舟山市國土資源局 陳益君

審時度勢 厘清職能 推進土地儲備供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
-----四部委土地儲備新規(guī)解讀與對策

舟山市國土資源局 陳益君

近日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），從清理壓縮機構(gòu)、調(diào)整籌資方式、優(yōu)化儲備規(guī)模等多方面提出新規(guī)，嚴格規(guī)范土地儲備有關(guān)事項，將對土地儲備工作帶來深遠的影響。

一、新規(guī)要點及解讀

“新規(guī)”體現(xiàn)了新常態(tài)下土地儲備管理工作的審時度勢，職能回歸、貸款關(guān)閘，更到位地承接了當前去杠桿、去庫存等重大任務(wù)，更貼切地呼應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中之義。

1.《通知》要求，清理壓縮現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)，進一步規(guī)范土地儲備行為

每個縣級以上法定行政區(qū)劃原則上只設(shè)一個土地儲備機構(gòu)，隸屬于國土資源主管部門，劃為公益一類事業(yè)單位。土地儲備機構(gòu)不得承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等與土地儲備職能無關(guān)的事務(wù)。

《通知》還要求，對于重復設(shè)置的土地儲備機構(gòu)，在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲備名錄管理。同時也明確，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等一律不得再從事。土地儲備機構(gòu)中現(xiàn)有從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)部分，要剝離出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)。新規(guī)還為這項工作劃定了時限，要在2016底前完成。土地收儲“回歸”本職，專心保用地。

2.“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款”

這無疑是此次《通知》最具影響力的一條規(guī)定。同時《通知》強調(diào)，妥善處置存量土地儲備債務(wù)。對清理甄別后認定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應(yīng)納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

《通知》還要求，調(diào)整土地儲備籌資方式，土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。新規(guī)剝離土儲機構(gòu)融資功能。土地儲備資金納入政府預算，主要是政府性基金預算，除了通過地方政府發(fā)債融資用于土儲以外，土地儲備機構(gòu)不能再向銀行等金融機構(gòu)進行負債融資。

3.推動土地收儲政府采購工作，加強土地儲備項目收支預決算管理

《通知》要求，地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。同時、加強土地儲備項目收支預決算管理。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當于每年第三季度根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、上年度地方財力狀況、近三年土地供應(yīng)量、上年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素，按照宗地編制下一年度土地儲備資金收支項目預算，經(jīng)主管部門審核后，報同級財政部門審定。地方財政部門應(yīng)當認真審核土地儲備資金收支預算，統(tǒng)籌安排政府性基金預算、地方政府債券收入和存量貸款資金。

《通知》還要求，地方財政部門、國土資源主管部門應(yīng)當會同轄區(qū)內(nèi)土地儲備機構(gòu)制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績效評價標準、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息，嚴禁層層轉(zhuǎn)包。項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

二、新規(guī)對策與建議

此次新規(guī)出臺，對有違土地儲備初衷的種種做法予以規(guī)范，防患于未然，同時把握時機，找準接口，充分體現(xiàn)了土地管理觀大勢、懂全局、管本行的能力。針對新規(guī)，土地儲備工作要主動適應(yīng)，調(diào)整思路，及時防范和控制各類風險，持續(xù)有效地發(fā)揮土地儲備在穩(wěn)定土地市場運行和保障國土建設(shè)用地需求中的作用。

1.清理壓縮現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)，進一步規(guī)范土地儲備行為

按照新規(guī)要求，在2016底之前，對所有行政區(qū)域內(nèi)重復設(shè)置的土地儲備機構(gòu)，進行壓縮歸并，并按規(guī)定重新納入土地儲備名錄管理。同時剝離土地儲備機構(gòu)的政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)等職能。

2.加快儲備土地供應(yīng)，合理控制土地儲備規(guī)模

應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素，合理確定土地儲備總體規(guī)模。加大收儲土地的推介力度，加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應(yīng)進度，避免由于土地儲備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。

3.積極向上爭取地方政府債券的額度，補充置換土地儲備債務(wù)

目前，地方政府債券的發(fā)行期限較長，利率合理（十年期，年利率為3.75%左右）。對截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，要積極和財政等部門銜接，盡快通過發(fā)行地方政府債券予以置換。對2015年發(fā)生的土地儲備貸款，新規(guī)并沒有明確規(guī)定，各儲備中心要向財政爭取，把這部分新增貸款，也列入政府一類債務(wù)，通過地方政府債券來置換。通過向上爭取地方政府債券的額度，補充置換土地儲備債務(wù)，節(jié)約土地儲備資金成本，為土地儲備籌集發(fā)展資金。

4.推動土地儲備政府采購工作，探索做地機構(gòu)融資

通過政府采購為主要模式推進土地儲備項目，積極探索推動做地機構(gòu)按照政府采購程序，基于政府付費進行融資。首先，要向財政部門爭取把土地儲備采購事項列入政府采購目錄，同時制定采購項目管理辦法。明確項目實施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績效評價標準、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息。在此基礎(chǔ)上，做地機構(gòu)通過政府采購貸或成立土地整理項目基金等形式多渠道、多層次向金融機構(gòu)融資，解決土地儲備項目前期資金需求，推動土地儲備項目。

作為土地資源配置的制度創(chuàng)新、土地參與宏觀調(diào)控重要手段，土地收儲在穩(wěn)定土地市場運行，保障建設(shè)用地需求中依然大有可為。不過在新舊常態(tài)轉(zhuǎn)化時期，其牽涉的風險需更加關(guān)注和控制。此次新規(guī)出臺，對有違土地儲備初衷的種種做法予以規(guī)范，防患于未然。同時把握時機，找準接口，爭取政策，努力使土地儲備業(yè)務(wù)做強、做大，發(fā)揮更大的作用。