張麗芳， 張立威

·衛(wèi)生政策與管理·

我國實(shí)施競爭性基層首診制度SWOT分析

張麗芳1， 張立威2

2廣州醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，廣東 廣州，511436

目的明確我國實(shí)施競爭性基層首診制度的策略和措施，為推進(jìn)基層首診制度發(fā)展提供理論依據(jù)。方法采用SWOT戰(zhàn)略分析法定性分析實(shí)施競爭性基層首診制度的內(nèi)部環(huán)境(優(yōu)勢、劣勢)和外部條件(機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn))。結(jié)果實(shí)施競爭性基層首診制度的優(yōu)勢包括有利于提高基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量、改善醫(yī)患關(guān)系以及控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長，國家政策支持以及居民衛(wèi)生保健需求的變化為該制度的實(shí)施提供了機(jī)遇，存在的劣勢和風(fēng)險(xiǎn)包括缺乏競爭性基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系、基層衛(wèi)生服務(wù)能力不足以及居民對基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信任度低等。結(jié)論為推進(jìn)競爭性基層首診制度的發(fā)展，應(yīng)建立競爭性基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系、強(qiáng)化基層衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)、探索實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)按人頭預(yù)付費(fèi)制度、建立健全雙向轉(zhuǎn)診規(guī)范以及加強(qiáng)基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。

基層首診； 競爭； SWOT分析

基層首診可以實(shí)現(xiàn)對患者的有效分流，盡可能地使常見病、多發(fā)病在基層通過常規(guī)方法得以解決，是實(shí)現(xiàn)資源有效利用和控制醫(yī)療費(fèi)用的有效途徑[1]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》提出“要引導(dǎo)一般診療下沉到基層，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)首診、分級醫(yī)療和雙向轉(zhuǎn)診”。在國家政策的引導(dǎo)下，各地積極探索基層首診模式并取得了一定經(jīng)驗(yàn)，但從總體上看，我國基層首診制度的推行仍存在較多困難和障礙，尚未形成適合全面推廣的理想模式。競爭性基層首診制度是指由競爭性基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系為居民提供首診服務(wù)，居民自主選擇一所基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或一名全科醫(yī)生簽約，并由其提供首診服務(wù)及轉(zhuǎn)診服務(wù)，一定時(shí)期后可自由更換首診基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或全科醫(yī)療提供者[2]。競爭性基層首診制度在我國屬于新生事物，尚未經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，因此有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)的審視。本文就我國實(shí)施競爭性基層首診制度進(jìn)行SWOT分析，進(jìn)而提出推動競爭性基層首診制度實(shí)施的建議，為我國基層首診制度的健康發(fā)展提供依據(jù)和參考。

1 資料和方法

1.1 資料來源

在中國知網(wǎng)、萬方以及維普數(shù)據(jù)庫以“基層衛(wèi)生”和“首診”“分級診療”“醫(yī)療服務(wù)”和“競爭”為檢索詞進(jìn)行檢索，收集與競爭性基層首診制度相關(guān)的文獻(xiàn)，同時(shí)收集相關(guān)政策和文件，并對廣東省廣州、深圳、東莞等地基層醫(yī)務(wù)人員、衛(wèi)生行政人員和居民代表進(jìn)行深入訪談。采用內(nèi)容分析法對獲得資料中涉及競爭性基層首診制度內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢和外部機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容進(jìn)行梳理和總結(jié)。

1.2 分析方法

采用SWOT分析法定性分析實(shí)施競爭性基層首診制度內(nèi)外環(huán)境。SWOT分析法由安德魯斯教授于20世紀(jì)60年代提出，是戰(zhàn)略管理的重要技術(shù)，其通過對組織內(nèi)部環(huán)境和外部條件的系統(tǒng)分析，找出內(nèi)部環(huán)境所具有的優(yōu)勢(strengths)與劣勢(weaknesses)及外部環(huán)境所面臨的機(jī)遇(opportunities)與風(fēng)險(xiǎn)(threats)，進(jìn)而制定組織的發(fā)展策略。

2 結(jié)果

2.1 優(yōu)勢

2.1.1有利于提高基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量服務(wù)質(zhì)量是影響居民基層首診意愿的關(guān)鍵因素[3]。在競爭性基層首診制度下，居民可以定期自主選擇基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或全科醫(yī)生，這種不同醫(yī)療服務(wù)供方之間的競爭機(jī)制將促使基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和全科醫(yī)生不斷提高醫(yī)療技術(shù)水平，改善服務(wù)態(tài)度，從而促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提高。

2.1.2有利于改善醫(yī)患關(guān)系競爭性基層首診制度賦予居民自主選擇首診衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和全科醫(yī)生的權(quán)利，轉(zhuǎn)變了醫(yī)患雙方的主動與被動關(guān)系[4]，可以增加居民對全科醫(yī)生的信任感。通過實(shí)施競爭性基層首診制度也使全科醫(yī)生對居民健康切實(shí)負(fù)起責(zé)任，根據(jù)居民需求提供預(yù)防和治療一體化的服務(wù)，這體現(xiàn)了以健康為中心和以人為本的服務(wù)理念，有利于構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系。

2.1.3有利于控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長在競爭性基層首診制度下，作為居民健康的代理人和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的管理者，全科醫(yī)生將通過預(yù)防性服務(wù)降低居民發(fā)病風(fēng)險(xiǎn)，早期發(fā)現(xiàn)疾病并及時(shí)治療，進(jìn)而減少醫(yī)療費(fèi)用的發(fā)生。對于有轉(zhuǎn)診需求的患者，全科醫(yī)生將幫助其選擇適宜的醫(yī)院和醫(yī)生，并和上級醫(yī)院醫(yī)生、患者三方共同確定診斷和治療計(jì)劃，這可以減少信息不對稱導(dǎo)致的供方誘導(dǎo)需求行為，從而控制醫(yī)療費(fèi)用的不合理增長。

2.2 劣勢

2.2.1缺乏競爭性基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系目前我國基層衛(wèi)生服務(wù)提供者主要是公立基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，一般每個(gè)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，不同機(jī)構(gòu)的服務(wù)人群不同，彼此之間缺乏競爭。國家雖然鼓勵(lì)社會力量參與舉辦基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，但民營機(jī)構(gòu)難以獲得與公立機(jī)構(gòu)同等的政策支持，其服務(wù)能力和規(guī)模無法與公立機(jī)構(gòu)相比。因此，尚未形成多元化、競爭性的基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系。

2.2.2基層衛(wèi)生服務(wù)能力不足首先，基層衛(wèi)生服務(wù)缺乏高素質(zhì)人才。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013底，我國共有全科醫(yī)生14.6萬人，其中取得合格證書人數(shù)9.8萬，每萬人口全科醫(yī)生1.07人，要實(shí)現(xiàn)到2020年每萬居民有2～3名合格全科醫(yī)生的目標(biāo)，還存在較大缺口。目前在崗的全科醫(yī)生職稱、學(xué)歷普遍偏低，且大多沒有經(jīng)過規(guī)范的全科醫(yī)學(xué)訓(xùn)練，素質(zhì)參差不齊，無法承擔(dān)起居民健康守門人的職責(zé)。其次，基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)備、藥品配置與居民期望有較大差距，設(shè)備、藥品不足已成為居民不愿意接受基層首診的重要原因[5-6]。

2.2.3全科醫(yī)生激勵(lì)機(jī)制不健全目前，我國全科醫(yī)生的支付方式主要是基本工資和績效獎金，其待遇水平、社會地位明顯低于專科醫(yī)生[7]，職業(yè)吸引力依然不高。雖然新醫(yī)改強(qiáng)調(diào)加大績效工資比重，但“收支兩條線”運(yùn)行模式下易趨向于“大鍋飯”[8]，加之一些地區(qū)由于財(cái)政困難無法全額撥付，導(dǎo)致全科醫(yī)生的積極性受到影響。隨著公共衛(wèi)生任務(wù)逐步下沉，全科醫(yī)生的工作量日益增大，但薪資水平卻沒有隨之增長，造成全科醫(yī)生對薪資水平普遍滿意度較低。此外，全科醫(yī)生績效考核體系尚不完善，目前主要從工作數(shù)量、質(zhì)量、居民滿意度等方面進(jìn)行評價(jià)，但實(shí)際操作中居民滿意度很難獲得真實(shí)可靠的信息。

2.2.4雙向轉(zhuǎn)診制度不完善雙向轉(zhuǎn)診制度仍處于試點(diǎn)探索階段，雙向轉(zhuǎn)診缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，基層醫(yī)生轉(zhuǎn)診隨意性較大[9]。目前尚未建立起科學(xué)有效的雙向轉(zhuǎn)診質(zhì)量考核體系[10]，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和綜合醫(yī)院之間缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺以及有效溝通渠道，導(dǎo)致雙向轉(zhuǎn)診運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢。

2.3 機(jī)遇

2.3.1國家政策支持基層首診和分級醫(yī)療是我國醫(yī)改的重要方向，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的規(guī)定》提出，要“完善合理分級診療模式”。國家鼓勵(lì)在基層衛(wèi)生服務(wù)中建立競爭性機(jī)制，《國務(wù)院關(guān)于建立全科醫(yī)生制度的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2011〕23號)提出要“推行全科醫(yī)生與居民建立契約服務(wù)關(guān)系，參保人員可在本縣(市、區(qū))醫(yī)保定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)或全科醫(yī)生范圍內(nèi)自主選擇簽約醫(yī)生，期滿后可續(xù)約或另選簽約醫(yī)生”。2014年國家衛(wèi)計(jì)委等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的若干意見》指出，滿足條件的醫(yī)師可開展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，這賦予了醫(yī)生更大的自由，可以促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層、民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)流動。

2.3.2居民衛(wèi)生保健需求變化隨著我國人口老齡化的加劇以及譜疾病、死因譜的改變，群眾衛(wèi)生保健需求也發(fā)生了變化。研究表明，居民對家庭醫(yī)生服務(wù)接受度較高，對家庭醫(yī)生提供的服務(wù)整體需求較大[11]。此外，隨著收入水平的增加，居民渴望獲得高質(zhì)量、負(fù)責(zé)式的醫(yī)療保健服務(wù)，這為競爭性基層首診制度的實(shí)施提供了廣闊的發(fā)展前景。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)

2.4.1居民對基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺乏信任研究顯示，居民對基層醫(yī)生普遍缺乏信任感[12]，不愿意到基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)看病。根據(jù)2010—2013年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)診療人次占總診療人次比例有逐漸下降趨勢，這對實(shí)施基層首診和分級醫(yī)療是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

2.4.2醫(yī)保對基層首診的政策導(dǎo)向作用有限醫(yī)保政策的支持對基層首診具有重要意義。目前多數(shù)地區(qū)未強(qiáng)制推行基層首診，而是通過不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)銷比例差異來引導(dǎo)居民到基層就診，但研究結(jié)果顯示，醫(yī)保報(bào)銷比例差異對基層首診的引導(dǎo)作用有限[13]。按人頭預(yù)付費(fèi)模式尚處于試點(diǎn)探索階段，人頭預(yù)付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、首診機(jī)構(gòu)的確定、獎懲措施等尚未建立適合全面推廣的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

2.4.3基層衛(wèi)生服務(wù)提供者的逆向選擇競爭機(jī)制可提高服務(wù)效率的同時(shí)，也可能帶來負(fù)面影響。在競爭環(huán)境下，基層衛(wèi)生服務(wù)提供者可能出現(xiàn)選擇患者行為，即選擇那些病情較輕而推諉病情較重的患者，從而獲得更低的醫(yī)療成本及更好的聲譽(yù)[14]，這可能損害患者的利益。

3 建議

3.1 建立競爭性基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系

競爭相對充分的基層衛(wèi)生服務(wù)供給體系是實(shí)施競爭性基層首診制度的前提。應(yīng)鼓勵(lì)社會力量參與提供基層衛(wèi)生服務(wù)，積極培育市場競爭主體。同時(shí)給予公立和民營基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等待遇，促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)之間公平競爭。鑒于目前我國基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公立占主導(dǎo)，全科醫(yī)生大多非個(gè)體開業(yè)，現(xiàn)階段可在基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立基于全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)的競爭性基層首診制，居民自由選擇全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)作為其健康代理人，通過不同全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)之間的質(zhì)量競爭，激勵(lì)醫(yī)療服務(wù)供方持續(xù)提高服務(wù)質(zhì)量。

3.2 強(qiáng)化基層衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)

提高基層衛(wèi)生服務(wù)能力是推行基層首診和分級醫(yī)療面臨的首要問題。首先，應(yīng)采用“5+3”規(guī)范化培訓(xùn)模式大力培養(yǎng)合格全科醫(yī)生，并通過設(shè)置全科醫(yī)生特設(shè)崗位等方法，拓寬全科醫(yī)生的職業(yè)發(fā)展路徑，吸引高水平醫(yī)生到基層執(zhí)業(yè)；其次，應(yīng)建立科學(xué)的全科醫(yī)生激勵(lì)機(jī)制，將簽約居民數(shù)量作為支付報(bào)酬的重要依據(jù)，通過醫(yī)保支付、政府補(bǔ)貼等途徑提高全科醫(yī)生待遇，確保全科醫(yī)生享有簽約居民醫(yī)保費(fèi)用的控制權(quán)限，對簽約居民在上級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)保支出有干預(yù)權(quán)和建議權(quán)[15]，并根據(jù)醫(yī)保費(fèi)用的控制情況對全科醫(yī)生給予額外激勵(lì)；第三，努力改善基層衛(wèi)生服務(wù)硬件條件，增加藥品配備種類，組建區(qū)域性醫(yī)學(xué)檢查、檢驗(yàn)中心，為全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)提供必需條件，避免因?yàn)槿狈λ幤坊蛟O(shè)備而影響居民的信任度。

3.3 探索實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)按人頭預(yù)付費(fèi)制度

在不同醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式中，基層衛(wèi)生服務(wù)適配按人頭預(yù)付費(fèi)方式[11]，在按人頭預(yù)付費(fèi)模式下，醫(yī)療服務(wù)供方可能降低服務(wù)質(zhì)量或推諉服務(wù)以減少成本支出，而引入供方競爭機(jī)制可以避免基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)采取不合理路徑減少人頭費(fèi)的支出[16]，因?yàn)獒t(yī)療服務(wù)供方必須通過高質(zhì)量的服務(wù)來競爭注冊居民。因此，實(shí)施競爭性基層首診制度應(yīng)該探索實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)按人頭預(yù)付費(fèi)制度，使符合條件的所有基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成為簽約機(jī)構(gòu)，供參保人自由選擇。合理確定付費(fèi)范圍和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按注冊居民數(shù)量向基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)預(yù)先支付費(fèi)用，使全科醫(yī)生成為居民健康的守門人和醫(yī)保費(fèi)用的管理者。

3.4 建立健全雙向轉(zhuǎn)診規(guī)范

建立并完善適合不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的雙向轉(zhuǎn)診指南，統(tǒng)一轉(zhuǎn)診流程和標(biāo)準(zhǔn)，提高各利益相關(guān)者對轉(zhuǎn)診的認(rèn)同度，同時(shí)應(yīng)建立起不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息共享平臺以及溝通渠道，提高雙向轉(zhuǎn)診的可操作性和效率。此外，應(yīng)該建立雙向轉(zhuǎn)診質(zhì)量考核機(jī)制，促使不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同遵守雙向轉(zhuǎn)診規(guī)范。

3.5 加強(qiáng)基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

為避免競爭機(jī)制帶來的選擇患者行為，確保基層衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和水平，衛(wèi)生行政部門應(yīng)加強(qiáng)基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，嚴(yán)格人員準(zhǔn)入，規(guī)范基層衛(wèi)生服務(wù)行為，定期對基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保其為居民提供高質(zhì)量的服務(wù)。此外，還應(yīng)建立基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布基層衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量評估信息，為居民自主選擇首診基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)或全科醫(yī)生提供參考[14]。

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SWOTAnalysisoftheImplementationofCompetitiveBasicInitialDiagnosisSysteminChina

ZHANG Lifang，ZHANG Liwei.

QiluMedicalUniversity，Zibo，255213，China

ObjectivesTo clearly understand the background of the implementation of competitive basic initial diagnosis system in China，and to put forward some scientific suggestions to help promote the implementation of this system.MethodsThe SWOT analysis method was adopted to analyze the inner conditions(strengths and weaknesses)and outer environment(opportunities and threats)of the implementation of competitive basic initial diagnosis system in China.ResultsThe results showed that the implementation of competitive basic initial diagnosis system was beneficial to improve medical service quality，doctor-patient relationship，and control the quicker increase of medical expenditures.The improved policy environment and people's medical demand expansion were good opportunities for the implementation of this system.Nevertheless，there were also many disadvantages and challenges，such as lack of the competitive grassroots health services supply system，inadequate health service capacity at primary level，the distrust between the residents and doctors，etc.ConclusionsIn order to promote the implementation of competitive basic initial diagnosis system，the competitive grassroots health services supply system and the capitation prepayment system should be established，the capacity of primary health service，the guideline of dual referral，and the surveillance of medical quality at primary level should be improved.

Basic initial diagnosis； Competition； SWOT analysis

R197.1

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2017.05.002

2016-12-13)(本文編輯 周鈮)

廣州市屬高?？蒲许?xiàng)目(1201430657)

1齊魯醫(yī)藥學(xué)院，山東 淄博，255213

張立威