□賈生華

構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

□賈生華

建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制是一項(xiàng)十分迫切和艱巨的任務(wù)，需要整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃、加快出臺(tái)。要做好基礎(chǔ)性調(diào)查研究工作，建立房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)跟蹤信息系統(tǒng)，在推出“行政性限制政策”穩(wěn)定市場(chǎng)的同時(shí)，出臺(tái)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性調(diào)控政策，穩(wěn)定供求關(guān)系，修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制

建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的“長(zhǎng)效機(jī)制”，是國(guó)務(wù)院在2013年3月提出的房地產(chǎn)調(diào)控任務(wù)。針對(duì)熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)持續(xù)大幅上漲帶來的風(fēng)險(xiǎn)，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出，要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。

基本認(rèn)識(shí)

建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，要先客觀認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的主要問題，找到問題根源，對(duì)癥下藥。2005年以來，政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)方面做了長(zhǎng)期努力，但效果不盡人意，“十年九調(diào)，越調(diào)越漲”。除了房地產(chǎn)問題的復(fù)雜性外，基本問題的認(rèn)識(shí)滯后、偏差和混亂也是重要原因。

“住房短缺”已經(jīng)不是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要問題。經(jīng)過20多年的住房制度改革和住房市場(chǎng)發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭住房條件逐步改善，整體告別了住房短缺時(shí)代。“房地產(chǎn)投資過熱”是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要病癥。房地產(chǎn)投資過熱導(dǎo)致資本“脫實(shí)向虛”，推高資產(chǎn)泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要病癥。“房地產(chǎn)投資高收益率”是房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本病因。自2016年來熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)大幅上漲，進(jìn)一步吸引資金大規(guī)模向熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)集聚，形成了地價(jià)、房?jī)r(jià)、房地產(chǎn)投資收益率互動(dòng)攀升的“正反饋循環(huán)”，強(qiáng)化了核心城市“房?jī)r(jià)只漲不跌”的市場(chǎng)預(yù)期，資產(chǎn)泡沫加速膨脹。在此背景下，房地產(chǎn)投資的高收益率必然誘導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體大規(guī)模投資房地產(chǎn)?！靶姓韵拗普摺辈皇情L(zhǎng)效機(jī)制。過去十多年房地產(chǎn)調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)表明，“行政性限制政策”不僅不能改變房?jī)r(jià)上漲的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，反而可能破壞市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)功能，加劇市場(chǎng)供不應(yīng)求和恐慌情緒，隨后往往出現(xiàn)“報(bào)復(fù)性反彈”，強(qiáng)化了房?jī)r(jià)持續(xù)上漲預(yù)期。

基礎(chǔ)工作

當(dāng)前出現(xiàn)的熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)投資過熱和資產(chǎn)泡沫化問題，是過去30年政府主導(dǎo)、大規(guī)模、快速城市化進(jìn)程中積累的許多矛盾的一個(gè)縮影，也是全面深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。應(yīng)在客觀分析形勢(shì)的基礎(chǔ)上，針對(duì)核心問題及其形成機(jī)理，開展系統(tǒng)性治理，逐步建立長(zhǎng)效機(jī)制。

開展城市住房存量調(diào)查，整體判斷住房市場(chǎng)飽和狀態(tài)。住房存量規(guī)模和人口、家庭規(guī)模是分析城市住房消費(fèi)整體供需狀態(tài)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但一直缺乏系統(tǒng)全面的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不清楚各城市的住房供應(yīng)到底是否足夠滿足城市常住人口的住房消費(fèi)需要，政策往往徘徊在“加大供應(yīng)”與“加快去庫(kù)存”的十字路口。因此，建議各城市盡快開展住房存量調(diào)查，摸清家底。住房存量應(yīng)該包括市區(qū)全部可以居住的房屋，包括商品房、保障房、拆遷安置房、城中村住房、酒店式公寓等。在住房存量調(diào)查基礎(chǔ)上，結(jié)合市區(qū)常住人口規(guī)模和家庭戶數(shù)，就可以測(cè)算城市住房“戶均套數(shù)”指標(biāo)。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，戶均1.1套可以作為城市住房消費(fèi)供需基本平衡的標(biāo)準(zhǔn)，用于整體判斷住房飽和狀態(tài)。以此為依據(jù)，制定未來3-5年土地供應(yīng)和住宅開發(fā)建設(shè)計(jì)劃，政府、企業(yè)和家庭都能做到“心中有數(shù)”。

建立城市房地產(chǎn)市場(chǎng)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，全面監(jiān)測(cè)新建商品住宅供求關(guān)系。新建商品住宅供求關(guān)系到底如何，除了受到住房使用市場(chǎng)基本供需狀態(tài)驅(qū)動(dòng)外，還受流動(dòng)性水平、市場(chǎng)情緒和氛圍等因素影響。特別是在新建商品房供給缺乏彈性，而商品房需求又彈性充足的情況下，供求關(guān)系波動(dòng)性很強(qiáng)。因此，需要以城市為單元，把土地出讓、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)審批、開發(fā)建設(shè)許可、批準(zhǔn)預(yù)售、銷售合同備案等業(yè)務(wù)流程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息整合起來，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)“三年供銷比”“一年建銷比”“去化周期”，這三個(gè)指標(biāo)分別反映長(zhǎng)期、中期、短期市場(chǎng)供求關(guān)系，應(yīng)該及時(shí)、客觀、全面向社會(huì)公布。目前浙江省建設(shè)廳和杭州市建委都已經(jīng)初步建立了數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，技術(shù)手段基本成熟，關(guān)鍵是要與相關(guān)部門的業(yè)務(wù)流程整合起來，提高數(shù)據(jù)收集整理的及時(shí)性、客觀性和系統(tǒng)性。

研究開發(fā)城市房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)體系，公開住房?jī)r(jià)格和租金動(dòng)態(tài)信息。房地產(chǎn)市場(chǎng)的地域性強(qiáng)、差異性大，房?jī)r(jià)和房租的個(gè)性化程度高，可比性不強(qiáng)。目前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)信息的系統(tǒng)性、完整性和透明度還不夠。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每月只公布“70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格變動(dòng)情況”，信息量明顯不足。一些城市開發(fā)了“透明售房網(wǎng)”，但信息公開情況差強(qiáng)人意，甚至不希望市場(chǎng)參與各方全面了解真實(shí)數(shù)據(jù)，給一些哄抬、誤導(dǎo)性宣傳推廣以可乘之機(jī)。為了提高客觀性、及時(shí)性和透明度，政府需要更多開放市場(chǎng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并鼓勵(lì)有關(guān)大學(xué)和機(jī)構(gòu)研發(fā)城市房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)系統(tǒng)，定期公開發(fā)布成果，為政府、企業(yè)、家庭、金融機(jī)構(gòu)等各類市場(chǎng)參與主體提供高效的信息服務(wù)，減少信息不對(duì)稱、不準(zhǔn)確、不全面對(duì)市場(chǎng)效率的負(fù)面影響。

政策體系

目前，抑制房?jī)r(jià)過快上漲的政策手段仍然以“行政性限制政策”為主，如限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售等。這些措施充其量只能起到“冷敷”的短期效果，搞不好還會(huì)加劇供不應(yīng)求，引發(fā)“報(bào)復(fù)性上漲”。因此，房地產(chǎn)稅收、土地、投資、金融等方面的房地產(chǎn)法規(guī)和政策一定要系統(tǒng)研究、加快出臺(tái)，要從調(diào)節(jié)房地產(chǎn)投資超額收益入手，改變“熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)不斷上漲”的市場(chǎng)預(yù)期，穩(wěn)定供求關(guān)系，修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為核心內(nèi)容的房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。

梯度征收住房銷售個(gè)人所得稅，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)投資收益。針對(duì)房地產(chǎn)投資過熱的問題，建議在2016年全國(guó)房?jī)r(jià)上漲幅度最高的10個(gè)城市，出臺(tái)政策宣布自2018年1月1日起，對(duì)于市區(qū)近三年內(nèi)第三次出售住宅的個(gè)人、以及出售第三套及以上住宅的個(gè)人，嚴(yán)格按照“財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”繳納個(gè)人所得稅。宣布政策后半年到一年開始執(zhí)行，是為了給市場(chǎng)參與各方一個(gè)緩沖期，有利于調(diào)整各自住房投資和消費(fèi)相關(guān)決策，也有利于促使持有多套住房者向市場(chǎng)釋放存量住房，增加住房供給，抑制投資傾向和房?jī)r(jià)上漲動(dòng)力，改善住房占有結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期來看，可以在不影響住房消費(fèi)的前提下，調(diào)節(jié)住房投資超額收益，降低住房投資吸引力，扭轉(zhuǎn)全社會(huì)資金向房地產(chǎn)集聚的趨勢(shì)。

規(guī)范征收土地增值稅，放松各種限制性土地出讓政策。土地市場(chǎng)“地王”頻現(xiàn)，地價(jià)大幅度、超預(yù)期上漲，“面粉比面包貴”，是房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化的重要組成部分。目前采取的控制地價(jià)措施同樣以“行政性限制政策”為特征，以“不出地王”為目標(biāo)，并不能抑制開發(fā)商投資熱情，而且還破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，后遺癥很多。必須從調(diào)節(jié)土地開發(fā)投資收益入手，扭轉(zhuǎn)超額收益帶來的資金誘導(dǎo)和預(yù)期強(qiáng)化作用，才能起到釜底抽薪的作用。建議在熱點(diǎn)城市盡快實(shí)行房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目土地增值稅及時(shí)清算辦法，土地增值稅與商品房銷售同步征收，大幅消減土地開發(fā)投資收益。同時(shí)，立即取消土地出讓環(huán)節(jié)的限價(jià)（包括地價(jià)和房?jī)r(jià)，相當(dāng)于鼓勵(lì)搶地）、限售（增加預(yù)售條件、規(guī)定自持比例等，直接減少商品房供給，增加房?jī)r(jià)上漲壓力）、配建（增加商品房實(shí)際土地成本）等行政措施，恢復(fù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和功能。

加快房地產(chǎn)稅立法，熱點(diǎn)城市限期開征房地產(chǎn)稅（物業(yè)稅）。隨著熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)泡沫化問題加劇，必須開征房地產(chǎn)稅，增加房地產(chǎn)持有成本，抑制過度消費(fèi)和投資，并為城市政府開辟“土地財(cái)政”減少后新的穩(wěn)定收入來源。建議由全國(guó)人大盡快權(quán)威發(fā)布房地產(chǎn)稅立法的基本原則和征收進(jìn)度安排，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。第一，全國(guó)人大在2018年完成房地產(chǎn)稅立法工作。第二，房地產(chǎn)稅是地方稅種，由各城市人大，在國(guó)家法律框架下，出臺(tái)具體實(shí)施方案。不是等到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記完成，等到不動(dòng)產(chǎn)登記信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，甚至等到全世界財(cái)產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，再在全國(guó)統(tǒng)一開征房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅的功能主要是支撐城市運(yùn)營(yíng)管理，而不是調(diào)節(jié)貧富差距，也不是調(diào)節(jié)投資收益。房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象是城市物業(yè)，納稅人是物業(yè)產(chǎn)權(quán)持有者，不需要等到弄清楚該納稅人全部資產(chǎn)狀況后再開征。第三，從2020年開始，直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市全部開征房地產(chǎn)稅。

放松“行政性限制政策”，恢復(fù)市場(chǎng)功能，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。房?jī)r(jià)問題十分復(fù)雜，要采取系統(tǒng)的制度建設(shè)、完善機(jī)制和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施，逐步形成長(zhǎng)效機(jī)制。不能簡(jiǎn)單粗暴要求城市房?jī)r(jià)月度零增長(zhǎng)。同時(shí)，限價(jià)措施人為壓低市場(chǎng)價(jià)格，造成“撿便宜”感覺，進(jìn)一步刺激了購(gòu)買欲望，強(qiáng)化了市場(chǎng)漲價(jià)預(yù)期。除了打擊哄抬房?jī)r(jià)、誤導(dǎo)購(gòu)房者等價(jià)格欺詐行為外，不宜由政府強(qiáng)制審定銷售價(jià)格，回歸價(jià)格管制的老路。隨著稅收政策逐步到位，住房市場(chǎng)預(yù)期扭轉(zhuǎn)，供求關(guān)系改善，應(yīng)該適時(shí)放松限購(gòu)、限貸等抑制需求政策措施，特別是要支持在城市就業(yè)人口和家庭首次購(gòu)房和改善購(gòu)房，維持住房市場(chǎng)流動(dòng)性，保持市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

根據(jù)城市住房消費(fèi)整體供需狀態(tài)及其趨勢(shì)，按照供需基本平衡目標(biāo)，確定3-5年新建商品住房供應(yīng)計(jì)劃。根據(jù)城市存量住房和新建商品房數(shù)據(jù)，結(jié)合人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好土地供應(yīng)計(jì)劃，整體把握城市住房市場(chǎng)形勢(shì)，防止陷入“去庫(kù)存”與“抑泡沫”顧此失彼惡性循環(huán)。對(duì)于供應(yīng)充足的城市，嚴(yán)格控制新建商品住宅供應(yīng)規(guī)模。對(duì)于供應(yīng)緊張的城市，主動(dòng)增加土地供應(yīng)規(guī)模。土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)該完整向社會(huì)公布，并作為每年城市人大審議政府工作報(bào)告的重要內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行和問責(zé)，不因市場(chǎng)短期波動(dòng)隨意改變。

規(guī)范發(fā)展集體建設(shè)用地市場(chǎng)，允許宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。對(duì)于大城市而言，政府壟斷土地供應(yīng)和“土地財(cái)政”是房?jī)r(jià)上漲的體制根源。要按照十八屆三中全會(huì)要求，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

作者為浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任