●濰坊市中級人民法院課題組

關于完善執(zhí)行轉破產(chǎn)程序的調研報告*

●濰坊市中級人民法院課題組**

2015年2月4日施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《〈民訴法〉解釋》)，充分發(fā)揮規(guī)則的規(guī)范和指引作用，使“執(zhí)破結合，破產(chǎn)優(yōu)先”的原則得以確立。各地法院結合《〈民訴法〉解釋》規(guī)定和司法實踐，對執(zhí)行程序轉破產(chǎn)程序進行了積極探索，發(fā)現(xiàn)在實踐中依然存在諸多問題。

一、執(zhí)行轉破產(chǎn)程序的現(xiàn)實問題

(一)執(zhí)轉破案件管轄不合理

根據(jù)2002年最高法院《關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定，基層人民法院一般管轄縣、縣級市或者區(qū)的工商行政管理機關核準登記企業(yè)的破產(chǎn)案件；中級人民法院一般管轄地區(qū)、地級市(含本級)以上的工商行政管理機關核準登記企業(yè)的破產(chǎn)案件；納入國家計劃調整的企業(yè)破產(chǎn)案件，由中級人民法院管轄。這樣一來，基層法院在執(zhí)行由地市級以上的工商行政管理機關核準登記的企業(yè)為被執(zhí)行的案件時，倘若該被執(zhí)行人符合執(zhí)行轉破產(chǎn)的條件，尚需將案件移送到中級法院進行破產(chǎn)審理，如此帶來的問題是：基層法院作為執(zhí)行法院較中級法院，對被執(zhí)行人的企業(yè)財產(chǎn)和債權債務情況更為熟悉，審理起來更為方便，如果再轉交中級法院不僅造成司法資源浪費，而且?guī)沓绦蛏系耐享常黾赢斒氯说脑V累。另外，目前各地都將基層法院審理的訴訟案件標的額進行了上調，大部分案件都是由基層法院一審，由此，大部分案件也是由基層法院進行執(zhí)行，基層法院也完全有能力審理一般企業(yè)的破產(chǎn)案件。

(二)執(zhí)轉破案件啟動難，數(shù)量少

目前，從各地實踐情況看，執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人企業(yè)資不抵債、符合破產(chǎn)條件的企業(yè)不在少數(shù)，但大部分法院對于執(zhí)轉破程序保持觀望態(tài)度，甚至存在抵觸心理。據(jù)對濰坊全市法院執(zhí)行案件進行統(tǒng)計，近三年來，民事執(zhí)行案件的執(zhí)行到位率僅為39.88%，執(zhí)行不能案件在全部民事執(zhí)行案件中占比32.56%，從案件具體情況來看，既有小額的撫養(yǎng)費、撫育費、贍養(yǎng)費案件，又有數(shù)量巨大的金融債權案件；被執(zhí)行人既有自然人和其他組織，也有公司及其他形式的企業(yè)法人。此類執(zhí)行不能案件中的企業(yè)法人或為經(jīng)營失敗，或為逃避債務，且大都資不抵債，長期欠款不還，已經(jīng)符合《中華人民共和國破產(chǎn)法》(以下簡稱《破產(chǎn)法》)第2條所規(guī)定的企業(yè)法人破產(chǎn)條件。但與此同時，濰坊全市法院近三年來的執(zhí)行轉破產(chǎn)案件僅不足十件，與執(zhí)行不能案件形成巨大反差。

(三)缺乏專業(yè)的破產(chǎn)審判機構

目前大部分法院將破產(chǎn)案件作為商事案件由商事審判庭的法官兼顧審理，審判機構和隊伍不夠專業(yè)，審判力量不足。是否符合資不抵債情形存在查證難的問題，由于目前信用體系尚不健全，法院之間審判執(zhí)行信息共享存在障礙，對全面掌握查證被執(zhí)行人財產(chǎn)及債務情況造成困難。

(四)執(zhí)轉破具體銜接程序不規(guī)范

法律法規(guī)和司法解釋沒有對銜接程序作出具體規(guī)定，導致各地做法不一。特別是在法院內部是執(zhí)行裁判庭辦理還是移送審判庭辦理沒有明確規(guī)定，具有破產(chǎn)審理權限的庭室不愿接受，而執(zhí)行機構又沒有審查權能，造成執(zhí)轉破案件無處安身的僵局。

二、執(zhí)行轉破產(chǎn)程序實施困境的原因分析

(一)啟動程序造成對執(zhí)轉破的障礙

在制度安排上，我國《破產(chǎn)法》第7條明確破產(chǎn)程序的啟動采取單一的依申請主義，只有債務人、債權人以及對債務人負有清算責任的人可以提起破產(chǎn)申請。此種制度安排直接導致執(zhí)轉破過程中申請人與受益人背離的問題，使有權參與主體無意啟動，而相關利益主體又因法律規(guī)定的缺位而無權申請，造成當事人動力不足。

1.債權人啟動破產(chǎn)程序的利益驅動不足。最大限度實現(xiàn)利益是債權人選擇何種司法程序的動機。特別是破產(chǎn)案件往往立案難、成本高、耗時長，對于普通債權人而言，啟動破產(chǎn)程序的企業(yè)基本已無財產(chǎn)可供執(zhí)行，啟動破產(chǎn)程序付出的時間和精力代價與其可得利益相比，相差甚遠，甚至面臨“替他人做嫁衣”的風險，申請執(zhí)行人債權會被稀釋，影響申請執(zhí)行人申請破產(chǎn)的積極性。具體來說：一是從成本和效率方面考慮，不少債權人對破產(chǎn)程序流程不了解，認為破產(chǎn)程序繁雜、高深，需要花費大量的經(jīng)濟成本和時間成本。而執(zhí)行程序幾乎所有的調查、協(xié)調、處置等事務均由法院完成，債權人幾乎不需要付出成本。通常情況下，執(zhí)行程序具有快速的特征，例如要求在6個月內結案(包括終結本次執(zhí)行程序)等，如果債務人有財產(chǎn)，往往能夠高效率實現(xiàn)債權人權益。二是執(zhí)行程序參與的債權人人數(shù)相對有限。由于執(zhí)行程序遵循不告不理的原則，已經(jīng)取得執(zhí)行依據(jù)的債權人勢必不希望未申請參與分配的債權人進入分配，避免受償比例減少?？陀^上也確有一部分債權人未能參與到案款分配中。而破產(chǎn)程序則是對所有債務均進行清理，由破產(chǎn)管理人通知所有債權人，必然導致參加分配財產(chǎn)的人員增多，受償比例減少。三是執(zhí)行分配程序完畢后，債權未足額清償?shù)那闆r仍保有受償?shù)目赡?。而破產(chǎn)程序中一旦債務人宣告破產(chǎn)，則剩余債務全部免除，債權人未足額清償?shù)膫鶛酂o法進一步追償。

2.從被執(zhí)行人角度看，啟動破產(chǎn)程序受阻的原因則是制度供給不足和思想障礙。破產(chǎn)制度中的重整、和解、清算三駕馬車中，重整與和解運用幾率小，債務人一旦申請破產(chǎn)，就實質放棄了重整的機會，且破產(chǎn)過程漫長且成本偏高，有些債務人往往選擇轉移財產(chǎn)逃避債務，更不會主動申請破產(chǎn)。二是受我國思想文化的影響，被執(zhí)行人對企業(yè)破產(chǎn)存在負面認識，同時由于破產(chǎn)程序可能會使企業(yè)狀況、財務狀況全部曝光并處置，因此對執(zhí)轉破存在抵觸情緒。

3.對清算義務人而言，當前我國公司清算制度未落實到位。即使一個企業(yè)成為空殼，其股東、高管仍不愿意清算或破產(chǎn)，大部分情況下并無任何制度制裁或制裁不力，故缺乏動力。而且根據(jù)法律規(guī)定如果在破產(chǎn)過程中查出未盡勤勉義務的，則還可能追究個人責任，一些企業(yè)主因為企業(yè)賬冊不齊，擔心經(jīng)不起核查，亦不愿提起破產(chǎn)程序。

(二)執(zhí)行參與分配制度不當適用對破產(chǎn)制度形成沖擊

由于參與分配制度體現(xiàn)了“先到先得”原則，即只適用于取得執(zhí)行依據(jù)的債權人之間進行分配，但破產(chǎn)程序適用于所有到期的債權人。因此，破產(chǎn)程序的適用會稀釋現(xiàn)有取得執(zhí)行依據(jù)的債權人的債權，導致進入執(zhí)行程序的很多債權人排斥對執(zhí)行轉破產(chǎn)的適用。目前，盡管修改后的民事訴訟法及相關司法解釋，已經(jīng)明確涉及具備法人資格的被執(zhí)行人的案件，不再適用參與分配制度，在符合條件的情況下，應適用破產(chǎn)程序解決，但是實踐中，很多法院對參與分配制度的適用遵循“從寬”把握的標準，對執(zhí)轉破程序造成很大沖擊。

(三)客觀上司法對執(zhí)行轉破產(chǎn)程序準備不充分

雖然司法解釋對執(zhí)行轉破產(chǎn)程序作出了明確規(guī)定，但是破產(chǎn)案件工作量大，審理周期長，審判力量不足，導致執(zhí)行轉破產(chǎn)業(yè)務接收難。破產(chǎn)資產(chǎn)變現(xiàn)難，破產(chǎn)債權清收存在很大困難，加劇了執(zhí)行轉破產(chǎn)案件的審理難度，目前，對于執(zhí)行轉破產(chǎn)程序，各地法院還主要停留在制度設計和框架搭建階段，具體如何實施還在摸索，而且在這方面人才儲備上有所欠缺。

(四)相關法律制度的缺位造成執(zhí)轉破程序的混亂

雖然目前《〈民訴法〉解釋》對執(zhí)行轉破產(chǎn)程序作出了規(guī)定，但僅4個條款的規(guī)定，很難適應執(zhí)行轉破產(chǎn)這一復雜的程序實施要求。鑒于執(zhí)行轉破產(chǎn)程序的復雜性，需要對執(zhí)行轉破產(chǎn)制度作出系統(tǒng)規(guī)定。

(五)地方保護主義對執(zhí)轉破造成一定障礙

目前，有些地方受經(jīng)濟發(fā)展和地方穩(wěn)定的影響，地方對企業(yè)破產(chǎn)采取審慎態(tài)度，一方面，企業(yè)破產(chǎn)必然帶來職工安置問題，當前，解決職工安置的司法手段限于職工債權優(yōu)先受償，職工債權先行墊付、職工再就業(yè)保障、國企職工身份置換等諸多問題均有賴政府公共服務職能予以支撐，然而，因缺乏長效協(xié)調機制以及明確政策支持，法院往往只能通過個案協(xié)調推動職工安置，協(xié)調效果也因案而異。另一方面，少數(shù)地方政府盲目招商引資，缺乏必要警惕，只管投資意愿，不顧投資實力和項目好壞，甚至出現(xiàn)“先上車后買票”式的招商模式。對于這些企業(yè)，企業(yè)破產(chǎn)意味著招商的失敗，政府不愿承擔招商不力的責任，也不愿隨意啟動破產(chǎn)程序。

三、執(zhí)行轉破產(chǎn)程序的完善之路

(一)確立執(zhí)轉破的條件和標準

關于執(zhí)轉破適用條件，應當依據(jù)實體法及企業(yè)《破產(chǎn)法》第2條及其司法解釋的規(guī)定進行判斷。經(jīng)過申請執(zhí)行人提供財產(chǎn)線索、被執(zhí)行人申報財產(chǎn)，執(zhí)行法院或窮盡法定措施仍不能清償?shù)狡趥鶆栈蛎黠@缺乏清償能力的，執(zhí)行法院或執(zhí)行部門應當啟動執(zhí)轉破程序。執(zhí)行機構在確定是否符合實體條件時，主要進行形式審查。具體來說，經(jīng)法院要求，被執(zhí)行人在執(zhí)行通知書指定的期限內不能履行債務，被執(zhí)行人無法在指定期限內提供有清償能力的證明，沒有第三人代為清償?shù)狡趥鶆?，無法與已知全部債權人達成和解協(xié)議，且具備下列情形之一的，可以啟動執(zhí)行轉破產(chǎn)程序：1.通過執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢到的存款、房地產(chǎn)、車輛、股權、機器設備等資產(chǎn)狀況，與其涉及執(zhí)行案件的債務總額進行比對，初步判斷其財產(chǎn)不足以清償全部債務的；2.通過調取的資產(chǎn)負債表，或者執(zhí)行程序中作出的資產(chǎn)評估報告等顯示其主要資產(chǎn)不足以清償全部債務的；3.被執(zhí)行人賬面資產(chǎn)雖大于全部債務，但因其資金嚴重不足或者財產(chǎn)不能變現(xiàn)、法定代表人下落不明且無其他人員負責管理財產(chǎn)、長期虧損且經(jīng)營扭虧困難等原因無法清償債務，明顯缺乏清償能力的。

(二)完善執(zhí)轉破管轄制度

在地域管轄上，根據(jù)《破產(chǎn)法》第3條，破產(chǎn)案件由債務人住所地法院管轄，其住所地是指債務人主要辦事機構所在地，無辦事機構的，是指債務人注冊地。即被執(zhí)行人住所地法院對移送破產(chǎn)審查的案件有管轄權。被執(zhí)行人住所地是指被執(zhí)行人主要辦事機構所在地。被執(zhí)行人主要辦事機構不明確的，由被執(zhí)行人注冊登記地法院管轄。在級別管轄上，基層人民法院管轄縣、縣級市或者區(qū)的登記機關登記的被執(zhí)行人破產(chǎn)案件；中級人民法院管轄地區(qū)、地級市以上的登記機關登記的被執(zhí)行人破產(chǎn)案件。人民法院可以根據(jù)移送管轄和指定管轄的規(guī)定確定管轄法院。各地根據(jù)實際情況，中院只須負責審理被行人的債權人人數(shù)眾多，案件標的額巨大，影響力特別大的執(zhí)轉破案件即可，其他的均可由基層法院進行審理。

(三)明確執(zhí)轉破的程序設置

1.完善啟動程序

(1)提高啟動程序動力。應加大執(zhí)行轉破產(chǎn)案件法院職權介入的程度，賦予執(zhí)行法院和執(zhí)行法官一定的能動司法職能。一是擴大參與主體范圍，可以考慮允許尚未取得申請執(zhí)行依據(jù)，但有相關證據(jù)表明享有合法債權的主體，參與到執(zhí)行轉破產(chǎn)程序中來。規(guī)定允許這部分主體有權向執(zhí)行法官提出轉破產(chǎn)程序的申請，并需按規(guī)定提交各種相關證據(jù)材料及證據(jù)。二是明確執(zhí)行人員對執(zhí)行案件當事人申請執(zhí)轉破權利的告知義務。執(zhí)行開始時，即賦予執(zhí)行員一并告知被執(zhí)行人有關執(zhí)轉破程序的職責，釋明執(zhí)轉破程序的利弊。三是執(zhí)行人員根據(jù)案件具體情況，適時主動地對案件當事人作出執(zhí)轉破的問詢。即執(zhí)行部門經(jīng)形式審查，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人具備破產(chǎn)條件的，應當通過談話、書面告知等方式征詢申請執(zhí)行人或被執(zhí)行人意見，申請執(zhí)行人之一或被執(zhí)行人同意的，執(zhí)行部門在對被執(zhí)行人名下財產(chǎn)采取查封、凍結等控制性措施后移送破產(chǎn)審查，并裁定中止對被執(zhí)行人的執(zhí)行。審查期間，對其他被執(zhí)行人一般不停止執(zhí)行。對于申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人不同意移送的，應按優(yōu)先原則進行分配，對于企業(yè)法人被執(zhí)行人的其他已經(jīng)取得執(zhí)行依據(jù)的債權人申請參與分配的，不予支持，以期起到倒逼適用破產(chǎn)程序的作用。

(2)完善啟動的決定程序。對于符合移送破產(chǎn)審查的案件，由執(zhí)行人員提出書面意見，經(jīng)執(zhí)行部門合議庭評議同意，報執(zhí)行部門負責人審批后，并經(jīng)過有關執(zhí)行轉破產(chǎn)銜接工作協(xié)調機構審查決定是否移送，以統(tǒng)一移送標準。

2.完善執(zhí)轉破的移送程序

(1)移送的流程。一是不同法院間的移送。轉破產(chǎn)程序材料應當移送被執(zhí)行人住所地人民法院。受移送法院應當及時簽收執(zhí)行法院移送的相關材料，并在3日內移交其破產(chǎn)案件審理部門進行審查。受移送法院依法享有管轄權的，應當自收到執(zhí)行案件相關材料之日起三十日內，將是否受理破產(chǎn)案件的裁定告知執(zhí)行法院。受移送法院拒絕接收移送材料的，或收到移送的材料后不按期進行審查的，執(zhí)行法院為受移送法院的上級法院的，可以對該案進行監(jiān)督。執(zhí)行法院為受移送法院的下級法院的，可以申請受移送法院的相關監(jiān)察部門進行監(jiān)督；執(zhí)行法院與受移送法院為同級法院的，可以申請共同的上級法院進行監(jiān)督。二是同一法院內部的移送。執(zhí)行法院對破產(chǎn)案件有管轄權的，執(zhí)行部門將相關材料直接移交該法院破產(chǎn)案件審理部門進行審查，以加快程序流轉。

(2)明確需要移送的材料。除了應當制作執(zhí)轉破程序移交表，還應附下列材料：①當事人同意移送破產(chǎn)的談話記錄、書面報告；②涉執(zhí)、涉訴案件清單，包括案號、當事人、標的額、受理費、執(zhí)行費、聯(lián)系電話等情況，執(zhí)行案件立案審查表、生效法律文書；③查明的各被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況及處置情況。已經(jīng)處置分配的，附分配方案。已經(jīng)做出評估、審計的，附評估報告、審計報告。查封控制的，附查封控制材料；④被執(zhí)行人工商登記表、章程，包括變更經(jīng)過、股東信息等資料；⑤被執(zhí)行人不同意移送破產(chǎn)或無法取得聯(lián)系的，附轉破產(chǎn)程序限期履行通知書及送達情況材料；⑥執(zhí)行部門在執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)或掌握的被執(zhí)行人企業(yè)及其相關人員隱匿、轉移財產(chǎn)等涉嫌逃避廢債行為的線索或材料；⑦其他有必要移送的材料。

(3)移送材料的補充與完善。受移送法院或部門認為移送的材料需要補充的，應向執(zhí)行法院或部門發(fā)出補充材料清單，執(zhí)行法院或部門收到清單后7日內將清單材料移送受理破產(chǎn)的法院或部門。逾期沒有提供材料且未作出合理解釋的，受移送法院或部門有權將案件材料退回執(zhí)行法院或執(zhí)行部門。

3.完善執(zhí)轉破銜接程序

(1)案件受理后的銜接。受移送法院或部門裁定受理的，應自裁定受理之日起3日內告知移送相關材料的執(zhí)行法院或執(zhí)行部門。執(zhí)行法院或執(zhí)行部門收到受理案件的裁定書后，應當裁定中止對被執(zhí)行人的執(zhí)行程序，并在7日內完成以下工作：①將有關被執(zhí)行人的所有執(zhí)行案件的執(zhí)行情況匯總后移送受理破產(chǎn)案件法院或部門；②根據(jù)受理破產(chǎn)案件法院或部門的要求及時解除相關保全措施；③將查控的尚未執(zhí)行的或尚未執(zhí)行完畢的被執(zhí)行人的財產(chǎn)移交受理破產(chǎn)案件法院或部門，其中涉及季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質及易耗物品等不宜保管的財物，執(zhí)行部門在征得受理破產(chǎn)案件法院或部門同意后可先行變價處置后將變價款移送受理破產(chǎn)案件法院或部門；④通知有關申請執(zhí)行人依法在破產(chǎn)程序中申報債權。

(2)不予受理的銜接。受移送法院或部門裁定不予受理的，應當在裁定作出之日起5日內送達申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人，并在7日內將接收的材料和被執(zhí)行人的財產(chǎn)退還執(zhí)行法院或執(zhí)行部門，執(zhí)行法院或執(zhí)行部門應自收到退回相關材料后恢復對被執(zhí)行人的執(zhí)行。

(3)再次提出破產(chǎn)申請的處理。不予受理或駁回申請裁定生效后，人民法院不得重復啟動執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查程序。但當事人有新的證據(jù)證明被執(zhí)行人具備破產(chǎn)條件的，可以向破產(chǎn)管轄法院直接提出破產(chǎn)申請。

4.建立配套的被執(zhí)行人不同意執(zhí)轉破的救濟和異議審查程序

申請執(zhí)行人之一同意轉破產(chǎn)程序，但被執(zhí)行人不同意或無法取得聯(lián)系的，執(zhí)行部門可書面指定被執(zhí)行人限期履行，并載明被執(zhí)行人若到期未履行的，將移送破產(chǎn)審查。指定履行的期限可以定為七日，與企業(yè)破產(chǎn)法第十條債務人的異議期相一致。限期履行通知書無法直接送達的，應當張貼于被執(zhí)行人住所地，并拍照留卷。因受理破產(chǎn)對被執(zhí)行人企業(yè)影響重大，此規(guī)定目的在于再給被執(zhí)行人一次履行機會，以緩和、減少矛盾。執(zhí)行當事人對執(zhí)行部門移送破產(chǎn)行為有異議的，由執(zhí)行部門轉交破產(chǎn)審判庭進行審查，不再交由執(zhí)行異議審查部門審查。

5.避免搶先執(zhí)行和中止個別清償

執(zhí)行部門收案后，一時難以判斷是否符合轉破產(chǎn)程序的，可先對被執(zhí)行人財產(chǎn)進行評估、處置，但盡量應在被執(zhí)行人財產(chǎn)處置完成前對是否符合轉破產(chǎn)條件進行審查(因在破產(chǎn)程序中，交易的稅費明顯低于執(zhí)行程序，可提高處置價格)。對可能符合轉破產(chǎn)條件，且被執(zhí)行人與部分申請執(zhí)行人存在惡意串通損害其他債權人利益可能的，不應支持該部分申請執(zhí)行人搶先執(zhí)行的行為。破產(chǎn)審查期間，一般不應對個別申請執(zhí)行人進行清償。

6.執(zhí)行轉破產(chǎn)和另行申請破產(chǎn)的競合與銜接

執(zhí)行轉破產(chǎn)程序中，有關權利人依據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法及其司法解釋的規(guī)定向人民法院另行提起破產(chǎn)申請的，不管是執(zhí)行轉破產(chǎn)的審查還是當事人另行提起破產(chǎn)申請的審查，其實體標準是一致的，應當合并審查為宜，否則就會對同一事項作出多個裁定。

7.執(zhí)破銜接工作機制

一是執(zhí)破銜接工作構建以執(zhí)行局為主導，各執(zhí)行部門負責案件篩選、破產(chǎn)審判庭負責審查的工作模式，并定期召開執(zhí)破工作例會。二是對執(zhí)行轉破產(chǎn)案件的審查可組建固定的合議庭，以利于執(zhí)行和破產(chǎn)工作的溝通，達成共識。三是設立執(zhí)破銜接工作協(xié)調小組，由分管破產(chǎn)審判、立案、執(zhí)行工作的院領導、執(zhí)行部門、破產(chǎn)案件審理部門、立案部門主要負責人組成，負責對執(zhí)行程序轉為破產(chǎn)程序的指導、協(xié)調、監(jiān)督工作。四是執(zhí)行部門和破產(chǎn)審判庭應當建立全面的信息共享和管理系統(tǒng)，形成資源共享、優(yōu)化配置的管理機制。

(四)完善執(zhí)轉破程序的制度保障

1.更新破產(chǎn)理念，樹立風險意識

由于我國市場經(jīng)濟起步較晚，公眾在觀念上對破產(chǎn)有著天然的抵觸情緒?，F(xiàn)在的破產(chǎn)已不再是單純的破產(chǎn)清算，而是包含著預防、挽救功能。例如，通過債務重整程序，有利于避免各債權人爭相討債，避免債務惡化進而從根本上損害債權人利益。因此，有必要通過普法宣傳等手段讓社會了解破產(chǎn)制度的意義，讓更多有破產(chǎn)必要的企業(yè)以自愿破產(chǎn)的方式啟動破產(chǎn)程序，而不必再通過執(zhí)行程序來轉換成破產(chǎn)程序。

2．加強破產(chǎn)審判機構和隊伍專業(yè)化建設，推行簡易破產(chǎn)程序

從破產(chǎn)制度供給本身而言，破產(chǎn)審判力量不足、破產(chǎn)程序冗長是當前影響破產(chǎn)有效開展的重要制約因素。建議從設置專門的破產(chǎn)法庭和新增破產(chǎn)專業(yè)審判人員入手，同時加強破產(chǎn)管理人隊伍建設,落實最高人民法院2016年6 月22日下發(fā)的《關于在中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》。在各直轄市至少選擇一個中級人民法院設立專門的清算與破產(chǎn)審判庭，省會城市和副省級城市中級人民法院要設立專門的清算與破產(chǎn)審判庭。針對破產(chǎn)時間長、效率低、費用高等問題，可以嘗試規(guī)范化的簡易破產(chǎn)程序，例如對簡易程序的適用標準、破產(chǎn)管理人資格選定范圍的擴大和破產(chǎn)費用的降低、簡化程序與普通程序相轉換等方面進行規(guī)定，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展和司法實踐的需要。

3．建立完善信息共享和管理系統(tǒng)

針對目前各法院間涉訴、涉執(zhí)信息不暢的問題，完善審判信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)各法院間涉訴、涉執(zhí)案件信息的共享；法院執(zhí)行局和審理破產(chǎn)案件的審判庭應當建立全面的信息共享和管理系統(tǒng)，對執(zhí)行不能案件的流程進行規(guī)范和管理。同時，完善社會征信體系，對企業(yè)信用信息、資信情況進行共享。

4.加強府院聯(lián)動建立府院溝通協(xié)調機制，形成政府法院工作合力

破產(chǎn)案件必須兼顧地方產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟發(fā)展方向等社會性問題，需要黨委政府的重視、支持和配合。一是要主動加強與政府各部門、金融監(jiān)管部門和人民銀行等各相關部門的溝通與協(xié)調。二是要與政府建立常態(tài)化的良性互動協(xié)調機制，不定期向黨委政府報送破產(chǎn)工作專報。三是落實政府的維穩(wěn)屬地責任及公共服務和社會管理職能。四是法院要在企業(yè)破產(chǎn)案件審理方面開拓新思路。對于進入破產(chǎn)清算和重整的“僵尸企業(yè)”，要加大力度，重點審理。對屬于破產(chǎn)清算的要依法快審快結，加快盤活存量資產(chǎn)，消除無效供給；對屬于破產(chǎn)重整的，要簡化審理方式，盡可能促成企業(yè)重整成功。

加強與各地維穩(wěn)機制、企業(yè)風險處置機制、銀行業(yè)協(xié)會的企業(yè)幫扶機制等工作機制對接，形成合力，提高效率。

5.逐步開展個人破產(chǎn)制度，解決執(zhí)行難治本之道

從更長遠的角度來看，要徹底解決執(zhí)行難，自然人債務有必要建立起與企業(yè)法人一樣的破產(chǎn)制度。執(zhí)行一方面需要強化威懾、懲戒機制，另一方面需要建立獎勵制度。當前法院正在大力推進和完善執(zhí)行查控、威懾和懲戒系統(tǒng)，取得了很大成效，然而個人破產(chǎn)制度中的債務免責制度無疑是對誠實債務人的最大獎勵，也是個人破產(chǎn)制度的核心魅力所在。借鑒國外的成熟經(jīng)驗，應當對誠實的債務人給予破產(chǎn)免責的待遇，同時還可以設定破產(chǎn)限制性規(guī)定和破產(chǎn)撤銷制度，在破產(chǎn)程序進行時甚至破產(chǎn)程序終結后，假如發(fā)現(xiàn)債務人存在欺詐行為、隱匿財產(chǎn)行為的，可以不給予破產(chǎn)免責保護，破產(chǎn)終結的還可以向法院申請撤銷其破產(chǎn)免責。

責任編校：郝曉越

*本文系2016年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節(jié)。

**課題組負責人：姜樹政。課題組成員：張廣孝、宋允厚、李欣紅、馬海蘭、邱金山、葉伶俐、劉楠楠。執(zhí)筆人：葉伶俐。