文/季禾禾

上海實(shí)施征地補(bǔ)償款預(yù)存制的思考

文/季禾禾

征地補(bǔ)償款預(yù)存制并不是一個(gè)新話題，2004年，遼寧省便率先實(shí)施，廣東、貴州、江蘇等地也陸續(xù)制定了這一政策。國土資源部于2010年明確提出，要探索完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。上海市目前正在醞釀出臺(tái)相關(guān)政策。在寸土寸金的上海，新增建設(shè)用地資源緊張，但仍然出現(xiàn)不少已經(jīng)批準(zhǔn)征地由于種種原因建設(shè)單位不支付征地補(bǔ)償費(fèi)用的情況。實(shí)施征地補(bǔ)償款預(yù)存制對上海市來說具有緊迫性，因?yàn)閷?shí)施征地補(bǔ)償款預(yù)存制直接保障了農(nóng)民和村集體的利益，并間接地促進(jìn)了科學(xué)理性用地。

一、征地補(bǔ)償款預(yù)存制簡述

從各地實(shí)施情況來看，征地補(bǔ)償款預(yù)存制度包含以下要點(diǎn)。

（一）預(yù)存制的定義

用地單位向省級(jí)土地管理部門報(bào)送用地申請資料前，將預(yù)計(jì)需要的征地補(bǔ)償款存入資金專戶，待用地獲得批準(zhǔn)后及時(shí)兌付給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。金融部門提供的預(yù)存款進(jìn)賬憑證，以及各區(qū)縣土地部門和被征地單位出具的有關(guān)證明，應(yīng)作為報(bào)批資料的要件之一。補(bǔ)償款預(yù)存作為用地審批的先行條件，是預(yù)存制的核心。值得一提的是，安徽省采用了征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金的形式，也比較貼合實(shí)際。

（二）預(yù)存賬戶開設(shè)

預(yù)存賬戶開設(shè)各地略有不同，有的按照項(xiàng)目情況，有的按照行政審批層級(jí)。如：貴州省大體按照重點(diǎn)、非重點(diǎn)項(xiàng)目分別在省級(jí)、縣市級(jí)土地管理部門設(shè)立預(yù)存款專戶；天津市要求跨區(qū)、縣的單獨(dú)選址項(xiàng)目在市級(jí)土地管理部門設(shè)立專戶，其他項(xiàng)目在區(qū)、縣土地管理部門設(shè)立專戶；廣東省、江蘇省在市、縣級(jí)土地管理部門設(shè)立專戶；安徽省的準(zhǔn)備金賬戶設(shè)在市、縣級(jí)財(cái)政部門的非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。預(yù)存專戶銀行按照資信等級(jí)、服務(wù)質(zhì)量等條件確定。

（三）預(yù)存款構(gòu)成、測算及預(yù)存比例

多數(shù)地方的預(yù)存款都包含了土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)。如遼寧、廣東等省的預(yù)存款即由這四項(xiàng)構(gòu)成，江蘇省、安徽省還包括了從土地出讓金等收益中提取的被征地農(nóng)民的基本生活保障資金或是社會(huì)保障費(fèi)用。少數(shù)地方還包括了房屋拆遷費(fèi)用，如安徽省、天津市的預(yù)存款就由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)構(gòu)成，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)由用地單位另行支付。此外，天津市、海南省明確要求被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不予批準(zhǔn)征地，這與中央的精神(國發(fā)〔2006〕31號(hào))也相一致的。目前，大多數(shù)地區(qū)的房屋拆遷工作是由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)遷辦進(jìn)行的，已從征地補(bǔ)償費(fèi)用中單列出去了，所以未納入征地預(yù)存款，符合客觀情況。預(yù)存款的測算一般由各區(qū)縣征地事務(wù)部門具體操作。征地批準(zhǔn)后，如因征地規(guī)模、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高等發(fā)生預(yù)存款金額比實(shí)際補(bǔ)償款金額少或是超出的，征地事務(wù)部門要督促征地單位及時(shí)補(bǔ)繳補(bǔ)償款，或是及時(shí)將超出部分退回征地單位。對于預(yù)存比例，各省市均要求按照預(yù)算金額足額繳存補(bǔ)償款。

（四）預(yù)存資金的監(jiān)管和使用

各省市按照“專戶存儲(chǔ)，?？顚Ｓ?，封閉運(yùn)行”的原則對預(yù)存資金進(jìn)行多部門監(jiān)管。預(yù)存款產(chǎn)生的利息，多數(shù)地方是歸繳款單位所有，一并計(jì)入補(bǔ)償款。對資金退回、撥付程序制定了具體的規(guī)定，征地未經(jīng)批準(zhǔn)，預(yù)存資金連同利息原路退回交款單位。征地經(jīng)批準(zhǔn)后，征地事務(wù)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案，將預(yù)存資金按規(guī)定程序撥付至被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)人，其中社保費(fèi)用撥付到社?；饘?。

從各地實(shí)施情況來看，存在的問題主要集中在以下幾點(diǎn)：一是用地單位足額繳納預(yù)存款的資金壓力大；二是資金管理有待加強(qiáng)，特別是征地未獲批準(zhǔn)，或者預(yù)存資金因征地規(guī)模調(diào)整發(fā)生變化的情況下，容易出現(xiàn)資金的多退少補(bǔ)、撥付不能及時(shí)到位；三是目前的預(yù)存款主要從保障農(nóng)民和村集體的利益出發(fā)，還可拓寬思路，從保護(hù)耕地等角度進(jìn)一步完善預(yù)存款項(xiàng)的構(gòu)成。

二、上海市建立和實(shí)施預(yù)存制的建議

目前上海市征地補(bǔ)償采取包干制的形式，征地單位與區(qū)縣征地事務(wù)部門簽訂征地包干協(xié)議，征地事務(wù)部門與被征地所在鎮(zhèn)人民政府簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，征地包干費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)構(gòu)成，征地包干協(xié)議經(jīng)區(qū)縣規(guī)土局鑒證后，征地單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將征地包干費(fèi)付到征地事務(wù)部門資金專戶后，再由征地事務(wù)部門將包干費(fèi)撥付到鎮(zhèn)人民政府資金專戶。這樣的程序設(shè)置導(dǎo)致征地單位不簽訂包干協(xié)議或者不及時(shí)支付包干費(fèi)的情況時(shí)有發(fā)生。預(yù)存制的實(shí)施將有效遏制這類情況的發(fā)生。

上?，F(xiàn)行的征地程序是在擬征地之后開展地上附著物登記、公示工作，這就為測算預(yù)存資金作了鋪墊，給預(yù)存制的實(shí)施創(chuàng)造了有利條件。借鑒一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，結(jié)合上海的實(shí)際情況，現(xiàn)對上海建立和實(shí)施征地補(bǔ)償款預(yù)存制提出如下建議。

（一）綜合考慮預(yù)存款項(xiàng)的范疇

目前上海的征地包干費(fèi)未含勞動(dòng)力安置費(fèi)，建議將其納入預(yù)存款項(xiàng)。除了保障農(nóng)民和農(nóng)村集體的利益，還可從耕地占補(bǔ)平衡、保障糧食安全的角度出發(fā)，增加耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等內(nèi)容。

（二）規(guī)范預(yù)存款繳納主體

征收土地屬于政府行為，理論上政府應(yīng)為預(yù)存款的繳費(fèi)主體，但實(shí)際上一些儲(chǔ)備用地項(xiàng)目并非如此，例如由地方開發(fā)園區(qū)作為開發(fā)建設(shè)主體，征地補(bǔ)償費(fèi)用也由園區(qū)繳納，土地儲(chǔ)備部門與園區(qū)簽訂委托協(xié)議明確各自的權(quán)責(zé)。對于這樣的情況，建議制定具體的規(guī)章制度來明確預(yù)存款繳納主體。

（三）對重大公益項(xiàng)目適當(dāng)放寬預(yù)存條件

一些重大公益項(xiàng)目，如道路、鐵路等，往往征地面積大，涉及補(bǔ)償金額龐大，預(yù)存制使得征地單位前期融資壓力增大，有時(shí)難免出現(xiàn)資金緊張的局面。對于這類公益性項(xiàng)目，不僅要保障農(nóng)民和集體的利益，也應(yīng)兼顧社會(huì)發(fā)展。建議對優(yōu)化民生的重大項(xiàng)目適當(dāng)放寬預(yù)存條件，比如適當(dāng)降低預(yù)存比例。

（四）提高征地程序效率

盡管預(yù)存補(bǔ)償款的利息為申請征地單位所有，但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，資本只有在流通中才能實(shí)現(xiàn)增值，而預(yù)存制導(dǎo)致大量資金一定程度的沉淀，降低了資本流通速度。所以，設(shè)立預(yù)存制的同時(shí)應(yīng)當(dāng)提高征地流程的效率，優(yōu)化流程才能兼顧制度的效率與公平。國土資發(fā)〔2010〕96號(hào)文就提出“簡化征地批后實(shí)施程序”、“征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告可同步進(jìn)行”等要求。擬征地后進(jìn)行預(yù)存資金的測算，就相當(dāng)于提前擬定了征地補(bǔ)償安置方案，將大量批后工作提前進(jìn)行，從而給“兩公告”同步進(jìn)行創(chuàng)造了可行條件，在一定程度上縮短了征地流程。

（五）加強(qiáng)資金監(jiān)管

針對征地未經(jīng)批準(zhǔn)、補(bǔ)償款發(fā)生合理變動(dòng)、征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金及時(shí)流轉(zhuǎn)到位。

（六）完善人員配備和信息系統(tǒng)

預(yù)存制的實(shí)施將增加征地事務(wù)部門的工作量和行政壓力，政府應(yīng)加強(qiáng)人員配備，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對征地事務(wù)信息系統(tǒng)及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整和完善，為預(yù)存制的有效實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的保障。

（作者單位：上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地事務(wù)中心）