摘 要：《聯(lián)合國海洋公約》是現(xiàn)代國際海洋法律秩序的基礎規(guī)范，明晰其相關內(nèi)容可為海洋強國戰(zhàn)略的實施提供國際法依據(jù)。維護海洋權利是建設海洋強國的核心，我國應維護南海海洋權益，推進爭議海域共同開發(fā)，參與極地事務管理，推動21世紀海上絲綢之路的建設；海洋爭端是建設海洋強國面臨的障礙，我國應關注海洋爭端解決機制的實踐發(fā)展，做好中菲南海仲裁案后續(xù)應對措施。此外，我國還應積極完善海洋執(zhí)法體制，增強海洋執(zhí)法能力，為建設海洋強國提供制度保障。

關 鍵 詞：海洋強國；海洋權益；海洋爭端；執(zhí)法體制

中圖分類號：D933.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0090-08

收稿日期：2016-09-20

作者簡介：熊勇先（1980—），男，安徽金寨人，海南大學法學院副教授，法學博士，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系海南省哲學社會科學規(guī)劃課題的階段性成果，項目編號：HNSK（Z）14-73。

海洋強國建設在維護國家領土主權、推動社會經(jīng)濟發(fā)展以及建設生態(tài)文明等方面具有重要的地位和作用，黨的十八大報告明確提出了“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的目標。海洋強國建設涉及海洋經(jīng)濟、海洋文化、海洋科技、海洋生態(tài)以及海洋安全等多層面的內(nèi)容，其中海洋法律制度是我國建設海洋強國的支撐與保障。因此，深入研究《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），明晰其基本內(nèi)容，了解國際海洋法的新發(fā)展，探尋海洋爭端解決和權益維護的方法與路徑，有助于我國海洋強國戰(zhàn)略的實施與實現(xiàn)。

一、建設海洋強國的基礎：

明晰《公約》內(nèi)容

《公約》是現(xiàn)代國際海洋法律秩序的基本規(guī)范，是各國構(gòu)建海洋法律制度和解決海洋糾紛的主要規(guī)范依據(jù)，是我國海洋強國戰(zhàn)略實施的法律基礎之一。但是從規(guī)范內(nèi)容上分析，《公約》在專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等方面的規(guī)定對我國產(chǎn)生了不利影響，引發(fā)了一系列海洋爭端，影響了我國建設海洋強國戰(zhàn)略的進程。我國應最大限度地利用《公約》，明晰《公約》的相關內(nèi)容，以維護我國的海洋權益，推進海洋強國戰(zhàn)略的實施。

（一）歷史性權利及其構(gòu)成要件

歷史性權利是國際法以及國際法庭解決海洋爭端時適用的一項重要法律準則，也是我國海洋法學者研究的熱點問題之一。在我國南海領土主權的判定上，歷史性權利具有重要的作用?！豆s》第15條中的“Historic Title”的界定和理解是歷史性權利的基礎之一，在1951年的“英挪漁業(yè)案”中，國際法院首次明確了該概念及其理論，屬于國際習慣法的范疇；而在國際司法實踐中表現(xiàn)出了擴張權利、限制他方權利等法律功能，其作用表現(xiàn)為限制沿海國的優(yōu)先權、主權權利化的試圖以及構(gòu)成國際性地役和共有地以對抗劃定的海洋邊界和國家管轄權。[1]但由于《公約》未對其內(nèi)涵與構(gòu)成要件進行明確的闡釋，加之學者理解的角度各異，導致對其理解和適用的混亂。

歷史性權利與歷史性所有權、歷史性主權、歷史性海灣、歷史性水域以及歷史性財產(chǎn)權等概念密切聯(lián)系，但是又存在著明顯差異，如歷史性權利包含了歷史性所有權，其外延大于歷史性所有權。從理論上分析，歷史性權利是“一國長期在某一特定領土（海洋及陸地）行使主權或特定權利，并得到其他國家容忍而形成的歷史性所有權或不具有主權性質(zhì)的權利。”[2]歷史性權利的構(gòu)成要件對于判斷某種權利是否屬于歷史性權利具有重要的作用。從國際司法實踐分析，一國長期且未被反對地行使權利是考量歷史性權利構(gòu)成要件的關鍵。由此可見，歷史性權利的構(gòu)成要件包含了主體、客體以及他體三個方面的內(nèi)容。[3]其中，國家是歷史性權利的唯一主體，其體現(xiàn)在主觀上國家需以自己的名義對所涉海域提出權利主張，時間上需要連續(xù)或延續(xù)地行使權利；其客體具有表現(xiàn)形式的多樣性，歷史性海灣和水域與群島間水域等特定的海域、漁業(yè)資源和定居種生物等特點的資源以及慣常的海洋航行等特定的活動均可構(gòu)成其客體；其他國家以明示或默示的方式予以承認則構(gòu)成了歷史性權利的他體要件。此外，自然地理、經(jīng)濟利益和安全以及文化和宗教等因素也會對歷史性權利的構(gòu)成產(chǎn)生一定作用或影響。

（二）島嶼的判定與洋中群島領?；€的劃定

《公約》第121條分別規(guī)定了島嶼的定義、島嶼的權利以及巖礁制度，其中巖礁的界定及其與島嶼的區(qū)分是理解島嶼制度的關鍵。但該條沒有確立島嶼的區(qū)分標準，更未明確巖礁的屬性，因而給各國留下了解釋的空間，引發(fā)了各國間的島嶼爭端。從《公約》歷史資料、國家實踐以及國際司法判例等方面分析，對巖礁定義的寬泛解釋并不可取，判定某一地質(zhì)形態(tài)是屬于島嶼還是巖礁，應主要考察其自然條件是否足以維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活，[4]即區(qū)分島嶼與巖礁的根本標準在于能否“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”。同時，還需要對該標準進行嚴格的解釋，其中“經(jīng)濟生活”應該限定為島嶼上的生活而不是對資源的開發(fā)活動，是僅限于可供人類生存和繁衍生息的物質(zhì)生活，不包括為了軍事或科研目的而維持的短期生活，但應包括現(xiàn)實生活和可憑借島上資源而在未來完全可實現(xiàn)的生活。

在國際實踐中，洋中群島可適用直線基線已構(gòu)成國際習慣法規(guī)則，但這又難以從《公約》中獲得支持。在認可《公約》未明確規(guī)定的前提下，從群島基線規(guī)則的自行撤回、各國實踐的做法與國際社會的默認以及《公約》追求目的等方面可推知，洋中群島適用直線基線并不違背條約義務和濫用權利的規(guī)定，更不違反一般國際法規(guī)則和原則。但是，洋中群島適用直線基線應滿足三項限制條件，即一組島嶼構(gòu)成法律意義上的整體，遵守直線基線應包含主要島嶼并反映海洋中群島的輪廓以及直線基線的最大長度應盡可能控制在合理的范圍內(nèi)以及直線基線應避免產(chǎn)生“隔斷效應”。[5]因此，從國際習慣法的角度來看，中國西沙群島和釣魚島列嶼滿足適用直線基線的前提和限制性條件。

（三）極地事務管理的權限范圍

隨著全球生態(tài)環(huán)境和資源的變化，南北極地區(qū)在戰(zhàn)略地位、交通運輸以及環(huán)境保護中的作用日益突出，各國紛紛加強極地事務的管理。為了保護北極海洋環(huán)境，加拿大和俄羅斯依據(jù)《公約》第234條的冰封區(qū)域條款，單邊制定了全方位的北極海域環(huán)保規(guī)則，以強化其單邊管轄權的實施。但由于冰封區(qū)域條款的解釋和適用存在著模糊性和不確定性，兩國對北極冰封區(qū)域特殊環(huán)境管轄權的行使缺乏自我收斂，[6]其中范圍過寬就突破了海洋法上的海域分區(qū)制度，對其他國家在其管轄海域內(nèi)的航行權造成了沖擊，而寬泛的措施也使得兩國擴張解釋和實施了冰封區(qū)域條款的管轄權。但受國際法律和社會環(huán)境變化的影響，單邊環(huán)境管轄權的行使應當受到限制。

北極航道法律地位的界定直接影響其管控權限的范圍，但國際社會對于北極航道的法律地位仍存在著較大的爭議，例如加拿大與其他國家對其地位與性質(zhì)就存在著較大的爭議，其他國家主張其為“國際海峽”，各國享有無害通過權，但加拿大則主張其為“內(nèi)水”，其他國的船舶不具“無害通過權”。就北極航道中的西北航道而言，雖然其符合國際海峽的地理標準，但不符合其功能標準。因此應將“未來用于國際航行”因素考慮到西北航道功能標準中，并進而對其性質(zhì)進行界定。[7]結(jié)合《公約》和相關判例，西北航道應視為位于加拿大領?；€以內(nèi)的具有內(nèi)水地位的國際海峽。其通行制度應結(jié)合其現(xiàn)實的法律地位、保護北極環(huán)境以及便利國際航運等因素進行確定，而不適用《公約》規(guī)定的國際海峽的通行制度，但其正式成為國際商業(yè)航道后，應適用無害通過制度。

海洋保護區(qū)在保護國家管轄外生物多樣性方面發(fā)揮著重要的作用，新西蘭、美國等國出于政治考量而積極推進南極保護區(qū)建設，但南極海洋保護區(qū)不能僅從生物資源角度進行建設，而應綜合考慮本地區(qū)以及全球范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢。為加強對南極羅斯海的控制，凍結(jié)其他國家的海洋資源開發(fā)要求，美國和新西蘭聯(lián)合提出了建立“羅斯海海洋保護區(qū)”的提案，將羅斯海保護區(qū)分為普遍保護區(qū)和特別研究區(qū)，對捕魚和航行進行了限制，并作了管理和行政安排以加強管理。該提議遭到俄羅斯、烏克蘭等國的反對，最終導致其未獲得南極生物資源養(yǎng)護委員會的通過。[8]但是南極海洋保護區(qū)的設立是發(fā)展趨勢，它將在保護國家管轄外生物多樣性方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、建設海洋強國的核心：

維護海洋權益

海洋權益是國家領土向海洋延伸形成的各項權利，包括管轄權、資源開發(fā)利用權以及科學研究等各項權利。維護海洋權益是建設海洋強國的重要內(nèi)容，為此需要采取有效措施維護我國在南海享有的海洋權益，通過共同開發(fā)以推進爭議海域的開發(fā)，并積極參與極地事務的管理。

（一）維護我國的南海海洋權益

一是強化南海海域的歷史性權利。我國在南海的歷史性權利與主權和主權權利的重合使其原則上具有排他功能，但由于“斷續(xù)線”的“剩余性”功能所引起的大量不確定性，其法律功能變得較為復雜。[9]為此，我國應主張包含捕魚、漁業(yè)養(yǎng)殖、風暴避難、漁民通行等具體內(nèi)容的南海的歷史性權利，在海洋空間、資源與活動之間建立起歷史聯(lián)系；并通過各種手段捍衛(wèi)對南海諸島嶼及其內(nèi)水、領海的排他性主權，在此基礎上與周邊國家進行海洋劃界與合作開發(fā)。此外，漁民在南海爭議海域的捕魚活動有助于維護我國的海洋海洋權益，為此我國應當加大對南海漁業(yè)作業(yè)的扶持力度，通過財政補貼以及保險的方式，消除南海漁民的后顧之憂。

二是開發(fā)南海島礁，推進民用基礎設施建設?！豆s》中島嶼界定標準的缺失使各國島嶼爭端頻發(fā)，但是，這也為我國維護南海島礁的權益提供了法律依據(jù)以及創(chuàng)造性實施島嶼制度的空間。據(jù)此，我國可根據(jù)島礁自身特點確定特色支柱產(chǎn)業(yè)，進行保護性開發(fā)或建設，從而使南海各島礁的“經(jīng)濟生活”條件得以提升，以滿足《公約》對島礁的要求，進而實現(xiàn)我國在南海的海洋權益。此外，我國應積極開展南海島礁民用基礎設施建設，完善島礁的民事功能，提升島礁公共服務能力。雖然我國南海島礁民用基礎設施建設受到其他國家的無端指責，但是，由于“我國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權”，因而建設活動屬于我國國家主權范圍內(nèi)的事情，具有合法性、合理性和合情性。即我國進行島礁民用基礎設施建設符合《公約》以及《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《海島保護法》《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，其目的主要集中在海洋氣象觀測預報、防災救災以及護航救助等方面，是促進我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的需要，且建設行為也是針對其他國家非法建設行為的反制性措施。

三是鼓勵企業(yè)自主開發(fā)南海油氣資源。由于南海周邊國家重視海洋開發(fā)利用且海洋權益意識較強，已采取了對外合作開發(fā)等手段，已進入大規(guī)模的生產(chǎn)油氣階段；而我國受自我克制以及單方開采等因素的制約，尚未在南海中南部海域打井采油。為此，我國應把南海維權和資源開發(fā)密切結(jié)合起來，將油氣開發(fā)作為促進維權、實現(xiàn)維穩(wěn)的主要手段，外交應主動創(chuàng)造機會支持南海油氣開發(fā)，健全海上維權執(zhí)法體系為油氣開發(fā)提供安全保障，鼓勵企業(yè)進行油氣開發(fā)，以自主開發(fā)推動共同開發(fā)。

四是積極研究并參與制定《南海行為準則》。南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定是維護我國南海海洋權益的重要保障，從《南海各方行為宣言》到具有拘束力的《南海行為準則》是大勢所趨，為此我國應積極參與并發(fā)揮應有的作用，提出《準則》制定的議案，專門研究東盟“核心要素”和印尼的“零號草案”，并提出有針對性的意見和主張。[10]具體而言，我國應對東盟“核心要素”中的第1項和第3項可以接受，第2項、第4項和第5項有條件接受，第6項必須堅決反對；而對于印尼的“零號草案”中的規(guī)則導向、爭端解決機制和審議機制等提議可以考慮接受，但必須強調(diào)保障我國的表決權，并嚴格限定締約方的范圍。

（二）推進爭議海域的海上共同開發(fā)

一是選擇合適的共同開發(fā)區(qū)塊。根據(jù)《公約》第83條之規(guī)定，爭議海域的共同開發(fā)屬于臨時安排性質(zhì)，不應影響海洋的最終劃界，但在實際效果上，共同開發(fā)仍會對海洋劃界產(chǎn)生不可忽視的影響。因此，共同開發(fā)區(qū)塊的選擇與劃定是海上共同開發(fā)的前提。區(qū)塊的選擇主要涉及其地理范圍、具體面積以及與領海的關系，一般不涉及領海；而政治意愿、經(jīng)濟考量、所涉國家多寡、主張的合法性以及文化因素會影響“區(qū)塊”的選擇。就爭議海域海上共同開發(fā)而言，區(qū)塊是在雙方承認爭議海區(qū)或主張重疊區(qū)存在的前提下，把爭議海域或主張重疊區(qū)的一部分或全部劃為區(qū)塊。[11]因此，在南海海域，共同開發(fā)的區(qū)塊應僅限于南沙群島海域。

二是確立既存權并開展單方開發(fā)。海上共同開發(fā)的實現(xiàn)必須考慮當事國已經(jīng)授予開發(fā)實體的特許權利，這種既存權構(gòu)成了相關國家的既得利益，這在東海和南海的海上共同開發(fā)中必然會涉及。為了最大限度維護國家利益，我國應加大開發(fā)的力度，以確立我國在未來共同開發(fā)中的既存權。此外，在共同開發(fā)中，單方的或排斥爭議第三方的永久性開發(fā)行為不符合《公約》的規(guī)定，具有非法性，但作為對抗措施的單方行為例外。[12]因此，在我國南海諸島及其附屬海域，我國必須推進單方開發(fā)以促進共同開發(fā)的推進，而我國單方開發(fā)行為屬于反制性措施，是國際法允許的自力救濟措施。

（三）積極參與極地事務的管理

一是積極參與北極航運規(guī)則的制定。我國目前在北極海域活動以科學考察和經(jīng)濟貿(mào)易活動為主，對海上運輸與海上航線有很強的依賴，為此我國應推動《公約》在北極的適用，參與北極海事活動管理法律制度建設，特別是要積極參與國際北極航運規(guī)則的制定，主張限制單邊環(huán)境管轄權，要求北極沿海國家的單邊規(guī)則與北極航行的多邊規(guī)則進行協(xié)調(diào)，[13]以維護我國在北極享有的合法權益。

二是積極參與南極海洋保護區(qū)建設。我國在南極海域擁有廣泛的戰(zhàn)略利益，保護區(qū)的設立將會影響我國在南極海域的漁業(yè)捕撈和科學考察。因此，我國應在羅斯海等南極海洋保護區(qū)尚未建立時，積極參與其建設。為此，我國應加強各部門之間的組織協(xié)調(diào)，建立國內(nèi)協(xié)調(diào)機制，妥善處理應對羅斯海議題；加強能力建設，形成團隊，以準確把握羅斯海保護區(qū)未來的發(fā)展趨勢；積極主動參與羅斯海保護區(qū)的建設，推進羅斯海的合理養(yǎng)護；開展南極海洋科學調(diào)查，共同促進人類對羅斯海的認識。

（四）推動21世紀海上絲綢之路建設

中國-東盟共建21世紀海上絲綢之路是“攜手建設中國-東盟命運共同體”的重要組成部分，其核心是加強海上合作，發(fā)展好海洋合作伙伴關系，這對于解決和緩和南海緊張局勢以及促進海洋經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。但建設21世紀海上絲綢之路也會面臨著海上爭端等諸多障礙，對此：

一是要處理好現(xiàn)實重大問題。由于南海爭端的影響，要推進21世紀海上絲綢之路的建設，需要處理好一些重大現(xiàn)實問題，如做好宣傳輿論工作、積極推動與鄰國的島嶼歸屬和海域劃界談判、在南海航行和飛越制度上對外釋放善意、妥善解決中外海洋漁業(yè)糾紛、做好中菲南海爭端案的后續(xù)應對措施，并適時商簽《南海行為準則》。由于海南省的特殊地理位置，其在21世紀海上絲綢之路建設中具有重要的地位，也能發(fā)揮重要的作用。因此，海南省應采取積極的措施參與到21世紀海上絲綢之路的建設過程中，并通過發(fā)展海洋經(jīng)濟、加強海洋管轄權以及參與海上絲綢之路建設的規(guī)劃和方案以及相關立法等措施，[14]提升海南省在21世紀海上絲綢之路建設中的地位和作用。

二是要發(fā)揮區(qū)域合作機制的作用。合作是21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略的主要內(nèi)涵，而海洋合作伙伴關系是21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略的基本要求。因此，在該戰(zhàn)略的建設過程中，應該積極利用我國與周邊國家的現(xiàn)有各種類型的合作機制，發(fā)揮其橋梁作用，從而將我國與周邊國家和地區(qū)連接起來，以搭建戰(zhàn)略平臺。在合作機制的具體應用方面，應當首先以經(jīng)濟合作機制為主，通過經(jīng)濟合作推動其他方面的合作；在合作對象的選擇上，應首先開展與周邊國家的合作（如東盟國家）在此基礎上逐漸推動與其他國家之間的合作。此外，我國還應積極推進與爭議海域周邊國家的海上行政執(zhí)法合作，以應對海上非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，更好地履行國際義務。

三、建設海洋強國的挑戰(zhàn)：

解決海洋爭端

《公約》確立了以國際海洋法法庭為中心、以仲裁法庭為輔助的海洋爭端解決機制，我國應積極利用上述機制解決與周邊國家的海洋爭端。出于政治因素的考慮，菲律賓單方面提起了南海爭端仲裁程序，雖然仲裁裁決具有非法性和無效性，但也應充分利用《公約》，做好后續(xù)應對措施。

第一，重視仲裁規(guī)則出現(xiàn)違背法治的可能。作為“唯一的剩余方法”，《公約》附件七仲裁在海洋爭端解決機制中的地位高于海洋法庭和國際法院，并得到高效的利用。但作為一種強制仲裁，它在規(guī)則上表現(xiàn)出與法治相悖的“個體意志性”，這使其可能成為少數(shù)人裁判的“游戲”，這是附加七仲裁規(guī)則的不合理和公約爭端解決機制體制性缺陷的外在表現(xiàn)，并可能導致法治偽裝下的“專制”。[15]

第二，充分利用有效控制原則。國際法院在實踐上已經(jīng)形成了適用有效控制原則解決領土爭端的趨勢，并在適用時承認和沿用了有效控制主客觀兩個基本要素的理論。[16]國際司法實踐對“有效控制原則”的利用為我國解決海洋爭端提供了新的思路，因而我國需要從立法、管理以及軍事存在等方面強化我國的海洋權益，彰顯我國的領土主權。具體而言，首先，應完善我國的國內(nèi)海洋立法，展開海島立法的頂層設計，并有選擇地強化特定海島的專門立法。因為國內(nèi)法在制約有效控制原則適用的諸多因素中占據(jù)決定和核心地位，理解適用有效控制規(guī)則的國內(nèi)法邏輯的務實措施是強化國內(nèi)立法，且必須明確國內(nèi)法表達的類型、特點與機制；[17]其次，我國應增加在近海海域的行政管理和公共工程建設等公務活動，以提升海洋管理的能力，與此同時海上執(zhí)法機構(gòu)要做到行政巡航常態(tài)化；最后，要加強軍事存在及其影響，為海洋行政管理提供保障與支持。

第三，繼續(xù)否定仲裁庭的管轄權。雖然仲裁庭在中菲南海仲裁案中作出了非法無效的仲裁裁決，但是，我國應通過繼續(xù)否定其管轄權的方式證明其仲裁裁決的非法性，并為今后可能再次出現(xiàn)的非法仲裁提供依據(jù)。根據(jù)《公約》之規(guī)定，強制仲裁受到諸多條件的限制，如前置程序限制，即必須是基于爭端各方已經(jīng)協(xié)議自行選擇的和平方法且仍未能解決爭端的前提下才能采用；受案范圍限制，即必須符合該公約第281條第1款所規(guī)定的受案范圍；保留范圍限制，即針對的事項不能屬于爭端方已經(jīng)作出的保留范圍。[18]從這些限制性條件分析，菲律賓單方提起的仲裁案不屬于仲裁庭的管轄權范圍。我國已經(jīng)主張南海爭端應首先由直接有關的主權國家在《南海各方行為宣言》范圍內(nèi)予以解決，而不應適用《公約》強制仲裁程序，因而菲律賓的單方行為違反了前置程序的限制。

第四，明確“九段線”的性質(zhì)和地位。由于“九段線”涵蓋海域范圍的廣泛性以及我國對“九段線”法律地位和性質(zhì)缺乏清晰表述，可能導致部分仲裁員作出間接地不支持“九段線”的價值選擇，進而影響其對菲律賓單方訴求和請求的法律判斷。對此，我國需應盡快就“九段線”法律性質(zhì)和地位闡明合理立場，為通過其他可行方式解決南海爭議建立有利基礎，進而為可能發(fā)生的后續(xù)爭端解決提供依據(jù)。

四、建設海洋強國的保障：

完善執(zhí)法體制

在建設海洋強國的過程中，海洋管理直接影響著海洋強國戰(zhàn)略的實施進程，是我國海洋強國戰(zhàn)略實施的保障。2013年的大部制改革中，我國對海洋管理和執(zhí)法體制進行了革新，重組了國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，統(tǒng)一行使整合前各執(zhí)法主體的涉海執(zhí)法權，結(jié)束了“五龍鬧?！钡幕靵y局面。但重組后的中國海警執(zhí)法仍然存在著職權缺乏法律依據(jù)、缺乏統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法裝備保障不足等問題，為此應采取相應措施予以完善。

第一，完善海警執(zhí)法依據(jù)。我國雖然已經(jīng)完善了海洋執(zhí)法體制，成立了中國海警局，但是，中國海警海上執(zhí)法還缺乏執(zhí)法依據(jù)，影響了海警海上執(zhí)法的效果。因此，應采取有效、及時的措施完善海警執(zhí)法依據(jù)。對此，在我國海洋立法的過程中，應在海洋法律、法規(guī)中增加海警執(zhí)法相關內(nèi)容的規(guī)定。在條件成熟時，應該將海警各組成要素現(xiàn)行的執(zhí)法依據(jù)予以有效的整合，制定專門的海警法律、法規(guī)，對海警的組織體系、職責權限、執(zhí)法程序以及法律責任等內(nèi)容進行專門性規(guī)定，以適應海警執(zhí)法的實踐需求。此外，還應當積極發(fā)揮地方立法權的作用，鼓勵地方制定適用于其管轄海域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，以實現(xiàn)有法可依。

第二，調(diào)整隸屬關系，提升執(zhí)法能力。為了提高中國海警的執(zhí)法能力，應調(diào)整其隸屬關系，理順執(zhí)法體制。具體而言，應重新調(diào)整中國海警局隸屬關系，將海警局從海洋局中分離出來，國家海洋委員會享有議事權，國家海洋局享有決策權，而海警局享有執(zhí)行權，從而保證協(xié)調(diào)權、決策權和執(zhí)行權的平衡。為了滿足海上執(zhí)法實踐的需要，我國應通過各種方式提升中國海警的執(zhí)法能力。首先應提升海警的裝備水平，完善裝備管理機構(gòu)建設，建立涉海裝備信息管理系統(tǒng)，加強協(xié)調(diào)管理，并制定裝備維護及更換的規(guī)劃；其次應擴充中國海警執(zhí)法隊伍規(guī)模。受海上執(zhí)法范圍的廣闊性、執(zhí)法環(huán)境的復雜性等特點的影響，海上執(zhí)法隊伍應當維持適當?shù)囊?guī)模，以實現(xiàn)管轄海域的全覆蓋。但是我國目前海警執(zhí)法隊伍規(guī)模還不能滿足執(zhí)法實踐的需求，為此，一方面可以通過招考、選拔的方式充實海上執(zhí)法隊伍，另一方面可以依據(jù)《公務員法》的規(guī)定，在專業(yè)性較強的領域聘任專業(yè)人才參與海上執(zhí)法；此外，還應注重提高海警執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，建立海警職業(yè)準入制度以培育專業(yè)海警執(zhí)法隊伍，完善海警培養(yǎng)制度，加強海警人才的培養(yǎng)，并與周邊國家海警人才培養(yǎng)進行交流與合作。最后，應當建立海上執(zhí)法后勤保障基地。我國管轄海域尤其是南海海域，遠離大陸，且受臺風等自然災害的影響較大，因此對執(zhí)法后勤保障的要求較高。為了滿足遠距離海上執(zhí)法的需求，我國應當在南海島礁建設過程中建立海上執(zhí)法后勤保障基地，設立海上執(zhí)法指揮中心，從而為協(xié)調(diào)海上執(zhí)法以及后勤保障提供必要的支撐。

第三，規(guī)范海上執(zhí)法程序。在修改現(xiàn)有海上執(zhí)法規(guī)范或者在制定專門的海上執(zhí)法規(guī)范時，應該對海上執(zhí)法程序進行統(tǒng)一的規(guī)定。在規(guī)定時，應充分考慮海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法的差異，構(gòu)建符合海上執(zhí)法特點的執(zhí)法程序。執(zhí)法程序的內(nèi)容，應對執(zhí)法主體、程序啟動、調(diào)查與證據(jù)收集、案件移交與登記以及緊急和簡易程序等進行規(guī)定，并對海洋環(huán)保、海上治安、權益維護等事項進行特別的規(guī)定。此外，還應制定《海警巡航程序條例》，明確巡航的一般性規(guī)定，制定具體的巡航程序，完善巡航的登臨檢查、逮捕、扣押以及請求海軍協(xié)助執(zhí)法程序等。

第四，積極開展爭議海域的維權行政執(zhí)法。爭議海域是因為國家間權利主張不同而產(chǎn)生的海域，雖然我國與周邊國家存在著諸多爭議海域，但這并不影響我國對爭議海域的管轄權。如果爭議一方當事國抑制或者放棄在爭議海域內(nèi)行使管轄權，則會對爭議海域的最終劃界產(chǎn)生不利影響，[19]因此我國應積極開展爭議海域的維權行政執(zhí)法。但是，受《公約》和我國海洋戰(zhàn)略以及外交政策的影響，我國在爭議海域?qū)嵤┚S權行政執(zhí)法時，應當對執(zhí)法的方式和強度進行自我約束，開展適度性執(zhí)法，以減少海上執(zhí)法糾紛，降低周邊國家的擔憂，實現(xiàn)海上維權和維穩(wěn)的平衡，從而為海上合作以及海洋合作伙伴關系的發(fā)展奠定基礎。

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（責任編輯：徐 虹）

Abstract：The strategy of a maritime power cannot be implemented without the support of legal norms.The United Nations Convention on the Law of the Sea could provide the basis for its implementation.Preservation the maritime rights is the core of the building of the maritime power.Our country must preserve the maritime rights and interests，promote the joint development in disputed waters and be actively involved in the management of the polar affairs，and must promote the construction of the Marine Silk Road in the 21st century.Maritime disputes are an obstacle to the building of maritime power.Our country should pay attention to the development of the dispute settlement mechanism.And actively cope with the Philippines in the South China Sea to arbitration.Besides，our country should also actively perfect the marine law enforcement system， and enhance the capacity of marine law enforcement to provide institutional guarantee for building maritime power.

Key words：maritime power；maritime rights and interests；maritime dispute；law enforcement system