受訪者：

許宏強 國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部第二研究室主任

霍建國 中國世界貿易組織研究會常務副會長

白 明 商務部研究院國際市場研究所副所長

趙 萍 中國貿促會研究院國際貿易研究部主任

本刊記者 張 倪

推進外資管理體制改革仍“在路上”

受訪者：

許宏強 國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部第二研究室主任

霍建國 中國世界貿易組織研究會常務副會長

白 明 商務部研究院國際市場研究所副所長

趙 萍 中國貿促會研究院國際貿易研究部主任

本刊記者 張 倪

我國11個自由貿易試驗區(qū)將于7月10日啟動新版的外商投資負面清單。

國務院辦公廳近日發(fā)布了《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2017年版）》。與上一版相比，新版負面清單在航空、汽車等制造業(yè)領域以及銀行、保險服務等金融業(yè)領域均擴大了開放程度，清單內容已縮減至百項以內。

四年條目縮減過半 負面清單迎來第三次“瘦身”

2017年版自貿試驗區(qū)負面清單，已是我國自貿試驗區(qū)的第四份外資準入負面清單。

自貿試驗區(qū)的第一份負面清單，也是我國第一份負面清單，是2013年上海自貿試驗區(qū)成立時頒布實施的，該份清單共有195項特別管理措施。雖然條目數較多，但作為我國第一份外資負面清單，無疑具有開創(chuàng)性意義。之后的2014年、2015年，我國先后頒布實施了新的自貿試驗區(qū)負面清單，特別管理措施減少至139項和122項。如今，2017年版負面清單將覆蓋現有的11個自貿試驗區(qū)，并且將限制性措施縮減至95項。這與第一份負面清單相比，縮減了一半。

與之前的負面清單相比，國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部第二研究室主任許宏強日前在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時指出，2017版負面清單總體呈現出三個方面突出特點。

一是開放領域繼續(xù)擴大，主要集中在制造業(yè)和服務業(yè)領域。其中，制造業(yè)和2015年版相比，減少了10項限制性措施，成為8大門類中，取消限制性措施最多的一個領域。服務業(yè)和2015年版相比，減少了5項限制性措施。在外資并購方面，除關聯并購以外，凡是不涉及準入特別管理措施的外資并購，全部由審批改為備案管理。二是表述更加規(guī)范。2017年版負面清單按照現行國民經濟行業(yè)分類的標準表述對27個領域的具體條目加以規(guī)范，例如將“原子能”調整為“核力發(fā)電”。負面清單中的特別管理措施都是具有限制性的，而在之前的負面清單中有些特別措施中專門寫有限制類，在2017年版中將“限制類”用語刪除。另外，大型主題公園的建設，內外資都需要經過核準，因此，不需要專門列入外資準入負面清單。三是適用范圍大幅增加。2015年版負面清單適用范圍只覆蓋了上海、廣東、天津、福建4地自貿試驗區(qū)，2017版負面清單不僅適用上述4地自貿試驗區(qū)，還適用于新增7個自貿試驗區(qū)，覆蓋范圍包括東中西部區(qū)域，適用面積大大增加。

我們看到，2017年版自貿試驗區(qū)外商投資負面清單的發(fā)布實施，是在第三批7個自貿試驗區(qū)建立之后的兩個月頒布的。

在商務部研究院國際市場研究所副所長白明看來，負面清單的不斷縮減，顯示出我國進一步擴大開放的決心，也是落實國務院推動高端制造業(yè)、高端服務業(yè)開放水平的重要體現。而2017年新版負面清單的出臺，不僅有助于擴大自貿試驗區(qū)資源配置的空間和投資領域，更是對外開放水平不斷提高的重要體現?！?017年新版負面清單更加充分體現了自貿試驗區(qū)開放更加積極、監(jiān)管更加包容、服務更加優(yōu)化的特點，是在東中西部地區(qū)同時推進高水平對外開放的重要舉措，對推動新一輪高水平對外開放，打造開放型經濟新體制具有重要意義。”

新版負面清單含金量更高 引資開放仍有新空間

新版自貿試驗區(qū)負面清單依據《國民經濟行業(yè)分類》劃分為15個門類、40個條目、95項特別管理措施，與上一版相比，減少了10個條目、27項措施。在27項減少的措施中，制造業(yè)有10項措施，信息技術服務、金融、租賃和商務服務三個行業(yè)有9項措施。

從內容來看，新版負面清單減少的特別管理措施主要集中在制造業(yè)和服務業(yè)領域。其中，制造業(yè)和2015年版相比，減少了10項限制性措施，成為8大門類中，取消限制性措施最多的一個領域。服務業(yè)和2015年版相比，減少了5項限制性措施。兩者合計超過27項的一半。

在幾位專家看來，新版負面清單減少的特別管理措施主要集中在制造業(yè)和服務業(yè)領域，反映了我國鼓勵外商投資高端制造業(yè)和服務業(yè)、通過引資引技引智來推動中國經濟結構轉型升級的政策導向，與推進供給側結構性改革、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和“中國制造2025”戰(zhàn)略的方向是一致的。

具體來看，首先，在制造業(yè)領域，比較典型的是放開了軌道交通設備制造，取消了“城市軌道交通項目國產化比例需達到70%以上”“軌道交通運輸設備制造限于合資合作”這兩項。而在汽車制造領域，取消了“新建純電動乘用車生產企業(yè)的產品需使用自有品牌，擁有自主知識產權和發(fā)明專利”等。

“制造業(yè)對外開放是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就?！卑酌髦赋觯鸩椒艑捴圃鞓I(yè)開放領域，有助于吸收國外的先進技術。與此同時，也能為外商投資提供更多的窗口，是一個互利共贏的行為。如今，隨著我國制造業(yè)水平在不斷提高，高鐵、公路等都達到世界領先水平，我國也開始嘗試開放，通過合資、控股等方式進行合作。未來，該領域的開放力度將會越來越大。

同時，新版負面清單中對航空領域的開放力度也十分突出。具體體現為，“3噸級及以上民用直升機設計與制造需中方控股”“6噸9座以下通用飛機設計、制造與維修限于合資、合作”等。

“取消外商投資3噸及以上民用直升機設計與制造需中方控股的限制，境外投資者將可以在自貿試驗區(qū)范圍內設立外商獨資企業(yè)，從事3噸及以上民用直升機設計與制造?！痹谥袊Q促會研究院國際貿易研究部主任趙萍看來，這將對今后外資分享中國直升機市場的快速增長帶來巨大機遇和潛力。

數據顯示，截至2015年年底，中國大陸地區(qū)僅有不到700架直升機。與美國相比來看，中國國土面積與美國相近，人口卻為美國的四倍，我國每百萬人口中直升機擁有量僅為0.5架左右，而美國每百萬人口中直升機擁有量為40架，是我國的80倍。

“因此未來我國直升機市場需求潛力將是巨大的?！壁w萍表示，目前我國直升機市場份額的95%以上為進口商品所占據，隨著我國放開對直升機投資的股權限制，將意味著今后更多直升機將直接在中國落地生產，不僅可大大降低直升機的生產成本，提升其市場利潤率，亦可更好地拓展市場份額，使外商在中國擁有更多的市場拓展空間。

趙萍進一步表示，新版負面清單減少的特別管理措施主要集中在制造業(yè)、服務業(yè)和金融領域，亦是充分考慮到各自貿區(qū)發(fā)展階段與個性特點的不同，更加均衡地兼顧到我國11個自貿區(qū)已有的產業(yè)發(fā)展基礎以及未來各自貿區(qū)建設的定位。例如，上海及浙江自貿區(qū)更多探索的是以自由貿易港區(qū)作為重要發(fā)展方向，因此，服務業(yè)、金融業(yè)、物流業(yè)占比相對較高；而河南、陜西、遼寧自貿區(qū)則更多關注制造業(yè)的轉型升級。

此外，在金融服務業(yè)領域，新版負面清單取消了外國銀行分行承銷政府債券的限制，外國銀行分行可以從事《中華人民共和國商業(yè)銀行法》允許經營的“代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券”業(yè)務，并取消對評級服務的限制，允許國際評級機構提供評級服務。許宏強表示，這對于我國債券市場開放、引進國際投資者和提升債券市場的國際化程度具有積極的推動作用。

毋庸置疑，自貿試驗區(qū)是我國對外開放和體制機制創(chuàng)新的高地。

在四位專家看來，隨著我國對外開放的深化和經濟結構轉型升級的要求，自貿試驗區(qū)的開放水平與改革創(chuàng)新要求會繼續(xù)提高，自貿試驗區(qū)的負面清單仍有進一步“瘦身”的空間。

許宏強具體表示，一方面，我國經濟發(fā)展會推動某些產業(yè)領域進一步開放，通過吸引高端外商投資促進國內產業(yè)結構升級；另一方面，有些行業(yè)我國已經失去比較優(yōu)勢，不再需要對外資限制，也會減少對外商投資準入的特別管理措施。另外，隨著國內產業(yè)競爭力提高和政府監(jiān)管能力的提高，需要對外商投資進行限制的領域會繼續(xù)減少，也會加快自貿試驗區(qū)負面清單的縮減。

“但應特別注意的是，今后須充分結合發(fā)展水平與實際需要，結合自身應對風險的能力，循序漸進地謹慎縮減負面清單，不能僅為了縮減而縮減。”白明強調。

外資管理體制改革仍需加速推進

當前，世界各國對外資競爭日趨激烈，并不斷采用各種政策優(yōu)惠以吸引外資。美國通過稅收政策，以提升對外資的吸引力。比如特朗普總統(tǒng)的稅改計劃，將收入稅的最高稅率從39.6%下調至35%。各發(fā)展中國家更是不遺余力地試圖通過稅收、移民、就業(yè)、教育等各領域的優(yōu)惠政策，吸引外資至本國。

而目前中國的招商引資正面臨困難。商務部數據顯示，今年1至5月，全國新設立外商投資企業(yè)12159家，同比增長11.9%；實際使用外資金額3410.8億元人民幣，同比下降0.7%。5月當月，全國新設立外商投資企業(yè)2433家，同比下降5.4%；實際使用外資金額546.7億元人民幣，同比下降3.7%。

在此環(huán)境下，更加要求我國不斷優(yōu)化與改善外商投資環(huán)境。我們看到，近年來，我國正不斷推進體制機制改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。在土地、勞動力成本優(yōu)勢逐漸減弱的情況下，我國仍是對全球投資最有吸引力的國家之一。國際創(chuàng)新型和先進制造業(yè)企業(yè)、國際金融和高端服務業(yè)企業(yè)將中國視為最重要的增長市場和投資目的地。

在采訪中，趙萍重點強調了我國在投資環(huán)境方面具有的四點獨特優(yōu)勢。首先，我國政局非常穩(wěn)定，沒有社會動蕩、恐怖主義等問題。這對于外商投資而言，具有較強的穩(wěn)定人心的積極作用，有利于外商項目落地后的可持續(xù)發(fā)展。其次，盡管目前各地區(qū)仍存在產業(yè)雷同問題，但我國總體產業(yè)配套正日趨完善。今后各地區(qū)應結合自身地理區(qū)位、資源稟賦等優(yōu)勢，突出培育自身特色產業(yè)，以形成各自不同的吸引力。第三，隨著經濟發(fā)展水平和教育水平的不斷提升，我國高素質勞動力總量與日俱增。這對于外商投資非常有吸引力。最后，作為世界第二大經濟體和全球第二大消費市場，中國的市場需求巨大。外商投資時也會格外看重中國的市場潛力。

趙萍表示，“今后我國一方面要繼續(xù)加大政策吸引力，另一方面，要將自身已有的獨特優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，從而吸引更多對中國產業(yè)升級具有較大‘溢出效應’的外資到中國來。”

與此同時，當前我國在外商投資管理體制和環(huán)境方面也仍存在不少問題。

許宏強指出，一是部分外資法規(guī)缺乏具體和一致的實施細則，地方政府和執(zhí)行部門擁有過大的自由裁量權。政策實施受人為因素影響過大，過度執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現象比較普遍。

二是部分行業(yè)開放度不足，對于有大量市場需求、國內供給有短板、外商有強烈進入意愿的高端制造、互聯網、電信、金融、醫(yī)療、教育等領域，市場準入上仍有較大限制。有些行業(yè)開放存在“大門開了小門未開”現象。如旅行社和航空運輸代理都在外商準入的負面清單之外，但是行業(yè)管理部門仍要求合資，外商獨資的企業(yè)不能開展業(yè)務。

三是市場開放的配套措施不完善。例如，在引進海外高端人才方面，我國法律規(guī)定，國外專家工作簽證不能發(fā)放給60歲以上外國公民，許多外資公司無法在中國引入集團CEO，使得京滬等地在企業(yè)全球總部競爭中處于不利地位。另外，一些新產品準入慢，難以適應經濟新業(yè)態(tài)發(fā)展、科技快速變革等需要；某些特殊產品的進口審批流程過于復雜，影響企業(yè)合同履行和財務狀況。

四是知識產權保護仍然需要加強。知識產權保護中存在的“取證難、周期長、成本高、賠償低、效果差”狀況沒有根本扭轉?？鐕痉从常袊哟罅藢＠蜕虡说姆杀Ｗo，但對商業(yè)機密的保護仍有欠缺，有些條文已經較為完善的知識產權法規(guī)難以真正落實。

五是稅費征收環(huán)境尚不完善。外企反映，我國稅收制度缺乏統(tǒng)一性和透明性，“費”的征收具有一定的隨意性，給企業(yè)財務管理造成很大不確定性。

毋庸置疑，就現階段而言，外資在我國國民經濟發(fā)展中的作用仍是巨大且十分重要的。國民經濟的穩(wěn)定、外貿的穩(wěn)定，與外資的穩(wěn)定都有很大關系。如今，在歐美等國都在動員更多外資回流的背景下，中國不可也不應縮減對外資的支持力度。未來，我國在改進完善外資管理體制和營商環(huán)境方面，仍需繼續(xù)努力。

而對于今后應如何改進現有的外資管理體制，中國世界貿易組織研究會常務副會長霍建國日前在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，分析給出了六個方面建議。

第一，負面清單的縮減不應是“大撒把”，還需國內各項法律法規(guī)的跟進。應盡快完成正在進行的“四法”的修訂工作，力爭出臺一部統(tǒng)一的外商投資專項法律法規(guī)。

目前“四法”（《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經營企業(yè)法》《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》）仍在修改之中?；艚▏寡?，當前面臨的矛盾是，國內各部門就是否須單獨出臺一部針對外商投資法規(guī)的意見尚未形成統(tǒng)一認識。有觀點認為，隨著中國市場化改革的深入發(fā)展，中國現有的企業(yè)法應適用所有內外資企業(yè)。另一種觀點認為，鑒于市場化改革的復雜性，建立公平法治的營商環(huán)境尚需時日， 現階段盡快出臺專項的外資企業(yè)法仍很有必要。“建議今后應盡快出臺外商投資專項法規(guī)，一方面可為外商在華投資起到‘定心丸’的作用，另一方面，也可使外商投資各項權利義務在實際操作過程中更具有法律依據?！?/p>

第二，應努力穩(wěn)定并發(fā)揮好現有存量外資的作用。通過進一步深化改革，創(chuàng)造內外資統(tǒng)一公平的競爭環(huán)境，加強對外商投資過程中事中事后的監(jiān)管，不斷完善對外資違規(guī)處理的執(zhí)法穩(wěn)定性與公平性。全面落實外資企業(yè)在華的國民待遇。

第三，國內出臺的各類產業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展試點政策應充分考慮到非歧視和國民待遇原則，維護良好的投資壞境?；趪鴥雀鞯貐^(qū)外商投資產業(yè)、外資規(guī)模和發(fā)展水平的不同，今后各地區(qū)應依據有關法律授權，在量力而行、有所差別的原則下，出臺個性化、特色化的優(yōu)惠政策，做好吸引外資工作，避免全國“一刀切”的政策。

第四，應進一步加強并解決我國宏觀政策及產業(yè)政策的透明度問題?；艚▏赋?，國際上，任何一項法律法規(guī)的出臺，都須有必要的信息公開過程及征求意見過程。今后我國在信息公開化以及透明度方面仍須不斷改進。同時，應努力建立規(guī)范、透明的數據統(tǒng)計制度，做到科學、準確地發(fā)布有關利用外資的動態(tài)變化情況及相關統(tǒng)計數據。

第五，要繼續(xù)堅持推進國內“放管服”改革，進一步提升服務意識?；艚▏赋?，隨著我國土地和勞動力競爭優(yōu)勢正在逐漸減弱，今后我們應更多的“拼”服務。除外商投資項目落地所需的各種必要服務之外，后續(xù)一對一式的服務也要跟上。特別要注意處理好國企、外資和民企之間的政策銜接與平衡。

第六，應以培育產業(yè)配套優(yōu)勢作為吸引外資的重要發(fā)展方向。在霍建國看來，僅依靠土地等一次性優(yōu)惠政策已遠遠不夠，從長遠發(fā)展角度看，外商更看重產業(yè)配套能力是否完善以及政策環(huán)境是否穩(wěn)定。具體到產業(yè)配套方面，包括是否有足夠長的產業(yè)鏈、項目落地后是否可在本地就地采購等。同時，通過對外商投資企業(yè)的產業(yè)配套，也可帶動本地產業(yè)發(fā)展及產業(yè)結構升級?！坝绕渲匾氖?，我們要把外商放到整個產業(yè)鏈中去思考，如何通過完善產業(yè)鏈、提升產業(yè)配套能力，用市場經濟的方法，給外商投資帶來更大紅利?！?/p>