文/何薇雅

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完善行政事業(yè)單位績效預算管理的思考

文/何薇雅

摘要：本文闡述了當前行政事業(yè)單位績效預算管理中普遍存在的預算執(zhí)行率低、結余體量大、支出結果與部門評價缺少關聯以及績效評估制度不完善等問題，并從績效預算管理控制模式以及制度建設兩個層面深入分析和思考，提出管理建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；績效預算‘管理

行政事業(yè)單位績效預算管理是一個應用型概念，是行政事業(yè)單位預算和績效管理的有效結合。是對行政事業(yè)單位預算在資金支出環(huán)節(jié)上的績效管理，通過評價等手段提高資金支出效益，從另一方面也更好體現了資金投入價值。同時這對提高政府本身的行為效能也存在一定的現實意義。然而目前的現狀并不理想，并一直成為社會關注的焦點，究其原因，雖然不少由于管理主體機構設置弊端引起的，但這種改變需要自上而下，需要時間，因此文中不再贅述。本文基于實踐的視角，從客觀的管理模式和制度建設角度，以期對當前的行政事業(yè)單位績效預算管理提出建設性和可操作意見。

一、行政事業(yè)單位績效預算管理現狀

（一）預算執(zhí)行率低且結轉結余體量較大

年初預算批復后，不少預算單位沒有及時啟動部門預算，且經費支出大多發(fā)生在下半年或三季度，并于年末形成大量結轉結余。從其構成來看，項目支出結轉結余占有較大比重；而基本支出結轉中公用經費結轉是主要內容。

（二）支出結果對部門評價效果幾乎沒有影響

對于預算執(zhí)行率低，支出的結果不夠理想的部門，無論是對當年度部門評價或是次年度預算安排，都缺少相應的制約措施。

（三）支出績效評估制度尚不夠完善，亟待突破現有框架

首先是績效戰(zhàn)略目標缺乏“確定性”和“可持續(xù)性”。預算單位對于本職工作需要達到的目標描述較為模糊，過于宏觀。且在考慮組織目標時，短期目標和長期目標之間沒有有效銜接。其次是由于項目類型、評估主體等差異的存在以及指標的不完整導致評估結論差別較大。

二、原因分析

（一）績效預算管理控制模式方面的原因

1.經費投入控制過于細化。財政部門在審核部門預算時，對基本支出和項目支出的預算審核較為嚴格。以徐匯區(qū)財政部門預算審核要求為例，基本支出按“工資福利支出”、“商品和服務支出”以及“對個人和家庭補助支出”三類共35條細目分別進行核定；項目支出審核時則依據預算單位提供的相關標準、對象數、工作計劃、市區(qū)相關文件等審核。最后將支出用途、資金來源、執(zhí)行方式以及資金支付方式都一并作為預算批復。

2.支出部門缺少自主權。預算單位按照規(guī)定在沒有政策允許下不允許發(fā)生調整預算，從而一定程度上對預算單位自主調配、提高資金使用率的主觀能動性造成影響。

（二）績效預算管理制度方面的原因

1.現有績效考評制度存在缺陷。以“后評估”為主要手段的單一化評估手段是其一。其二是評估指標缺少合理的依據。每個部門具有各自的特點，比如衛(wèi)生系統(tǒng)、教育系統(tǒng)都具有部門特有的業(yè)務內容，因此在指標運用上應充分考慮到合理性需求。

2.政府收支分類改革科目設置、支出范圍需要進一步明確。根據規(guī)定，目前政府收支分類主要包括收入和支出功能分類以及支出經濟分類。但由于沒有對每個分類的“款”級和“項”級科目下的“其他”科目作出清晰解釋，而預算單位將無法區(qū)分的經費都放入該科目，造成無法真實、完整反映預算單位的支出內容。

3.國庫單一賬戶體系相關配套制度需要及時完善。在預算執(zhí)行系統(tǒng)中，國庫單一賬戶和集中支付制度不能僅作為“資金撥付”工具，還應結合行政事業(yè)單位預算績效管理的要求，對支付流程加以規(guī)范和優(yōu)化，加快制定有關的資金支付監(jiān)管和使用控制管理辦法，充分發(fā)揮最大效用，從技術上對預算執(zhí)行和績效管理提供必要保證。

4.現有會計核算方式從某種意義上制約了現有支出績效管理。企業(yè)廣泛應用的是以權責發(fā)生制為基礎的會計核算方式。凡是本期已經實現的所有收益以及已經發(fā)生的所有費用，無論款項是否收付，都應將其作為本期的應稅所得和應扣除費用；同樣的，如果該款項并不屬于本期已經實現的收益或者已經發(fā)生的費用，即便該款項已在本期收付，也不應將其作為本期的應稅所得和應扣除費用。①然而，目前行政事業(yè)單位普遍實行的是以“收付實現制”為基礎的核算方式，當發(fā)生實際的收付行為時，財務上才確認為收支。在這種制度下，無法全面反映行政事業(yè)單位的負債狀況；由于成本和費用核算的弱化，從而也不能很好地衡量和評估預算單位的資金使用效率。此外，由于年終結余的處理方法還有可能被利用作為調解成本和費用，從而造成會計信息不真實，支出績效評估效果打折的情況。

三、行政事業(yè)單位績效預算的管理建議

（一）以“項目支出”為突破口，有針對性地強化預算支出管理

由于基本支出有明確的標準，且支出內容較為固定，因此對其進行支出績效管理缺乏實際意義。而項目支出預算與基本支出預算相比，不僅具有較為明確的支出目的和標準要求，而且在支出績效與資金投入之間存在較強的相關性，能夠圍繞項目構建起包括績效規(guī)劃制定、績效評價實施、績效結果應用等一系列內容組成的績效管理制度體系。②

（二）適當下放“自由裁量權”，延展“預算控制”廣度

一是按照行政事業(yè)單位業(yè)務性質并結合機構規(guī)模、人數擬定標準，實行綜合定額管理。將部分設備購置、維護等費用統(tǒng)籌納入核算并在額度內可調整。二是發(fā)揮主管部門能動性，給予適當自由裁量權。比如衛(wèi)生系統(tǒng)在現有衛(wèi)生綜合改革背景下，不僅要加強對下屬醫(yī)院業(yè)務指導，并要結合其工作量和績效來考核和安排資金。因此賦予主管部門適當的資金分配權，一方面將更能有效促進業(yè)務與資金績效掛鉤，提高主管部門能動性和責任心；另一方面能有效盤活系統(tǒng)資金，避免資金結存量大的情況。當然，在賦予權利的同時，一定要把握好靈活性尺度，防止出現資金濫用、亂用的情況。

（三）合理運用并看待“績效結果”對預算分配的影響

首先是將控制重點由“預算投入”控制向“投入結果”控制逐步轉移。加大對結余結轉資金管理力度。年中根據執(zhí)行進度定期清理，除特殊情況外，三季度尚未啟動的項目原則上調減當年預算，年末則將全部結余收繳國庫，次年重新申請并安排項目，連續(xù)多年滾動且未支出的項目原則上不再予以安排。加強對支出績效的審計評估力度。要求各預算單位委托經認可的第三方出具年度支出績效評估報告作為當年政府績效考核的一部分，并作為政府信息公開的一部分和年度預算一起向社會公開。其次在審核部門“彈性支出”時，適當考慮支出績效管理評估結果，實現獎懲掛鉤。雖然財政部門不能依據績效結果來決定某個部門的資源配置水平和預算分配關系，但是可以靈活運用這項“工具”，找尋平衡點。工作經費是目前預算審核中較為缺少硬性規(guī)定的支出內容，具有“可壓縮的”的特點，因此可以利用這部分“軟性支出”實現與部門支出績效結果的掛鉤，作為激勵和制約的一種嘗試。

（四）科學完善部門預算支出績效管理評估指標制度

一方面重視過程管理，在“項目績效”指標的基礎上，增加“項目決策”、“項目管理”指標，構建完整的評價體系；另一方面適當區(qū)分共性和個性指標。通用指標是所有單位必須達到的基礎指標，然后結合業(yè)務特殊性，項目類別等因素，分類制定個性化指標。比如，部分民生項目不涉及“經濟效益指標”、衛(wèi)生系統(tǒng)更多的應結合床位流轉速度、就診人數等工作標化量指標等。

（五）加快推進國庫單一賬戶和以績效為導向的政府預算會計制度等配套制度建設

首先是盡快將所有預算單位及其所有財政性資金納入國庫單位賬戶支付范圍。強化平臺的監(jiān)控、經費支出分析功能，為資金安全、真正實現部門預算單位“零余額”提供技術保證。其次是盡快研究如何構建以績效為導向的“政府預算會計制度”。將預算會計信息與績效管理信息有效結合，形成具有提升政府部門預算支出績效意義的會計報告。在會計信息的披露中，關注對非財務的預算績效信息披露，并與財務會計信息成為互補，充分并完整體現政府綜合預算績效狀況。

綜上所述，改革從方法創(chuàng)新到制度推進，總會遇到瓶頸?？刂颇Ｊ胶椭贫冉ㄔO的完善會在不斷的實踐中得以驗證，作為行政事業(yè)單位財務管理工作的實踐者，我們任重而道遠。

注釋：

①王丹宇.預算的國際比較與借鑒［J］.開發(fā)研究，2009，40-59.

②孫克競.部門預算支出績效管理改革框架分析［J］.財政監(jiān)督，2011，30-34

參考文獻：

［1］王丹宇.預算的國際比較與借鑒［J］.開發(fā)研究，2009，40-59.

［2］孫克競.部門預算支出績效管理改革框架分析［J］.財政監(jiān)督，2011.

［3］王秀芝.部門預算制度研究［M］.北京：經濟科學出版社，2007.

［4］［美］A·普雷姆詹得.預算經濟學［M］.北京：中國財政經濟出版社，1989.

［5］胡學奎.財政支出約束優(yōu)化的框架分析［J］.經濟研究導刊，2007，（11）.

（作者單位：上海市徐匯區(qū)財政局）

上接（第71頁）

在民營企業(yè)財務管理中，離不開高素質的財務管理人員。為了打造一支專業(yè)技能強、職業(yè)道德素質高的財務管理隊伍，必須進行財務管理人員綜合素質培訓。如：加強民營企業(yè)會計規(guī)范，使用會計科目和會計報表進行結算等基礎性工作。從而使基礎工作明確而完整，帳目憑證完整、正確和合理，保證帳戶及時準確的計算。

（二）金融體制改革和創(chuàng)新

民營企業(yè)在財務管理過程中，一個不得不面對的問題就是缺乏健全完善的財務管理體制。無論是內部控制，還是不相容職務分離，崗位合理設置，職責明確等都需要根據企業(yè)自身實際情況，進行一步一步的建立健全，才能真正推動企業(yè)的長遠可持續(xù)發(fā)展。

（三）采用多種方法對民營企業(yè)融資問題進行改善

融資難是困擾民營中小企業(yè)發(fā)展的一個重要原因，貸款成為民營企業(yè)解決資金困難的一個有效途徑。這在一定程度上給民營企業(yè)發(fā)展帶來機遇，利于進一步推動我國經濟整體發(fā)展。當然，采取行之有效的措施不斷的拓寬民營企業(yè)融資渠道也是不錯的選擇?？梢苑e極推進中小企業(yè)資本改革發(fā)揮股權融資功能，重組，兼并，聯合等形式，吸納民間資本，民營資本和外資股。在股市融資上市的條件下，明確責任和權利。

（四）合理分配企業(yè)資產和完善財務管理制度

1.建立符合企業(yè)發(fā)展的財務管理機制

提高對金融風險、資金使用率、現金流等的認識，建立健全一套利于降低金融封信，提高資金使用率，實現現金流增長的財務管理機制，是促進企業(yè)發(fā)展的不二法寶。

2.對企業(yè)運營資金進行強化管理

在所有的企業(yè)中周轉基金占據了很大的比例，而短的周轉形變量是進行財務管理的一個重要因素。加強對民營企業(yè)資本管理，可以強化企業(yè)在財政方面的控制與管理權，建立科學合理的資產內部控制制度，并不斷的完善企業(yè)財務管理的相應措施制度。結合市場環(huán)境，企業(yè)自身內部情況分析，股票型基金結構是民營企業(yè)資金管理的最科學的模式，利于保障企業(yè)利潤的最大化。加強應收賬款管理。

3.利潤的合理分配

利潤分配不可能是均勻的，應考慮到各方的利益，采取股票，期權激勵等先進典型方式。

［1］林建平.淺談中小企業(yè)財務管理存在的問題及對策［J］.企業(yè)會計，2015（11）.

［2］賴琛.淺淡我國中小型民營企業(yè)財務管理問題和對策［J］.中國總會計師，2013（01）.

［3］中國注冊會計師協(xié)會.財務成本管理［M］.中國財政經濟出版社，2016.

（作者單位：南京鐵馬信息技術有限公司）