王云格

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

民族地區(qū)退耕還林生態(tài)補(bǔ)償政策法律思考

王云格

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

針對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求高經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致的對(duì)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞屢見不鮮。為了改善惡劣的生態(tài)環(huán)境，我國(guó)制定了一系列生態(tài)補(bǔ)償政策，尤其針對(duì)一些土地遼闊的民族地區(qū)。“退耕還林”政策為改善風(fēng)沙問題起到了決定性作用。但是在實(shí)施過程中仍然出現(xiàn)了很多問題，本文就民族地區(qū)“退耕還林”政策存在的典型問題進(jìn)行分析并提出完善建議。

民族地區(qū)；退耕還林；生態(tài)補(bǔ)償；立法保護(hù)

我國(guó)作為多民族國(guó)家，在最近一次的人口普查中少數(shù)民族人口只占全國(guó)總?cè)丝诘?%，而在我國(guó)陸地國(guó)土地域中，少數(shù)民族地區(qū)卻占總面積的50%-60%左右。[1]由于少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀，多數(shù)位于祖國(guó)邊緣位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，使得所擁有的自然資源成為了其當(dāng)?shù)厣婧桶l(fā)展的重要資源。所以民族地區(qū)作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障，其環(huán)境保護(hù)工作也就成為了我國(guó)發(fā)展生態(tài)良性循環(huán)目標(biāo)的重點(diǎn)工程。

少數(shù)民族對(duì)其草地、森林、礦藏、流域等自然資源進(jìn)行的傳統(tǒng)管理，充分的表現(xiàn)了其文化特色。但是，幾十年來，由于追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，過度開發(fā)等導(dǎo)致的傳統(tǒng)管理已經(jīng)日漸消亡。由于大量開墾農(nóng)田和過度放牧，內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)出現(xiàn)，水土流失，土地沙化的現(xiàn)象；由于大量開采礦產(chǎn)資源，科爾沁草原退化成“人造沙漠”。一系列的破壞行為，使得大量風(fēng)沙天氣頻繁襲擊著內(nèi)蒙古草原地區(qū)。鑒于以上土地問題本文就具體的生態(tài)補(bǔ)償辦法——“退耕還林”政策進(jìn)行探究。

一、民族地區(qū)的“退耕還林”

退耕還林顧名思義是指為了保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境，減少耕地面積，使得由于水土流失和土地風(fēng)沙化所帶來的自然災(zāi)害問題大量減少，通過植樹造林，逐漸恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)并制定合理的生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)援助措施。在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行的“退耕還林”政策不只是針對(duì)民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，還包括提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入，使其在不耕種的條件下獲得生活來源達(dá)到生活富裕，從根本上對(duì)恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)提供政策支持?，F(xiàn)行的基本措施有退耕種樹、封山綠化，以糧代賑和個(gè)人承包。在民族地區(qū)不只是簡(jiǎn)單的措施推進(jìn)，而是把市場(chǎng)模式加入其中，形成新的政策模式做出生態(tài)經(jīng)濟(jì)治理。

二、民族地區(qū)“退耕還林”政策存在的基本問題

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

自治區(qū)退耕還林的管理辦法規(guī)定糧食及現(xiàn)金補(bǔ)助為每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食200斤，退耕后所需的生活必要的開支，按每年每畝20元計(jì)算，種苗費(fèi)補(bǔ)貼按每畝50元計(jì)算，直接發(fā)放給農(nóng)牧民自行采購(gòu)樹苗。[2]按照這種標(biāo)準(zhǔn)，隨著糧食的價(jià)格不斷上漲，一直用固定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使很多農(nóng)民以退耕獲得補(bǔ)償?shù)囊庠鸽S之下降。耕種的經(jīng)濟(jì)來源為何要被補(bǔ)償微弱的退耕還林取代？試問退耕還林的“退”和“還”的責(zé)任主體是所有農(nóng)戶，他們卻要為未知的治理成果承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)出現(xiàn)便失去了公平的本意。

(二)退耕還林后的林權(quán)制度問題

1.政策沖突影響林權(quán)實(shí)現(xiàn)。退耕還林政策中的林權(quán)是指耕戶在退耕還林后形成的樹木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。這里所說的所有權(quán)是指所有人對(duì)樹木和林地的占有、使用、收益和處分的合法權(quán)利。但是《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐樹木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地房前屋后個(gè)人所有的零星樹木除外。”《森林法實(shí)施條例》中規(guī)定農(nóng)民所有的零星樹木不包括退耕還林。[3]也就是說農(nóng)戶對(duì)自己退耕后形成的林地不能擅自采伐，需辦理采伐許可證。并且生態(tài)林是不允許砍伐的，也申請(qǐng)不到采伐許可證，那么所謂的耕戶對(duì)其所有的樹木又如何享有真正的權(quán)利？如此交互的規(guī)定，又怎么能不影響其對(duì)退耕還林的積極性。

2.林權(quán)主體不明。首先我國(guó)沒有具體規(guī)定退耕還林林權(quán)主體問題，使得林權(quán)當(dāng)事人對(duì)自身的權(quán)利義務(wù)認(rèn)識(shí)不清。我國(guó)法律規(guī)定，土地不能歸個(gè)人所有，只能擁有其使用權(quán)，不具有所有權(quán)。那么退耕還林政策規(guī)定的土地承包人所具有的享有處分的權(quán)利如何兌現(xiàn)。由于條例和各個(gè)法律之間的沖突，導(dǎo)致了退耕戶無法享有其應(yīng)有的林權(quán)，在實(shí)際行動(dòng)中也被各方制約，難以獲得其應(yīng)有的利益。因主體不明而導(dǎo)致的林權(quán)證錯(cuò)發(fā)、扣發(fā)大量存在，所以在核發(fā)林權(quán)證之前要明確林權(quán)的主體，在承擔(dān)退耕還林任務(wù)時(shí)就明確其享有的林權(quán)權(quán)利，杜絕后續(xù)因?yàn)榱謾?quán)產(chǎn)生的爭(zhēng)端。

(三)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性問題

1.缺乏退耕還林立法。《退耕還林條例》頒布后，國(guó)家出臺(tái)了一系列補(bǔ)償政策。那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下，無論什么問題都會(huì)產(chǎn)生供給和需求的主要矛盾，所以僅僅靠政策性的規(guī)定是無法解決由于矛盾引起的爭(zhēng)端。實(shí)施退耕還林時(shí)，是縣級(jí)人民政府或鄉(xiāng)級(jí)政府與土地承包經(jīng)營(yíng)者簽訂合同，那么通過一紙合同又如何保障利益。[4]并且根據(jù)我國(guó)法律效力的規(guī)定，條例只屬于行政法規(guī)，其層級(jí)不高，在實(shí)施過程中效力低于法律，受其他法律制約，很多時(shí)候條例的規(guī)定都無法實(shí)施。

2.缺乏監(jiān)管制度。條例規(guī)定了各地方由縣級(jí)人民政府制定合理的管護(hù)制度并實(shí)施檢查驗(yàn)收，有些地方政府為了政績(jī)，為了提前完成任務(wù)得到補(bǔ)助基金而下達(dá)強(qiáng)制任務(wù)，使得退耕還林效果不理想。條例還規(guī)定了農(nóng)戶自身也應(yīng)賦有監(jiān)管義務(wù)，由于很多農(nóng)戶原本不是從事種植業(yè)，那么種植并培育大有難度，能夠及時(shí)完成任務(wù)也是結(jié)果未知，還要實(shí)施管護(hù)義務(wù)，未免打消其原有的積極性。[5]正是因?yàn)檫@種沒有明確規(guī)定的監(jiān)管，引發(fā)了一系列濫用職權(quán)、私吞公款、虛假上報(bào)等嚴(yán)重問題。缺乏專業(yè)人員的技術(shù)指導(dǎo)，退耕戶在造林過程中樹苗出現(xiàn)蟲害或因樹苗選擇不當(dāng)出現(xiàn)后期林木發(fā)展不佳的問題也大有存在。

三、退耕還林政策完善對(duì)策

(一)補(bǔ)償方式的完善

現(xiàn)行的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已然是確定的、非動(dòng)態(tài)性的資金補(bǔ)償，所以有必要建立長(zhǎng)期高效的補(bǔ)償機(jī)制來彌補(bǔ)這一方面的不足。首先即使是標(biāo)準(zhǔn)確定了，那么也就是說補(bǔ)償總量確定了，那就要在此基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域內(nèi)不同地方進(jìn)行分類評(píng)估，對(duì)總量進(jìn)行不同等級(jí)劃分，不同的條件給予不同的補(bǔ)償。其次延長(zhǎng)退耕還林補(bǔ)償年限，針對(duì)生態(tài)林沒有收益，8年時(shí)間必然很短，所以應(yīng)該延長(zhǎng)補(bǔ)償年限，把退耕戶的收益最大化。更重要的是把輸血型的直接補(bǔ)償發(fā)展為造血型的多種補(bǔ)償結(jié)合的可持續(xù)的方式。第一，建立專項(xiàng)基金。即使因?yàn)樘厥馇闆r，也不會(huì)發(fā)生資金斷裂或資金不足的情況。耕戶知道專項(xiàng)基金的存在，安心進(jìn)行退耕還林，不會(huì)產(chǎn)生中途因?yàn)檠a(bǔ)償資金的問題復(fù)耕的現(xiàn)象。第二，發(fā)行特定的生態(tài)補(bǔ)償債券，國(guó)家利用這種形式把社會(huì)上的閑散資金進(jìn)行融入，把這些融資作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠忠毁Y金來源。第三，發(fā)行生態(tài)彩票。通過網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)，專項(xiàng)彩票的發(fā)行傳播，激發(fā)起彩民們自發(fā)的通過購(gòu)買生態(tài)彩票來推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)福利發(fā)展，拉動(dòng)生態(tài)工程的資金籌集。

(二)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性問題

1.保障林權(quán)的實(shí)現(xiàn)。條例中規(guī)定了“誰(shuí)造林、誰(shuí)所有、誰(shuí)收益”，明確規(guī)定農(nóng)戶享有其土地上林木的后期采伐收益。無論是生態(tài)林還是經(jīng)濟(jì)林，國(guó)家可以制定適合市場(chǎng)機(jī)制的政策來宏觀控制采伐量，根據(jù)退耕還林面積，按照一定的比率允許退耕戶進(jìn)行采伐并收益。因?yàn)槌袚?dān)退耕還林的土地與以前土地性質(zhì)存在差異，是農(nóng)戶通過很長(zhǎng)一段時(shí)間的辛苦勞作實(shí)現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償，所以理應(yīng)享有該勞動(dòng)帶來的收益。等到退耕還林年限達(dá)到時(shí)就馬上可以在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行砍伐，既保證了退耕還林的效果又保證了農(nóng)戶收益。

2.明晰林權(quán)權(quán)屬。想要依法享有林權(quán)，就要明晰林權(quán)的權(quán)屬問題。首要任務(wù)是需要立法來規(guī)定林權(quán)主體，把退耕還林中涉及的林木土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)林林權(quán)、生態(tài)林林權(quán)都以法律的形式確定，明確主體的權(quán)利和義務(wù)。只有把最基礎(chǔ)的問題解決，才會(huì)切實(shí)保障利益問題，提高積極性，加快退耕還林的實(shí)現(xiàn)。從退耕還林農(nóng)戶出發(fā)制定一個(gè)林權(quán)制度，引導(dǎo)農(nóng)戶辦理林權(quán)證。針對(duì)由于多個(gè)退耕戶形成的一片林地，鼓勵(lì)退耕戶運(yùn)用其享有的林權(quán)進(jìn)行投資入股，達(dá)到多家聯(lián)合管理，按股分紅，解決其林權(quán)界限引發(fā)的爭(zhēng)端。

(三)相關(guān)法律的完善

1.制定并出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)?！锻烁€林條例》是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，其法律效力低于由全國(guó)人大制定的法律，這就使其面對(duì)很多違法行為的時(shí)候只能依據(jù)上位法解決問題。《退耕還林法》的制定可以完全解決以上問題，按照新法優(yōu)于舊法的原則，避免與《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等同級(jí)法律的沖突。也使得各工作單位明確自己的職能所在，確定其權(quán)利和義務(wù)，為條例的實(shí)施提供了有力的后盾。并從法律上對(duì)政策的實(shí)施進(jìn)行規(guī)范和保障，對(duì)在實(shí)施過程中存在嚴(yán)重違法的行為追究其法律責(zé)任，防止把改善生態(tài)環(huán)境變成官員的政績(jī)工程。

2.制定規(guī)范的管護(hù)制度。制定明確的管護(hù)任務(wù)層級(jí)設(shè)定。首先具體的管護(hù)方法和驗(yàn)收方法由縣級(jí)政府制定并進(jìn)行安排實(shí)施，驗(yàn)收工作交由林業(yè)相關(guān)部門按照縣級(jí)政府制定的辦法進(jìn)行專業(yè)驗(yàn)收。在實(shí)施管護(hù)階段，派專門負(fù)責(zé)人進(jìn)行管護(hù)，減輕農(nóng)戶的義務(wù)。其次還要建立一個(gè)監(jiān)管補(bǔ)償資金的機(jī)構(gòu)，定期對(duì)補(bǔ)償資金的發(fā)放情況進(jìn)行核查，杜絕違法現(xiàn)象的發(fā)生。建立管護(hù)小組，聘用林業(yè)人才，對(duì)耕戶進(jìn)行培訓(xùn)講解，可以更好的完成退耕還林。最后，設(shè)立一個(gè)信訪制度，允許退耕農(nóng)戶作為當(dāng)事人反映實(shí)施階段發(fā)生的一切問題，并及時(shí)做出解決辦法。

總之，從我國(guó)1999年制定并實(shí)施的退耕還林政策來看，發(fā)展到現(xiàn)在從無到有，從不完善到逐漸完善，都顯示出退耕還林這一政策的前景，那么面對(duì)完善過程中出現(xiàn)的問題，從法律的角度推進(jìn)退耕還林，才會(huì)使得后續(xù)發(fā)展更好更快，使民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到根本的改善。

[1]郭學(xué)娟.新中國(guó)少數(shù)民族人口政策發(fā)展研究[D].青海師范大學(xué)，2012.

[2]喻永紅.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014(7)：49-50.

[3]黃萍.論我國(guó)林權(quán)制度的完善[J].江西社會(huì)科學(xué)，2011(11)：176-177.

[4]白雨.淺析<退耕還林條例>存在的問題[C].全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集，2010：1-4.

[5]劉會(huì)靜.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)與制度創(chuàng)新[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.

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王云格(1992-)，女，漢族，吉林長(zhǎng)春人，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，民族法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：少數(shù)民族權(quán)力與保障。