趙辰光 楊肖肖

(哈爾濱師范大學(xué)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式

趙辰光 楊肖肖

(哈爾濱師范大學(xué)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

公建民營(yíng)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；運(yùn)營(yíng)模式

老年人口數(shù)量大，人口老齡化發(fā)展速度快，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中一個(gè)重大的帶有戰(zhàn)略性的問題〔1〕。早在2006年，國(guó)家提出構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為保障”的養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，核心家庭越來越多已漸漸成為主導(dǎo)性家庭模式，養(yǎng)老模式不再只是依靠子女養(yǎng)老〔2〕。家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，即使實(shí)行全面二孩的政策，也不能在短期內(nèi)改變這一現(xiàn)狀。另外，社區(qū)養(yǎng)老模式雖然有其優(yōu)勢(shì)，但還未得到普及。所以，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充保障作用尤為重要。但目前無論是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在著很多問題。而近幾年提出的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式與傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式相比，有效整合了二者的優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，形成較高水平的政府與社會(huì)合力養(yǎng)老的長(zhǎng)遠(yuǎn)模式〔3〕。

1 傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式主要是公辦公營(yíng)和民建民營(yíng)，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少、成本大、效益低；民辦機(jī)構(gòu)設(shè)施差、專業(yè)化差、價(jià)格貴等現(xiàn)象不容樂觀〔4〕。

1.1公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系中的“主角”，扮演者重要的角色〔5〕。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“三無”和貧困老人的托管任務(wù)，發(fā)揮著兜底作用，體現(xiàn)著政府的社會(huì)保障職能。

1.1.1管理機(jī)制僵化，機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率較低 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行行政化管理方式，工作一般由民政部負(fù)責(zé)，運(yùn)行資金主要來自于政府劃撥，重大事項(xiàng)由政府相關(guān)部門決定，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)。在這種行政化的管理體制下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)喪失自主性和發(fā)展動(dòng)力，使其社會(huì)保障功能難以有效發(fā)揮。另外，在這種行政化的管理機(jī)制下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率較低。因?yàn)槠涔ぷ鞅憩F(xiàn)和收入獎(jiǎng)懲不掛鉤，使部分管理者缺乏憂患意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。人浮于事，管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，員工主動(dòng)服務(wù)意識(shí)較差，沒有危機(jī)感〔6〕。由此導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力不足，服務(wù)質(zhì)量和水平低。這種僵化的管理體制和低下的運(yùn)行效率嚴(yán)重阻礙著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，阻礙政府社會(huì)保障職能的履行。

1.1.2養(yǎng)老資源的利用率低 我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求和供給存在嚴(yán)重的錯(cuò)位現(xiàn)象。城市和農(nóng)村分別有20%和15.4%的老年人愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)擁有的床位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)和滿足機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展需要〔7〕。另一方面我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率較高，有一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只達(dá)到入住率的五六成，有的只有二三成〔8〕。由國(guó)家主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于硬件和環(huán)境優(yōu)良，費(fèi)用較低，導(dǎo)致供不應(yīng)求。但有一些集體主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于環(huán)境較差，設(shè)施不全，入住率較低，導(dǎo)致床位空閑，資源浪費(fèi)。

1.2民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題

1.2.1資金短缺 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自從產(chǎn)生以來面臨最大的障礙就是投資成本高，資金不足。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種準(zhǔn)公共物品，具有固定成本大、邊際成本小的特點(diǎn)。所以由個(gè)人創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過程中很可能陷入資金短缺的困境。從投入來看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多是租賃土地來建設(shè)，隨著土地價(jià)格的不斷上漲，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要花費(fèi)更高的租金來維持經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平的要求較高，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要想在競(jìng)爭(zhēng)中生存，就必須花費(fèi)更多的錢來提升服務(wù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施水平。從資金來源看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源渠道少。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)化認(rèn)同度較低，社會(huì)和企業(yè)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐助非常少。如果僅靠提供服務(wù)業(yè)務(wù)來賺取利潤(rùn)存活，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可能提高收費(fèi)價(jià)格，導(dǎo)致絕大多數(shù)老年人無力承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用，不能發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。

1.2.2各項(xiàng)扶持政策落實(shí)不到位 近些年，國(guó)家出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)、支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。然而，很多政策只是宏觀上的方針而缺少可操作性的具體實(shí)施細(xì)則。例如，國(guó)家給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地使用、水電費(fèi)上的政策支持，但在實(shí)際實(shí)施過程中，有些政府部門沒有嚴(yán)格遵守相關(guān)的政策。國(guó)家出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展與建設(shè)，在一定程度上推動(dòng)了民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但由于政策規(guī)定不夠細(xì)化，配套政策不健全，政策執(zhí)行不到位，激勵(lì)性政策缺乏等問題，致使民營(yíng)養(yǎng)老院的數(shù)量與質(zhì)量不能滿足老年人迫切的養(yǎng)老需求〔9〕。

傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀表明，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，政府和市場(chǎng)都存在不足，單獨(dú)依靠政府和市場(chǎng)單主體提供養(yǎng)老服務(wù)都達(dá)不到令人滿意的效果。作為具有一定公益性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品，養(yǎng)老服務(wù)雖然不能完全市場(chǎng)化，但是可以在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，適度引入市場(chǎng)化機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)的手段來搞活養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升資源的使用效率，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

2 公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式概述及其優(yōu)勢(shì)

2.1概述 2006 年2 月9 日國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》的通知指出，積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。2006 年12 月國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書，頒布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》等政策文件，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種形式，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較快發(fā)展。2011年，國(guó)辦發(fā)出《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011～2015 年)》并發(fā)出通知鼓勵(lì)有條件或新建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)，通過公開招投標(biāo)選定各類專業(yè)化的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，采取公建民營(yíng)、委托管理、購買服務(wù)等多種方式，支持社會(huì)組織興辦或者運(yùn)營(yíng)的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2013年，民政部發(fā)出《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步通過公建民營(yíng)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)。通過運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，支持公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展。2015年7月，北京市民政局會(huì)同發(fā)改委、市財(cái)政局、市衛(wèi)計(jì)委等部門聯(lián)合下發(fā)了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入社會(huì)資本，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化。北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更注重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)化，注重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入社會(huì)資本，由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向?qū)嵭泄駹I(yíng)的方式轉(zhuǎn)變。

公建民營(yíng)是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，將政府擁有所有權(quán)但尚未投入運(yùn)營(yíng)的新建養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人的運(yùn)營(yíng)模式〔10〕。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同傳統(tǒng)意義上的公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同，公建民營(yíng)是由政府進(jìn)行全部或大部分出資建設(shè)，不再由政府直接經(jīng)辦，而是與市場(chǎng)接軌，一般會(huì)采用公開招標(biāo)的方法，由中標(biāo)的社會(huì)力量按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來進(jìn)行建設(shè)及負(fù)責(zé)后期的運(yùn)行管理和服務(wù)〔11〕。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更注重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)化，注重引入社會(huì)資本。

2.2公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)勢(shì) 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)后，既可以保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各種福利服務(wù)性質(zhì)，又可以發(fā)揮民間組織的專業(yè)性，提高公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用率，提高其服務(wù)質(zhì)量和水平，使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去行政化，提高資源配置和管理效率。

采用公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式，讓其他社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，改變以往政府主導(dǎo)型的行政模式，這是對(duì)傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政機(jī)制僵化改革的重要舉措。政府在這種模式下主要扮演政策制定者、監(jiān)督管理者的角色，而其他各類社會(huì)力量則扮演著實(shí)施政策、具體運(yùn)營(yíng)的角色。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再由政府大包大攬，而是采取社會(huì)化的方式，要求社會(huì)力量通過招標(biāo)的方式參與其中，依靠社會(huì)力量提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展水平。

根據(jù)公共選擇理論和新公共管理理論的思想，將私人部門的管理方法引入公共部門，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以有效提高公共部門的效率和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，減少人力和財(cái)力資源的浪費(fèi)。新公共管理思想提倡社會(huì)自治，利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府的不足。公建民營(yíng)后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理不再由政府部門負(fù)責(zé)，而是通過招標(biāo)的方式讓符合標(biāo)準(zhǔn)，水平高的社會(huì)組織或個(gè)人來運(yùn)營(yíng)管理，改變過去那種收入和績(jī)效掛鉤不緊的現(xiàn)狀，使管理人員具備競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)意識(shí)，努力在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下生存。利用公建民營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式勢(shì)必會(huì)提高養(yǎng)老資源的配置和管理效率，提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，減少資源的浪費(fèi)。

3 促進(jìn)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的配套措施

3.1完善公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范 一系列設(shè)計(jì)精良、保障有力的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展至關(guān)重要?，F(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)不適合目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，這就要求國(guó)家出臺(tái)更切合實(shí)際、更具有實(shí)際操作意義的制度。首先，缺乏社會(huì)力量的準(zhǔn)入、退出機(jī)制。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交給社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)，如何選擇社會(huì)力量成為關(guān)乎成敗的問題。但對(duì)參與招標(biāo)的社會(huì)力量要滿足哪些標(biāo)準(zhǔn)還沒有明文規(guī)定，這就可能導(dǎo)致一些服務(wù)質(zhì)量差的社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，直接降低了公建民營(yíng)模式的實(shí)施效果。其次，對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)所要達(dá)到的目標(biāo)也沒有具體的規(guī)定，缺乏政策指導(dǎo)和目標(biāo)導(dǎo)向，如果不對(duì)其應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行法律規(guī)范，一些社會(huì)力量很可能投機(jī)取巧。最后，政府對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任還沒有具體的法律規(guī)定，這就可能導(dǎo)致政府管理的缺位，不利于公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

3.2健全監(jiān)督檢查機(jī)制 政府要與委托經(jīng)營(yíng)單位制定各種定期考察、服務(wù)效果考核等制度，聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估團(tuán)體定期對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，檢查公建民營(yíng)養(yǎng)老院的內(nèi)部設(shè)施是否完善，是否真正滿足了老年人的需求。使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)努力提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)軟硬件設(shè)施及專業(yè)服務(wù)人員配置標(biāo)準(zhǔn)，積極關(guān)注老人的社會(huì)性和心理狀況〔12〕。

3.3保證公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性 公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然由社會(huì)力量參與經(jīng)營(yíng)，但政府承擔(dān)建設(shè)投資責(zé)任，因此從產(chǎn)權(quán)來看，它仍屬于公共物品。所以，它應(yīng)當(dāng)以弱勢(shì)群體老人為主要服務(wù)對(duì)象，保持機(jī)構(gòu)的福利性質(zhì)。在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中，政府應(yīng)首先保證福利責(zé)任的履行，為確保公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展，要使其兼具公益性和商業(yè)性，但應(yīng)把公益性放在首位，不能顛覆了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)。一方面，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首先為“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人提供低收費(fèi)的養(yǎng)老服務(wù)，降低入住費(fèi)用，體現(xiàn)其公益性。另一方面，要為公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取更多的補(bǔ)貼費(fèi)用，幫助其減少成本，增加其利潤(rùn)，讓公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有利可圖，提高其積極性。但是其利潤(rùn)應(yīng)控制在一定范圍內(nèi)，絕不能成為一個(gè)暴利行業(yè)，保持微利經(jīng)營(yíng)，保證公益性。

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11張新華.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)應(yīng)關(guān)注的問題及發(fā)展思路〔J〕.社會(huì)福利，2015；24(7)：30-3.

12胡穎輝.中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老老年人生活質(zhì)量及影響因素〔J〕.中國(guó)老年學(xué)雜志，2014；34(5)：1439-40.

〔2016-12-16修回〕

(編輯 王一涵)

D669.6

A

1005-9202(2017)22-5714-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.22.103

黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(No.14B018)

楊肖肖(1993-)，女，碩士，主要從事社會(huì)保障與社會(huì)發(fā)展研究。

趙辰光(1963-)，男，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社會(huì)保障與社會(huì)發(fā)展研究。