季衛(wèi)東

改造后的國務院反壟斷委員會專門負責加強競爭政策的企劃和實施，為可持續(xù)發(fā)展和技術創(chuàng)新探索出新機制、新模式，進而加強中國的國際競爭力

最近，當今中國最具代表性的兩位經濟學家林毅夫與張維迎引發(fā)了一場激烈的爭論。究其實質，就是產業(yè)政策與競爭政策的主導權之爭。針對林毅夫等關于“有為政府”的主張，田國強教授以“有限政府”論進行反駁，矛頭直指過度的行政規(guī)制。

產業(yè)政策到競爭政策的形勢變化

眾所周知，過去30余年間，政府在中國經濟高速增長過程中發(fā)揮了重要作用。有關行政主管部門從長期合理性的視點來制定指令性或者指導性的經濟計劃，通過行政審批權對某些產業(yè)給予特別的保護或者支持，對另一些產業(yè)進行限制，并在資源配置上重點傾斜的同時確保金融的整體穩(wěn)定。政府借助各種操作杠桿來調整和促進企業(yè)行為的機制，就被稱為中國特色社會主義市場經濟;在立法層面體現為產業(yè)政策本位，在執(zhí)法層面和司法層面體現為行政規(guī)制本位。換言之，產業(yè)政策與行政規(guī)制構成一枚銅板的兩個不同側面。

隨著改革開放的進展和市場化程度的加深，競爭政策逐漸有所加強。為了進一步提高經濟發(fā)展的效益，政府、智庫以及經濟領域的專家學者一直試圖尋找產業(yè)政策與競爭政策的適當組合方式，但這兩者之間的法律界限一直很難劃清，因此在實踐中行政規(guī)制不斷伸張，使產業(yè)政策與競爭政策形成最佳組合的各種嘗試都難以真正奏效。

以產業(yè)政策加行政規(guī)制為基本特征的這條發(fā)展路線，從幾年前開始受到國內外形勢的嚴峻挑戰(zhàn)。2008年起源于美國次貸危機的世界蕭條，劇烈沖擊了中國的實體經濟，導致浙江等地民間企業(yè)紛紛倒閉，也造成國有企業(yè)的極大困境。以此為背景，政府在2009年作出投資4萬億元人民幣救急的決定，再加上各地10萬億元以上的融資舉措，給企業(yè)界和經濟主管部門打了一劑特效強心針，使得中國在不景氣的陰霾中一枝獨秀。這一系列應對舉措效果固然非常明顯，但其后遺癥也非常明顯。從2012年開始，投資過剩、產能過剩、不動產泡沫膨脹、地方政府債務壓力激增、市場競爭機制被扭曲、夕陽產業(yè)和瀕危企業(yè)被延壽回春等負面影響漸次呈現出來，引起國內外關注。因此，在迫在眉睫的危機化解之后，中國將不得不面對如何形成經濟發(fā)展新機制的重大課題。

一般認為，中國在2010年已經悄然通過發(fā)展經濟學上的劉易斯拐點。這意味著往后中國必須以超過薪酬和物價上漲的幅度為標準來大力提高生產效率和附加價值率，否則經濟發(fā)展就難以為繼，社會福利就無法保障。因此，從那時開始就應該以空前的力度促進技術創(chuàng)新，進一步改良企業(yè)治理結構，以全面提高市場競爭能力，同時還有必要盡量擴大內需和外需。在這樣的結構轉型背景下，政府理應放棄限制民間企業(yè)的各種陳規(guī)陋習、陶冶企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)精神、促進優(yōu)勝劣汰的競爭，通過減少行政規(guī)制的舉措進一步推動第三產業(yè)化、貿易和資本的自由化以及提高普通公民進行適當消費的愿望和能力。

正是在這樣的背景下，十八屆三中全會關于全面深化改革的決定提出了關于使市場在資源配置中起決定性作用的重大命題。國務院據此在﹝2014﹞20號公文中確立了經濟結構調整的如下指導思想：“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題，堅持放管并重，實行寬進嚴管，激發(fā)市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，維護公平競爭的市場秩序，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展?！痹谶@里，特別強調的原則是簡政放權、降低市場的準入門檻：法不禁止的，市場主體即可為;法未授權的，政府部門不能為，并大幅度減少行政審批事項，加強事中事后監(jiān)管。

為打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，國務院要求發(fā)改委牽頭對各級政府和部門涉及市場準入、經營行為規(guī)范的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定進行全面清理，廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，糾正違反法律法規(guī)實行優(yōu)惠政策招商的行為，糾正違反法律法規(guī)對外地產品或者服務設定歧視性準入條件及收費項目、規(guī)定歧視性價格及購買指定的產品、服務等行為，對公用事業(yè)和重要公共基礎設施領域實行特許經營等方式，引入競爭機制，放開自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務。

最近決策層提出的供給側結構改革，重點則是針對國有企業(yè)的低效率部分，特別是清算僵尸企業(yè)。厲行破產處理和減輕稅費負擔等舉措如果能落到實處，中國企業(yè)的競爭力有望增強。

對中國特色產業(yè)政策的反思

過去30余年間在中國形成的產業(yè)政策主導格局的主要特征是：（1）政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用;（2）作為市場競爭的裁判者的政府享有極其廣泛、強大而集中的權力，特別是在行政審批、稅費決定、預算分配、土地使用等方面享有幾乎不受制約的權限;（3）政府不僅是大權在握的裁判者，同時也是市場競爭的參與者，擁有在金融及其他許多基干產業(yè)的國有企業(yè)，壟斷了盈利率最高的經營領域（國有銀行實際上獲取著3%的暴利邊際收益）;（4）政府和國有企業(yè)控制和享有經濟發(fā)展的主要成果，擁有的財富占總數的大約四分之三以上，并且越來越強勢;（5）加之社會保障等各類配套制度不完備，這種狀況極大地壓抑了國內普通公民的購買力，使得內需拉動經濟、特別是服務業(yè)發(fā)展的機制難以形成;（6）這種狀況也給政府官員尋租提供了巨大的空間，造成結構性腐敗的蔓延。

地方政府的基礎設施和制造業(yè)投資過熱所造成的產能過剩、不動產泡沫和債務危機表明，過去行之有效的那種重點傾斜型產業(yè)政策已經到了應該終結的時候。在經濟發(fā)展的初期以及趕超階段，由于資源比較匱乏，政府為了振興特定的產業(yè)而提出目的明確的產業(yè)政策，實施行政指導是必要的、卓有成效的。由于供給絕對不足，各地方、各企業(yè)按照政策的指引向特定方面集中投資，也不會立刻產生供給過剩，反倒會提高經濟發(fā)展的效率。但經濟發(fā)展到一定階段，供給的規(guī)模比較大了，需求也基本上得到滿足了，如果還繼續(xù)采取那種重點傾斜的產業(yè)政策，讓地方政府來進行投資決定和選擇投資企業(yè)，勢必立刻引起投資過剩和產能過剩，反倒會降低經濟效率。

在這樣的新情況下，讓各個企業(yè)自由決策、通過試錯過程調整投資方向，讓市場競爭機制對企業(yè)進行優(yōu)化選擇是更有效率的發(fā)展模式。為此，首先要限制地方政府以及中央政府部門在產業(yè)政策的制定和執(zhí)行方面自行其是，使產業(yè)政策的體制集權化，然后再逐步減少產業(yè)政策對經濟的牽引作用，進而把產業(yè)政策的內容轉換成怎樣有效減少行政干預、促進競爭機制的形成和發(fā)展、為市場整備有利的制度條件。

在產能過剩的背景下，人們很容易接受這樣的主張：讓政府采取抑制投資的舉措，以便及時糾正投資行為的偏頗。但不得不指出，這其實也還是產業(yè)政策，是變相的或者另一種類型的產業(yè)政策。實際上，只要采取產業(yè)政策的方式，即便是抑制投資，結果也往往適得其反。事實證明，抑制投資的流言一起，企業(yè)的行動方式往往不是立刻終止投資，還是匆忙作出投資的決定以便搭上末班車。這種爭搶型投資活動會進一步加重投資過剩的問題。如果登上投資末班車的企業(yè)的確享有了實際的好處或者得到政府的保護，就將在企業(yè)中形成示范效應，增強投機和依賴政府救濟的心態(tài)，形成惡性循環(huán)。

在這個意義上，在地方政府層面，無論是鼓勵投資的產業(yè)政策，還是抑制投資的產業(yè)政策，原則上都應劃上休止符，而讓競爭政策真正成為今后中國經濟發(fā)展的主旋律。這當然并非主張政府不作為，而是要把政府的職能限定在宏觀協調以及法治環(huán)境改善等方面，行政舉措只能對市場機制進行必要的補充和輔助。

競爭政策及其法律形式的發(fā)展過程

現代中國對競爭機制的重新認識始于上世紀80年代初。社會主義計劃經濟體制下的政府父愛主義導致企業(yè)的預算約束軟化，經營效率下降，虧損面不斷增大，迫使人們接受市場競爭的原理。但是，在政府主導的經濟發(fā)展過程中，產業(yè)政策占據絕對優(yōu)勢，行政規(guī)制始終強有力地決定市場動向，國有企業(yè)的改革舉步維艱。

為推動國企改革，當時的中央高層決定導入破產制度來加強對企業(yè)的硬性約束，明確虧損責任，淘汰經營不善的企業(yè)，提高管理者和工人對成本以及各種經濟杠桿的反應敏感度，從而提高生產效率。1986年通過了企業(yè)破產法（試行），十年后總結試行的經驗以及陸續(xù)出臺的規(guī)范又制定了現行破產法。至此，國有企業(yè)中能夠受到產業(yè)政策扶持的企業(yè)限定在2000家，其余10萬家企業(yè)都必須參加競爭并適用普通的破產程序。

在2016年G20杭州峰會上，中美兩國就通過破產制度解決產能過剩問題達成重要共識，破產與清算的專業(yè)法庭也正在陸續(xù)成立，以此為契機，破產法的實施機制或許將有較大改觀。

除了破產法的制定和實施，入世承諾的履行也促進了競爭政策的抬頭。經過曲折的談判，中國終于在2001年11月10日實現了加入世界貿易組織的愿望。但由于歐美各國堅持認為中國是“非市場經濟國家”，入世之后在反傾銷措施等方面仍然處于受歧視地位，在價額計算方面被任意提高傾銷邊際，出口價格也被統(tǒng)一計算，導致被課征比率極高的反傾銷稅。為了盡早獲得“市場經濟國家”的認定，中國在入世后繼續(xù)進行積極的外交談判，同時也進一步推動貨幣自由兌換、圍繞薪酬的勞資自由談判、外資企業(yè)自由設立、減少政府對生產方式的持有和規(guī)制、資源配置的去行政化、撤銷價格控制、加強知識產權保障等各種制度改革。為此進行了大規(guī)模的法規(guī)修改、廢止以及制定，其中特別值得關注的是《對外貿易法》的實質性修改。

在履行入世承諾方面，減少政府審批權限的行政改革有非常明顯的進展。在2001年，中國規(guī)制事項共有2.8萬余件，根據世貿組織要求應該盡早廢止的事項是4159件，在入世后大約一年多時間里，國務院就分兩次撤銷了1195個行政審批事項，改進了82個行政審批事項的管理方式。按照中國政府的既定方針，到2016年為止，中央規(guī)制事項將減少到2800件（其中國務院規(guī)制事項500件），與十年前相比行政活動量將減少90%。與此同時，還制定并實施《行政許可法》，對審批事項和行為進行嚴格的監(jiān)督，并加強了問責機制。行政許可法制定的宗旨是盡量減少行政審批、承認社會自治、促進市場競爭。

反不正當競爭

與反壟斷的法制發(fā)展

長期以來，中國的競爭規(guī)范散見于各種性質不同的法律條款以及行政法規(guī)和規(guī)章之中，缺乏合理的體系性。值得特別指出的是1993年制定的《反不正當競爭法》，在市場化的早期階段對形成和維護自由而公平的競爭秩序發(fā)揮過重要的作用。

由于受到行政管理體制的制約，這部法律的執(zhí)行主體是多元化的，包括工商行政管理總局（特別是公平交易局，關于各種不正當競爭或反競爭行為的取締和制裁）、國家發(fā)展和改革委員會（關于價格卡特爾的規(guī)制）、商務部（關于對外貿易以及并購的規(guī)制）以及人民法院（關于民事、刑事以及行政的責任追究）等。在這樣的執(zhí)法權分散化的制度框架里，競爭法規(guī)執(zhí)行的統(tǒng)一性和獨立性得不到充分保障，規(guī)范的效力也就在不同程度上被削弱了。尤其是行政性壟斷和地方保護主義對競爭政策的落實構成巨大障礙。

在入世之后，為了改變“非市場經濟國家”的定位，反壟斷法的制定和實施成為國際博弈的一個焦點。2007年8月30日通過、2008年8月1日起實施的《反壟斷法》對于規(guī)制的對象進行了合理化重組，主要包括“業(yè)者間的壟斷協議”、“市場支配地位的濫用”、“過度的經營者集中”以及“行政性壟斷”四大范疇，但卻未能改變多頭執(zhí)法的格局。

當然，執(zhí)法體系也有改進，形成了可以稱之為“兩層三足鼎立”的結構。所謂兩層是在原有執(zhí)法機關的并列層面之上設立了國務院反壟斷委員會，負責決定宏觀政策并進行不同部門之間的協調，有利于執(zhí)法機關的統(tǒng)一行動。但在具體執(zhí)行的層面，保留了原先三大機關各管一攤的制度設計，只是權限關系變得更明確了。按照反壟斷法的規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會負責規(guī)制價格卡特爾、反濫用市場支配地位、反濫用行政權力等，商務部負責反競爭妨害行為、規(guī)制經營集中等，國家工商總局負責反不正當競爭、消費者保護等。

近年來，隨著政府再次重視競爭政策的變化，立法機關開始著手修改反壟斷法和反不正當競爭法。根據國務院反壟斷委員會的工作計劃，本著促進競爭和創(chuàng)新的宗旨，國家發(fā)改委在2015年12月底頒布《關于濫用知識產權的反壟斷指南》（征求意見稿），主要針對濫用知識產權排除和限制競爭的行為規(guī)定了具體的判斷標準和處理方法。在2016年3月下旬，國家發(fā)改委又頒布《關于汽車業(yè)的反壟斷指南》征求意見稿，使得反壟斷法的具體化程度和實施的效力有了進一步提升。

上海自貿區(qū)的制度創(chuàng)新

在上海設立首個自貿區(qū)是中國加快市場化步驟的重大舉措。中國（上海）自貿區(qū)的根本宗旨體現在“負面清單”的幾個版本之中，明確了行政干預權的邊界，提出了“法不禁止即可為”的經濟自由原則，對競爭政策的進一步推行具有重要意義，稱之為劃時代的標志亦不為過。

不言而喻，金融制度改革是上海自貿區(qū)的重中之重。已經出臺的舉措是允許試行人民幣資本項目可兌換，鼓勵跨境融資自由化以及境外股權投資，并且支持有條件的投資者設立境外股權投資的母基金。這意味著自貿區(qū)可以初步形成離岸金融市場的條件，對境內外的中小型企業(yè)和民營企業(yè)都具有較大的吸引力，并且會促進依托中國制造業(yè)優(yōu)勢的跨境金融服務活動。

但從長遠來看，能夠兼顧金融的自由化、國際化以及風險防范的制度條件是良好的法律秩序。要借助自貿區(qū)在上海推動國際金融中心建設，就必須吸引大型的跨國公司把資金結算據點或者說商業(yè)運行樞紐、而不是行政總部搬進自貿區(qū)。要達到這一目的，只有兩個因素可以構成誘因：稅收優(yōu)惠和健全的法律制度。由于自貿區(qū)在設立之際就宣布沒有政策洼地，不提供稅收優(yōu)惠，所以影響跨國公司對資金結算中心重新選址的動機只能是、至少主要是法律制度上的吸引力。只要自貿區(qū)仍然沿襲現行法律體系和司法制度，就不會顯著提高規(guī)則執(zhí)行方面的效率和公正，也就沒有相對于其他地方的比較優(yōu)勢。

在法治秩序重構方面，特別值得關注的是，上海自貿區(qū)試圖建立新的反壟斷工作機制?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q易試驗區(qū)條例》（2014年7月25日通過，8月1日施行）第5條規(guī)定“充分激發(fā)市場主體活力，法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項，鼓勵公民、法人和其他組織在自貿試驗區(qū)積極開展改革創(chuàng)新活動”。這可以理解為新時代的競爭政策宣言，著重點在于擴大自由。這個條例第38條規(guī)定“涉及區(qū)內企業(yè)的經營者集中，達到國務院規(guī)定的申報標準的，經營者應當事先申報，未申報的不得實施集中。對壟斷協議、濫用市場支配地位以及濫用行政權力排除、限制競爭等行為，依法開展調查和執(zhí)法”。意圖是清楚的，就是要在自貿試驗區(qū)建立統(tǒng)一的、強有力的反壟斷工作機制，著重點在于保障公平。緊接著，從2014年10月15日起還施行了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)反價格壟斷工作辦法》。

反壟斷法的“執(zhí)行難”

及其應對舉措

長期以來，由于產業(yè)政策的制定和執(zhí)行是各級政府的首要工作，競爭政策能否得到貫徹主要取決于部門之間的力量對比關系的調整。在這個意義上，反壟斷法的執(zhí)行機構究竟如何定位、能夠享有多大的權力是至關重要的。

現行反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)法機構在調查階段的主要權限包括：進入被調查的經營者的營業(yè)場所或者其他有關場所進行檢查;詢問被調查的經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人，要求其說明有關情況;查閱、復制被調查的經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人的有關單證、協議、會計賬簿、業(yè)務函電、電子數據等文件、資料;查封、扣押相關證據;查詢經營者的銀行賬戶等。這些調查程序的啟動，既可以依據任何單位或個人的舉報，也可以由執(zhí)法機構依職權主動進行。被調查人如果不配合，可以采取各種制裁措施乃至追究刑事責任。從法律形式上看，反壟斷執(zhí)法機構的權力不可謂不大，但在操作過程中各方博弈的結果往往是產業(yè)政策壓倒競爭政策，壟斷現象實際上比比皆是。

為了改變法律形式空轉的局面，有關當局開始加大懲處壟斷行為和不正當競爭行為的力度。例如國發(fā)﹝2014﹞20號文要求各執(zhí)法機構依照反壟斷法、反不正當競爭法、價格法的有關規(guī)定，嚴肅查處損害競爭、損害消費者權益以及妨礙創(chuàng)新和技術進步的壟斷協議、濫用市場支配地位行為;加強對經營者集中反壟斷的審查，有效防范通過并購獲取壟斷地位并損害市場競爭的行為;改革自然壟斷行業(yè)監(jiān)管辦法，強化壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管。還要嚴厲查處仿冒名牌、虛假宣傳、價格欺詐、商業(yè)賄賂、違法有獎銷售、商業(yè)詆毀、銷售無合法進口證明商品等不正當競爭行為，依法保護各類知識產權，鼓勵技術創(chuàng)新，打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品的行為。

特別值得重視的是，國發(fā)﹝2014﹞20號文要求整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權。與此同時，國務院還力圖消除多層重復執(zhí)法。強調對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項，實行中央政府統(tǒng)一監(jiān)管。對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監(jiān)管。

對于不同領域、不同層級的反壟斷執(zhí)法，國發(fā)﹝2014﹞20號文要求加強協調與合作，制定部門間監(jiān)管執(zhí)法信息共享標準，建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協作聯動機制。還要做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接工作，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協作相關規(guī)定，并且建立市場監(jiān)管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制。但是，從實踐效果來看，這些具體舉措并沒有真正解決反壟斷法的“執(zhí)行難”問題。

重構競爭政策與法律的體制

如前所述，現行反壟斷法在執(zhí)行方面采取的是“兩層三足鼎立”的制度設計。設立國務院反壟斷委員會的意圖本來是加強競爭政策實施的權威性，對多頭化的執(zhí)法機構之間關系進行協調，提高規(guī)范的實效。但是，從實踐的效果來看，國務院反壟斷委員會的職能側重宏觀政策的擬定，并無實權。反壟斷法的執(zhí)行主要有賴于國家發(fā)展和改革委員會、商務部、國家工商總局這三個強勢部門自行其是，而這三個部門一直是產業(yè)政策的主要擔綱者，在處理具體問題時存在著角色沖突。因此，競爭政策實際上缺乏強有力的專門執(zhí)行主體。

從國務院﹝2014﹞20號公文的內容也可以看出，執(zhí)法權不集中、執(zhí)法隊伍不統(tǒng)一、跨部門跨行業(yè)的綜合執(zhí)法難以實現的問題非常嚴重。與此同時，不同層級政府和部門之間的權限關系沒有厘清，導致多層重復執(zhí)法的現象，提高了制度成本、增加了管轄權沖突。多層重復執(zhí)法的格局，為規(guī)避法律提供了后門暗道，也很容易導致互相推諉、誰都不負責任的事態(tài)。要切實改變執(zhí)法不力、執(zhí)法混亂的現狀，僅靠信息共享、執(zhí)法聯動機制是不夠的，應該根據十八屆三中、四中全會決定的精神重新進行頂層設計，改變“兩層三足鼎立”的局面，形成一個高度集中化的、強有力的競爭政策的議行合一體制。

鑒于這種情形，筆者想提的一點不成熟建議是：在改變現行體制的前提下，大幅度加強國務院反壟斷委員會的地位和作用，賦予必要而充分的實權，使之成為一個具有高度權威性的跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的常設決策機構和行動機構。改造后的國務院反壟斷委員會的宗旨非常明確，就是專門負責在經濟體制改革和產業(yè)結構調整中加強競爭政策的企劃和實施，為人口紅利消減之后的中國可持續(xù)發(fā)展和技術創(chuàng)新探索出符合國情、行之有效的新機制、新模式，進而加強中國在全球化時代的國際競爭力。該委員會應該也有可能超越于包括國資委、發(fā)改委在內的其他經濟主管部門以及地方政府的局部利益之上，并能真正統(tǒng)籌國內競爭政策和國際競爭政策，形成強有力的協調機制。

鑒于競爭政策與財稅政策以及知識產權政策之間存在密切的關系，國務院反壟斷委員會的功能不應該僅僅局限于反壟斷法的宣傳、修改以及實施，同時還要站在加強國家整體競爭力和全球競爭力的立場上始終參與稅制（包括征稅權和發(fā)債權配置）、財政（包括政府一般預算和特殊預算、國有資本經營預算等制度）、金融（包括互聯網金融以及金融機構破產處理）、知識產權保護（包括科技創(chuàng)新、自主知識產權戰(zhàn)略以及技術國際轉讓）、社會保障（包括把IPO企業(yè)股份中的國有持股按照適當比例轉入社會保障基金賬戶）等重大政策的決定。

為此，該委員會可以成為中央各部委、地方各級政府圍繞競爭政策及其他重大利益關系進行協商和談判的主要平臺，在這里達成的共識將成為相關法案起草的基礎。在現階段，該委員會的試金石和最關鍵的工作可以明確為解決國有企業(yè)怎樣逐步從競爭性行業(yè)順利撤退出來的問題。

至于反壟斷法的執(zhí)行，也不妨繼續(xù)維持國家發(fā)展和改革委員會、商務部、國家工商總局三足鼎立的框架，但應該由國務院反壟斷委員會負責協調并處理行政復議案件，并且加強其統(tǒng)籌執(zhí)行的實權;涉及競爭政策的國內外重大糾紛還不妨再增加一個終審環(huán)節(jié)，反壟斷法委員會有權作出最后裁決。或者把國務院反壟斷委員會改造成專門的、集中化的反壟斷法執(zhí)行機構，統(tǒng)管三個部門的各種執(zhí)法隊伍，徹底終止迄今為止的多頭執(zhí)法局面，并有權受理對執(zhí)法的復議申請并作出終審裁決?？傊尫磯艛喾▓?zhí)行機構有效整合起來并享有實權和權威。

反壟斷法的修改及應急舉措

根據十八屆三中、四中全會決定的精神，有必要對現行反壟斷法進行實質性修改，重新調整產業(yè)政策與競爭政策以及相關法規(guī)群之間的關系，改進對壟斷以及寡占的規(guī)制方式。

不言而喻，立法提案的研究和起草作業(yè)應該由改造后的國務院反壟斷委員會來主導。可以考慮將反壟斷法的意義提升到“經濟憲法”的高度，強調競爭的自由和公平作為企業(yè)以及公民基本權利的現代法治理念，必要時可以讓競爭政策入憲，提出相應的憲法修正案。

另外，這次反壟斷法修改的核心議題還應包括如何把反壟斷法適用到電力、電信、煤氣、鐵道、航空、金融等具有天然壟斷性的公益事業(yè)、具有網絡外部性的行業(yè)技術標準以及能否把“基本設施學說”（essential facility doctrine）作為立法指導思想等方面的內容。

由于反壟斷法的修改茲事體大，涉及既有的經濟體制機制，也牽扯各部門、地方各級政府的職能和利益，必須從長計議，容不得草率從事。但另一方面，全面深化改革決定的實施以及經濟發(fā)展新機制的形成是有時間表的，不得不加快關鍵性舉措出臺的進度。在這樣的情況下，國務院反壟斷委員會有必要盡早擬訂關于中國中長期競爭政策的指導意見，并通過單行法規(guī)的形式有計劃、有步驟地及時頒布有關規(guī)范。涉及全局性的重大問題和緊迫問題，不妨由國務院反壟斷委員會提交中央全面深化改革領導小組直接作出決定。

在反壟斷法的執(zhí)行方面，為了加強規(guī)范的效力，不妨適當提高行政罰款的計算比率，并通過行政罰款分別坦白或告發(fā)的先后而減免的制度設計來制造合謀企業(yè)之間的猜忌，使價格卡特爾等不易發(fā)現的不正當競爭行為能及時被發(fā)現，加強在競爭政策方面的企業(yè)合規(guī)性。

另外，還應該進一步加強法院審理相關案件的功能。為了促進合法權益受到侵犯的企業(yè)和公民積極提起民事訴訟，不妨對一部分侵權責任案件適用兩倍或三倍賠償的制度，以增強由私人通過請求加倍賠償的訴訟來推動反壟斷法執(zhí)行的誘因。從對產業(yè)政策和行政規(guī)制的司法審查的角度來考察現行法律制度，反壟斷的民事訴訟可以直接向人民法院提起，而不需要以行政執(zhí)法程序為前置條件;訴訟對象不限于中國境內經濟活動中的壟斷行為，在中國境外發(fā)生但卻對中國境內市場競爭產生排除或限制之類影響的行為也包括在內;可見競爭政策在法律形式上是有所保障的。

盡管迄今為止競爭政策的執(zhí)行主要采取行政處理方式，但法院的作用也在逐步增大，近年根據反壟斷法審理的幾個重大案件，對經濟運行機制產生了良好影響。期待法院今后在實施競爭政策方面發(fā)揮更有實效的作用。

作者為上海交通大學凱原法學院院長，編輯：許瑤