摘 要：利益相關者是公共政策過程的重要參變量。從利益相關者視角分析了行政審批制度改革中的利益相關者的利益需求，以及對行政審批制度改革的回應，進而找出各利益相關者協(xié)同共治推進行政審批制度改革的路徑。

關 鍵 詞：利益相關者；行政審批；制度改革

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0026-06

收稿日期：2016-08-20

作者簡介：金艷榮（1964—），女，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）教授，研究方向為公共政策、政府職能。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金項目“吉林省審批制度改革中的利益相關者問題研究”的階段性成果，項目編號：2014B316；吉林省科技廳軟課題“吉林省公共服務領域‘PPP模式應用與策略問題研究”的階段性成果，項目編號：20160418066FG。

公共政策的核心問題是利益問題。美國政治學家戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性的分配”，[1]這里的“價值”相當于“利益”。[2]美國學者R·愛德華·弗里曼在《戰(zhàn)略管理：一種利益相關者的方法》一書中提出：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的所有個體和群體?！盵3]

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，行政審批制度發(fā)揮了重要的作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與社會生活方式變遷，帶有全方位審批特征的行政審批制度逐漸成為社會經(jīng)濟發(fā)展的掣肘，為此，我國進行了多次自上而下的行政審批制度改革并取得了一定的成效。目前，深化行政審批制度改革，作為簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重大決策，正在向縱深發(fā)展。然而，行政審批制度改革直接涉及利益相關者的利益，并不同程度地影響著行政審批制度改革的進程，因此，有必要從利益相關者的視角研究這一公共政策在推進過程中主要利益相關者的利益需求及其發(fā)揮的作用，找出緩解各個利益主體之間的矛盾和消除利益沖突的最有效途徑，以利于與各利益相關者協(xié)同推進行政審批制度改革。

一、行政審批制度改革中利益

相關者的利益需求

我國的行政審批制度起源于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，強化于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期。[4]行政審批制度是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。這一制度的運行涉及到一定的利益主體。我國學者高陽將公共部門管理涉及到的這些利益主體分為四類：決策者集團、執(zhí)行者集團、受規(guī)制企業(yè)集團以及消費者集團。[5]行政審批制度改革涉及到這四個集團的利益，其中，決策者集團、執(zhí)行者集團沒有受規(guī)制企業(yè)集團涉及的利益那么直接，受規(guī)制企業(yè)集團以及消費者集團也沒有與決策者集團討價還價的資本，但他們對行政審批制度改革作出的正面或負面的回應卻直接影響著行政審批制度改革的成效，為此，本文在將這四個利益集團定義為行政審批制度改革的四個利益相關者的基礎上，對四個利益集團的利益及需求作如下分析。

⒈決策利益者的利益及需求。決策利益相關者以國家利益為自身利益需求。李克強總理指出：“政府工作只有一個目的，就是最大限度維護國家利益和人民利益，”[6]為此，作為決策利益集團的政府積極倡導行政審批制度改革。首先，落實企業(yè)自主權(quán)，通過轉(zhuǎn)變政府職能，放松規(guī)制、簡政放權(quán)增強企業(yè)活力，為企業(yè)松綁以激發(fā)市場活力；其次，最大限度地發(fā)揮市場機制的作用，讓市場這只“無形之手”有效發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，政府這只“有形之手”主要在提高公共服務的質(zhì)量和效率方面發(fā)揮作用；第三，提高行政管理效率，即把由地方政府管理更為方便、有效的經(jīng)濟社會事項一律下放到地方和基層。

⒉執(zhí)行者集團的利益及需求。執(zhí)行利益集團居于非常特殊的地位。首先，它是行政審批制度改革的執(zhí)行者。從行政權(quán)責隸屬關系角度來看，其將會積極按照決策利益相關者的要求去做，從這個意義上講，它的利益同決策利益集團的利益是相一致的，即維護公共利益。其次，執(zhí)行利益集團是行政審批權(quán)力的擁有者。按照“經(jīng)濟人”假設理論，執(zhí)行利益集團在權(quán)力運行中會追求私利的最大化。簡政放權(quán)，無疑會使政府的一些相關部門失去能夠給他們帶來私利的權(quán)力，為此，在行政審批制度改革過程中，具有行政審批權(quán)的政府相關部門會千方百計地保留一些能夠給他們帶來私利的權(quán)力。再次，政府相關部門的工作人員作為行政審批權(quán)的重要載體具有特殊的地位和身份。為保全既得利益，他們也會將行政權(quán)力部門化、利益化、個人化。

⒊受規(guī)制企業(yè)集團的利益及需求。企業(yè)總是希望不受約束地發(fā)展，然而行政審批制度設定的審批事項大多數(shù)是對企業(yè)的規(guī)制。“我國經(jīng)濟發(fā)展最快的時期，也恰恰是行政審批最多、最亂的階段?！盵7]正是因為行政審批“制度革新的速度沒有跟上社會前進的腳步，導致經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸，經(jīng)濟增長減速。在行政審批制度改革中，企業(yè)的核心要求就是政府要松綁，就是要剪斷這些束縛繩索，為企業(yè)發(fā)展提速。”[8]所以，受規(guī)制的企業(yè)者的利益需求就是希望通過行政審批制度改革放松規(guī)制，減少束縛。即希望通過行政審批制度改革推動企業(yè)投資項目核準、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可、對企業(yè)和社會組織及個人的資質(zhì)資格認定、工商登記等制度的改革；將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將企業(yè)年檢制度改為年度報告公示，等等。

⒋消費者集團的利益及需求。消費者集團的利益及需求就在于：首先，消費者集團希望通過行政審批制度改革降低消費成本。因為少一些規(guī)制，企業(yè)就會以較少的時間成本和資金成本為消費者提供廉價的產(chǎn)品，而過多的行政審批“關卡”無疑會為“尋租”和“設租”提供機會，為滋生腐敗提供“溫床”，其結(jié)果必然是加大消費者的生活成本。其次，消費者集團希望政府在某些領域通過審批的方式對企業(yè)的經(jīng)營行為進行控制，如涉及環(huán)保的企業(yè)立項、涉及食品藥品安全的企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)等。在這一點上，決策者集團努力的目標與消費者集團的利益相吻合，而不斷深化行政審批制度改革，激發(fā)市場活力，最終惠及的是消費者集團。

二、利益相關者對行政審批

制度改革的回應

行政審批制度改革是政府權(quán)力的重新配置，是利益格局的重新調(diào)整，利益相關者對此給予了特別的關注以及積極或消極的回應。據(jù)中國行政體制改革研究會發(fā)布的《中國行政體制改革報告（2013）》顯示：近六成人認為行政審批制度改革的最大難點來自政府的“部門利益”。筆者則認為，圍繞行政審批制度改革的各利益集團的各種利益互相交織，對審批制度產(chǎn)生了各種各樣的影響，制約了改革的進程。

⒈利益主體責任不明確。行政審批制度改革作為一項自上而下推行的公共政策，需要各相關主體在主觀上達成共識、明晰責任，在行動上協(xié)調(diào)一致。但 “由于缺乏權(quán)威部門主導，改革的主導權(quán)由被改革部門控制，招致觸及核心利益的改革事項難以推進”。[9]行政審批制度改革是決策利益集團有計劃的系統(tǒng)安排，執(zhí)行者利益集團在行政審批制度改革實際操作中起著有序推進和協(xié)調(diào)的作用，但其因在利益上具有雙重性特征，使其在行為上也帶有雙重性。一方面，執(zhí)行者與決策者集團在國家利益上的一致性，使其在制度設計方面會積極響應決策者集團的主張；另一方面，作為“經(jīng)濟人”，為追求部門私利抵觸行政審批制度改革。受規(guī)制的企業(yè)集團是行政審批制度改革的被動接受者，決策者集團的頂層設計直接關系到他們的利益期許，因此，受規(guī)制企業(yè)集團的利益獲得程度是判斷行政審批制度改革成效的核心因素，如若沒有減少規(guī)制則受規(guī)制企業(yè)利益集團難以釋放活力。在行政審批制度改革中，最重要的問題是厘清各利益集團的責任，特別是監(jiān)管責任的有效落實，即是誰審批、誰監(jiān)管，還是誰主管、誰監(jiān)管，還是不審批也監(jiān)管。這些責任不厘清，必然會在行政審批制度改革進程中形成阻滯。

⒉改革效度難提高。行政審批制度改革追求的是“效度”，包括效率、效能、效益。從效率角度講，頂層設計者——決策者集團推進行政審批制度改革的目的之一就是簡化辦事流程、提高行政效率，使受規(guī)制企業(yè)集團擺脫發(fā)展羈絆。以往執(zhí)行者集團人為設定了一些審批環(huán)節(jié)，增加了受規(guī)制企業(yè)集團的時間成本和資金成本，作為受規(guī)制企業(yè)集團仍能夠知道這些審批的“關卡”所在?！跋日蘸笞C”改革的目的是為了提高行政效率，然而，受規(guī)制企業(yè)集團在政務大廳窗口辦理審批事項，后臺準備批件的時間仍然很長，行政效率并沒有得到真正提高，其根本原因就是執(zhí)行者集團在“臺前”“臺后”做了“變通”，使行政效率表面化。從效能角度講，由于執(zhí)行者集團下放的權(quán)力重量輕質(zhì)，決策者集團“制約經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)力”的規(guī)定過于籠統(tǒng)，為執(zhí)行者集團提供了較大的自由裁量空間，他們在行政執(zhí)行過程中既可以從地方利益出發(fā)，也可以部門利益出發(fā)。當然，執(zhí)行者集團與決策者集團之間除存在科層制權(quán)力制約關系外，在利益關系上還存在千絲萬縷的關系，導致執(zhí)行者集團在改革中會與決策者集團討價還價，而原有的上下級之間存在著的情感因素及“利益共享的格局”也會使決策者集團對執(zhí)行者集團的不良行政行為視而不見或無可奈何。從效果角度講，受規(guī)制企業(yè)集團并沒有因改革后“輕裝上陣”而顯現(xiàn)出勃勃生機，消費者集團也沒有切身感受到改革成果在哪些地方惠及到了他們。

⒊全程監(jiān)管難到位。行政審批制度改革是決策者集團作出的權(quán)力結(jié)構(gòu)重新配置的總體決策。決策者集團作出簡政放權(quán)的總體部署和原則性規(guī)定之后，其主要責任是追蹤、監(jiān)管。簡政放權(quán)，還權(quán)于社會，需要成熟的具備一定社會自治能力的社會組織才能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理；同時，下放的權(quán)力，需要基層政府在人財物等方面做好充分準備順利承接，尤其是對承接的權(quán)力必須嚴格遵循運行規(guī)則。這個過程不意味著政府監(jiān)管職能的弱化，而是將政府職能轉(zhuǎn)移到事后監(jiān)管上。執(zhí)行者集團承擔著審批和監(jiān)管職能，即分配利益，落實責任。作為執(zhí)行者集團面對不同角色的主觀態(tài)度也會存在差異。主動審批與被動監(jiān)管在客觀上存在時空差，但在事實上也存在主觀怠慢、人為拖延監(jiān)管等問題甚至出現(xiàn)監(jiān)管流于形式主義的現(xiàn)象。按照誰主管誰負責的原則，執(zhí)行者集團本身一崗雙責，既是上級職能部門下放的權(quán)力承接主體，又是本級政府職能部門下放權(quán)力的監(jiān)管主體。目前，誰審批誰負責的慣性仍然存在，下放的權(quán)力如何監(jiān)管、監(jiān)管什么，還沒有相關的法律法規(guī)予以規(guī)定，當有責無權(quán)成為常態(tài)之后，監(jiān)管往往是“運動式”的走過場。下級政府承接的一部分權(quán)力還存在準備不足的問題，在權(quán)力運行及人力資源管理及技術(shù)方面不成熟，特別是在很多審批制度改革不配套、不同步的情況下，監(jiān)管依然存在真空地帶。受規(guī)制企業(yè)集團因為監(jiān)管缺失還存在違背職業(yè)倫理現(xiàn)象，消費者集團因為監(jiān)管缺位存在利益受到影響的問題。

⒋改革成效難評價。行政審批制度改革是決策者集團的一項重大決策。自2013年啟動以來，從中央到地方推行的力度非常大。2014年，中央和地方政府都組織專家對行政審批改革進行了督查與調(diào)研并引入第三方開展評估工作。但在分組調(diào)研報告匯總階段，調(diào)研的內(nèi)容并未被完全納入作為評估的重要參數(shù)的調(diào)研報告中，影響了評估的客觀性。導致這一結(jié)果的原因就在于執(zhí)行者集團在行政審批制度改革過程中工作出現(xiàn)了偏差，一方面，執(zhí)行者集團在宣布將完全取消“非行政許可”等問題上存在法律盲點；另一方面，執(zhí)行者集團在下放核心權(quán)力即 “含金量”高的權(quán)力方面很“糾結(jié)”。因此，雖然明確了評估的目的及對象，但行政審批制度改革評估的內(nèi)容不清楚，成效不明顯。由于行政審批制度改革過程中相關制度措施不配套，審批流程不暢，導致受規(guī)制企業(yè)集團不但松綁的感覺并不明顯，而且有時竟無所適從；在前置變后置的改革之后，政府部門往往以“備案”制度取代“審批制度”，而對于“備案”的內(nèi)涵，各個政府職能部門的解釋也不一致，因此，評估政府行為有一定的難度。消費者集團對松綁企業(yè)降低成本運行帶給其的“實惠”，無論是在時間效率方面還是資金節(jié)約方面都沒有明顯的感覺，事實上節(jié)約的成本轉(zhuǎn)移到何處也難以評估。

三、利益相關者協(xié)同共治推動行政

審批制度改革

運用利益相關者理論對行政審批制度改革中的利益相關者的利益和需求進行分析， 能夠為實現(xiàn)中央政府、地方政府、企業(yè)和公眾等利益相關者如何協(xié)同共治提供理論依據(jù)，即建立有效的利益相關者合作治理機制。

⒈建立各個利益相關者的協(xié)調(diào)機制。首先，決策者集團要統(tǒng)籌改革。決策者集團應在更高層次上解決行政審批制度改革中存在的問題，統(tǒng)籌各個利益主體的利益，加快推進行政審批制度改革的進程。決策者集團做出行政審批制度改革的重大決策，既要發(fā)揮主導和促動作用，更要統(tǒng)籌研究行政審批改革過程中出現(xiàn)的問題，對行政審批制度改革進行具體部署安排，避免發(fā)生盲目與無序現(xiàn)象。其次，執(zhí)行者集團要建立統(tǒng)一的行政審批流程。只有建立統(tǒng)一規(guī)范化的審批流程，才能有序推進改革。《中華人民共和國行政許可法》第三十四條規(guī)定：“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查?！鶕?jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查?！钡谌瑢崿F(xiàn)行政審批標準化。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將“行政審批標準化”明確為“優(yōu)化政府服務”的重要一環(huán)。行政審批標準化是一項符合行政審批制度改革發(fā)展方向的基礎性、長期性工作，執(zhí)行者集團必須堅持“精簡審批事項、壓縮審批時限、減少審批環(huán)節(jié)、方便群眾辦事”的改革原則，積極穩(wěn)妥推進。通過行政審批標準化，找出改革過程中存在的一些模糊地帶，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)定中不合理、不合法的地方，使“放管服”改革指向更加精準，以達到最大限度地減少暗箱操作、限制自由裁量權(quán)的改革目標。將辦事條件、不予批準情形、辦理結(jié)果等全面公開，讓各企業(yè)集團在同一個規(guī)則下平等競爭。約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，使公務人員能夠按照統(tǒng)一標準審批和提供服務，以減少主觀人為因素的影響。第四，受規(guī)制企業(yè)集團和消費者集團必須從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，積極配合決策者集團的規(guī)劃部署，符合執(zhí)行者集團的相關標準化要求，使行政審批制度改革實現(xiàn)一體化、規(guī)范化。

⒉建立合理的責任共擔機制。行政審批制度改革是權(quán)力主體發(fā)生位移和權(quán)力格局的調(diào)整，其改革的目的是鏟除制約企業(yè)發(fā)展的羈絆，突破上級對下級行政機關的束縛。為此，在重新劃定權(quán)力邊界時，共擔責任也必須隨之廓清。首先，決策者集團頂層設計要科學。目前，對行政審批制度改革的必要性已形成共識，但在具體“改什么”上還缺乏頂層設計。承擔謀劃重任的決策者集團作出的大多是關于“為什么改”的闡述和必須在哪個時間節(jié)點上“下放了多少項權(quán)力”的硬性規(guī)定，而在“改什么”上缺乏帶有剛性約束的規(guī)定，從而導致下放的權(quán)力“有名無實”和“重量輕質(zhì)”。決策者集團提出的指導意見往往帶有概括性，導致權(quán)力下放后的行政管理“亂象叢生”。因此，在行政審批制度改革過程中，決策者集團應該重點作出“改什么”的相關規(guī)定，這樣才能使行政審批制度改革更具有針對性和可操作性。其次，執(zhí)行者集團應該履行雙重責任。執(zhí)行者集團應該準確理解決策者的意圖，不折不扣地落實決策者集團的頂層設計；杜絕規(guī)避部門責任，“上有政策，下有對策”，利用“政策縫隙思維”等問題發(fā)生。第三，受規(guī)制企業(yè)集團和消費者集團要承擔起社會責任。改革的落腳點是為企業(yè)松綁，也要求企業(yè)者集團本著誠信原則，必須對保留的行政審批項目按照國家相關規(guī)定提供前置審批材料，并按照規(guī)定承擔相應的主體責任。

⒊建立合作治理的監(jiān)督機制。首先，各監(jiān)督主體要協(xié)作。決策者集團、執(zhí)行者集團、受規(guī)制企業(yè)集團、消費者集團都負有監(jiān)督行政權(quán)的責任。各監(jiān)督主體的監(jiān)督形式雖然縱橫交錯，多元無序，但在行使監(jiān)督權(quán)時，相互之間必須進行有效地溝通和協(xié)調(diào)，堅持“誰主管誰監(jiān)督”“誰審批誰監(jiān)督”和“不審批也監(jiān)督”的原則，明確監(jiān)督主體，避免出現(xiàn)監(jiān)督主體空缺現(xiàn)象。其次，監(jiān)督內(nèi)容要充分。各利益相關者要重點對決策者集團行政審批自由裁量權(quán)行使的正當性、審批行為是否在規(guī)定的時間內(nèi)作出以及審批的合法性進行監(jiān)督，對審批事項的設立、調(diào)整、取消是否符合法律法規(guī)以及行政機關對所審批事項是否加強了后續(xù)監(jiān)管、權(quán)力是否過于集中進行監(jiān)督，對審批程序是否公開、條件是否明確等進行有效監(jiān)督，以避免審批在實際操作中帶有隨意性。對執(zhí)行者集團的監(jiān)督，主要是對其執(zhí)行行政審批制度改革的力度、效度方面的監(jiān)督，即該下放的權(quán)力有沒有下放，不該下放的權(quán)力是否下放了以及行政審批制度改革的內(nèi)容是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要。對受規(guī)制企業(yè)集團的監(jiān)督，主要是監(jiān)督企業(yè)是否按照國家環(huán)評標準運行，相關資源能否得到有效開發(fā)和合理利用等。

⒋建立科學合理的評估機制。首先，要對各利益相關主體對行政審批制度改革的共識進行評估。只有達成改革共識，才能齊心聚力進行改革。各利益相關主體都有其自身利益，其對行政審批制度改革的共識就是通過改革建設服務型政府、建設效能型政府。為此，要重點評估利益主體對改革目的認識不清或者對改革還存有哪些抵觸情緒，并從其利益出發(fā)研究抵觸根源。其次，對改革內(nèi)容進行評估。行政審批制度改革不僅僅是“簡政”和“放權(quán)”，而是要在一些重要領域、一些重要環(huán)節(jié)進一步建立嚴格的審批制度，即考核決策者集團對行政審批事權(quán)的劃分、監(jiān)督是否缺位；考核執(zhí)行者集團下放權(quán)力的時機是否成熟，基層政府在技術(shù)、人力、財力方面的承接是否能夠“接得住”，“簡政”之后企業(yè)的自我約束能力、社會的自我管理能力是否得到了提升及上下左右各個部門之間的改革措施的協(xié)調(diào)性。第三，對行政審批制度改革的效能進行評估。改革后，整體效能需要通過各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來，為此要對規(guī)范行政審批項目動態(tài)管理進行評估，具體而言，各部門應按照法律法規(guī)及相關文件規(guī)定對需增設、調(diào)整的審批項目進行統(tǒng)一論證、審核，及時提出行政審批項目調(diào)整方案，報批后向社會公布；對是否進一步精簡申報資料、優(yōu)化審批流程進行評估，按照行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又協(xié)調(diào)運行的要求，實行審批規(guī)則制定與實施分離，創(chuàng)新審批規(guī)則的制定機制；對是否創(chuàng)新完善行政審批方式進行評估，建立行政審批項目聯(lián)合辦理制度，充分利用行政審批職能整合的優(yōu)勢，按照行政許可法的要求，加快建立行政審批項目聯(lián)合辦理制度；創(chuàng)造條件，全面推行網(wǎng)上審批。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：Stakeholders are important parameters in the process of public policy.This article， from the perspective of stakeholders，analysis of the administrative examination and approval system reform in the interests of stakeholders demand and the response to the reform of administrative examination and approval system，and then find out the path of the reform of the administrative examination and approval system with the cooperation of the stakeholders.

Key words：stakeholders；administrative examination and approval；system reform