杭州市土地儲備中心 吳冬梅 黃郭城

關(guān)于土地儲備制度的若干思考
-----以杭州市土地儲備工作為例

杭州市土地儲備中心 吳冬梅 黃郭城

城市土地儲備制度，是政府依照法律程序，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購等方法取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理，并進(jìn)行儲存以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府能壟斷土地一級市場的一種管理制度。城市土地儲備制度的建立，使得城市政府壟斷了土地一級市場，有效地根除了制度建立以前一些個人和組織繞開政府私自進(jìn)行土地征用和出讓這一“灰色土地市場”，確保了經(jīng)營性用地通過招拍掛的形式公開出讓，保障了土地交易的公平和公正，避免了土地交易的權(quán)力“尋租”，為建立健康的土地市場打好基礎(chǔ)。同時，又使政府手中掌握了一定量的儲備土地，提高了政府對土地市場的調(diào)控能力。城市土地儲備制度的運(yùn)作，依托于房產(chǎn)、規(guī)劃、環(huán)保等多個政府職能部門的協(xié)調(diào)與合作，有效地提高了城市政府“管理”和“經(jīng)營”城市的能力。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地和房價問題逐漸成為公眾討論的熱點，土地儲備制度也被推向了“風(fēng)口浪尖”，筆者擬從三個方面淺談一下個人對土地儲備制度的一些理解，并提出一些建議。

一、對土地儲備制度的認(rèn)識

1.土地儲備制度是一項制度創(chuàng)新

制度變遷主要有兩種模式：一種是“自下而上”經(jīng)過“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來；一種是由中央或某級地方政府制定并“自上而下”推廣下去。自1996年上海市率先建立土地儲備制度以來，國土資源部就開始在全國推廣這一制度，2001年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，2002年，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》都是建立土地儲備制度最早的基礎(chǔ)和依據(jù)。2007年，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲備管理辦法》，從此，城市土地儲備制度擁有了首部確定土地儲備中心法律地位與中國土地儲備制度的行政部門規(guī)章。以杭州市土地儲備工作為例。杭州十幾年的儲備發(fā)展之路是一條不斷創(chuàng)新、不斷成熟的發(fā)展之路。從1999年《杭州市土地儲備實施辦法》（153號令）到如今的實施辦法調(diào)研修訂，期間該中心以市政府名義下發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)政府儲備土地開發(fā)整理的實施意見》《杭州市區(qū)工業(yè)用地納入政府土地儲備實施意見》以及《杭州市經(jīng)營性用地做地考核實施辦法》等多項市級層面的制度，并編制和實施《杭州市經(jīng)營性用地做地質(zhì)量指導(dǎo)意見（試行）》等十多項業(yè)務(wù)規(guī)范章程，更有《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化工作責(zé)任目標(biāo)考核的通知》等幾十項內(nèi)部管理規(guī)定，從宏觀到微觀，逐步形成了有杭州特色的土地儲備工作機(jī)制——“一個平臺、三個計劃、多個主體”，推動了城市土地儲備制度的良好運(yùn)作，成為全國土地儲備制度的示范模式。

2.土地儲備制度是一項造福于民的制度

在土地儲備制度的有力支持下，城市的基礎(chǔ)設(shè)施在不斷完善、居住環(huán)境在日益改善，人民的福祉也在提高，土地儲備制度是一項造福于民的制度。以杭州市土地儲備工作為例。該中心自1997年成立以來，先后參與實施北落馬營、閘弄口、打鐵關(guān)等舊城改造項目以及西湖綜保、西溪濕地綜保、運(yùn)河綜保等環(huán)境工程，極大改善了城市居民的生活和居住環(huán)境。同時，該中心積極投身于市委、市政府“破七難”工作，在儲備土地開發(fā)整理中堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立“以人為本”“以民為先”和“共建共享”的土地儲備整理理念，不斷探索、保障群眾利益的新做法、新路子，努力保障城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房等保障性住房的用地需求，為保障杭州和諧發(fā)展提供有力支持。

3.土地儲備制度是一項持續(xù)發(fā)展的制度

有人認(rèn)為我國土地儲備制度是一種透支未來的做法。筆者認(rèn)為其產(chǎn)生這樣的認(rèn)識是因為其忽視了土地儲備制度對于優(yōu)化土地資源配置、調(diào)整土地功能分區(qū)、盤活土地資產(chǎn)、促進(jìn)城市土地集約節(jié)約利用，提升土地資源和資產(chǎn)雙重價值，實現(xiàn)城市土地資源的可持續(xù)發(fā)展等方面的作用。以杭州市土地儲備工作為例。該中心始終立足于土地資源的可持續(xù)發(fā)展，通過推進(jìn)杭氧等工業(yè)企業(yè)的搬遷，實施“騰籠換鳥”，調(diào)整土地使用功能，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過配合規(guī)劃部門合理界定地塊容積率、綠化率、建筑密度等環(huán)境承載力指標(biāo)，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用。通過配合環(huán)保部門對出讓地塊進(jìn)行環(huán)境初評和專題評價，督促污染企業(yè)對污染源進(jìn)行修復(fù)治理，維護(hù)土地利用價值，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

二、對土地儲備制度的建議

1.提高土地儲備制度的法律地位

目前《土地儲備管理辦法》僅僅是國務(wù)院下屬部門就土地儲備制度的專門性規(guī)范文件，不具有較高的法律地位。因此，建議在《土地管理法》的修訂過程中增加土地儲備制度的相關(guān)內(nèi)容，從而提高土地儲備制度的法律地位。

2.凸顯土地儲備制度的公益性

進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地儲備制度是特定的政府管理土地的行為，是為實現(xiàn)社會公共利益的需要而實施的具有一定強(qiáng)制性的政府行為。土地儲備機(jī)構(gòu)是基于服務(wù)社會公共事業(yè)目的所從事特定行為的組織，是政府授權(quán)從事土地管理和調(diào)控土地一級市場的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其職能是作為政府管理土地市場的有益補(bǔ)充，并非是以市場盈利或部門盈利為目的的行為。因此，建議在合理儲備經(jīng)營性用地的同時，加大儲備和供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、中低價商品房、公共租賃房等保障性住房用地，通過土地儲備杠桿，調(diào)節(jié)社會不同階層人群的收益分配，緩解社會矛盾；從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，建議拓展土地儲備類型，逐步將工業(yè)遺存、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益性用地等納入政府儲備，凸顯土地儲備制度的公益性。

3.編制城市土地儲備總體規(guī)劃

城市土地儲備制度是一項綜合性的系統(tǒng)工程，規(guī)劃、房管、環(huán)保等城市政府各職能部門的支持、配合以及互動的狀況，直接關(guān)系到城市土地儲備的運(yùn)作成本和效果，尤其是城市規(guī)劃部門。城市規(guī)劃從操作層面為土地儲備工作提供了具體的規(guī)定和要求，而土地儲備為土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實現(xiàn)提供了現(xiàn)實途徑。因此，建議在市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制杭州市土地儲備總體規(guī)劃，并結(jié)合全市近期城市建設(shè)規(guī)劃，編制杭州市近期（三年或者五年）土地儲備專項規(guī)劃。即根據(jù)全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況以及各區(qū)建設(shè)發(fā)展的實際需要，結(jié)合地塊本身的區(qū)位條件、周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善程度，在全市范圍內(nèi)按區(qū)確定地塊儲備、出讓和開發(fā)的先后時序，在儲備時序上，做到“動靜相宜”，在儲備空間上，做到“遠(yuǎn)近結(jié)合”。而土地儲備總體規(guī)劃和土地儲備近期規(guī)劃的具體落實手段即為杭州市目前正在操作的土地儲備年度計劃（即供地計劃、儲備計劃和做地計劃）。詳見上圖。