訟的權(quán)利保護(hù)機(jī)制實(shí)屬必要。并且從某種程度上講，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為類似于刑法所打擊的犯罪行為，雖然某一具體的行為指向?qū)ο笫翘囟ǖ娜?，但行為本身?huì)對(duì)不特定多數(shù)人的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅，對(duì)社會(huì)公眾造成心理上的壓制與恐慌，即具有一定的社會(huì)危害性。所以，從這一層面來(lái)看，由檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體也較為合理。

那么環(huán)保行政部門是否可以作為環(huán)境公益訴訟的主體？2016年11月7日最新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第二款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！北M管該條規(guī)定局限于“給國(guó)家造成重大損失”，但仍可以認(rèn)為是法律對(duì)于環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟的初步認(rèn)可。筆者認(rèn)為，環(huán)保行政部門作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，有責(zé)任也有能力對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進(jìn)行監(jiān)督，并在必要時(shí)代表社會(huì)公眾提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

(二)環(huán)境行政公益訴訟尚未納入法律規(guī)制

一般觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。前者在新《民事訴訟法》中有所體現(xiàn)，但2014年修訂的《行政訴訟法》卻并未作出有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定。因此，在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生這樣的問題：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可否對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法環(huán)境決策和環(huán)境許可提起訴訟？筆者認(rèn)為，負(fù)有法定環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履職或違法審批，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰與制裁。在現(xiàn)有的法律體制下，通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分等方式可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，但是缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督機(jī)制。因此，有必要由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)負(fù)有法定職責(zé)的行政部門的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督，從而更好地從源頭上根治環(huán)境問題的產(chǎn)生與出現(xiàn)。

此外，公民個(gè)人是否可以成為環(huán)境公益訴訟的原告在學(xué)界也是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題。筆者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)作為關(guān)乎社會(huì)每個(gè)公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由法律賦予公民個(gè)人因公眾環(huán)境權(quán)益受到損害而提起公益訴訟的權(quán)利。并且在實(shí)踐中已有類似的案例，如“2000年12月3日，山東省青島市300名市民以經(jīng)青島市規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)的做法破壞了廣場(chǎng)的景觀、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由將青島市規(guī)劃局告上了法庭。法院受理了此案，認(rèn)為青島市民具有主體資格”環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定可以看作是在該項(xiàng)制度構(gòu)建道路上邁出的重要一步。在肯定其意義的同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有法律體系中對(duì)環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定的缺失。立法機(jī)關(guān)與相關(guān)部門應(yīng)該充分重視這一問題，通過(guò)不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，從而更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于公眾環(huán)境權(quán)益的維護(hù)與保障，讓每個(gè)人都能時(shí)刻“呼吸到最清新的空氣，看到最藍(lán)的天空”。

[ 注 釋 ]

①王燦發(fā)，程多威.新〈環(huán)境保護(hù)法〉規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù)，2014(10)：36.

②蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2013(6)：13.

③呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008(6)：131.

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2095-4379-(2017)16-0204-02

崔鑫銘(1995-)，女，河北人，西北政法大學(xué)，本科生。