牛一帆

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

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我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

牛一帆

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

摘要：通過(guò)回顧新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷，分析我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，重點(diǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的深化改革進(jìn)行了思考與展望，提出以下對(duì)策：完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策，保證農(nóng)民擁有完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)流轉(zhuǎn)土地實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，解決征地補(bǔ)償費(fèi)的截留問(wèn)題；健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，擴(kuò)展農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；形成土地收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：土地制度；土地流轉(zhuǎn)；改革

土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料和生存資料，是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題能否合理解決，關(guān)系到農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定以及中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立六十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度大體上經(jīng)歷了“分—合—分”的演變歷程。從土改到初級(jí)、高級(jí)合作社再到人民公社，走的是“從分到合”的路子；而自1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，走的又是“從合到分”的路子。2008年10月，中共中央在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的重大戰(zhàn)略決策。這是再次走向“合”的嘗試。2014年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，“要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這必將再度引起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的巨大變革，并為土地改革指明方向。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷

我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷分為以下三個(gè)階段：

1.土地改革階段，始于1950年七屆三中全會(huì)。會(huì)上指出：土地改革的總路線(xiàn)應(yīng)該是依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并在同年《中華人民共和國(guó)土地改革法》中加以完善。該法指出，土地改革的目標(biāo)是：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。1952年底，土地改革基本完成。

2.合作和集體經(jīng)營(yíng)階段。此階段又分為以下四個(gè)小階段：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組階段。該階段規(guī)定要按照自愿互利的原則，激發(fā)農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性。二是初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。該階段要求完成農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，目標(biāo)是使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)。三是高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。該階段鼓勵(lì)合作基礎(chǔ)較好并且已經(jīng)辦了一批高級(jí)社的地區(qū)，在1957年基本上完成高級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作化。四是人民公社階段。在該階段，人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在這一制度下，土地和農(nóng)具等生產(chǎn)資料和生活資料都?xì)w公社集體所有。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。此階段包括兩輪土地承包時(shí)期。第一輪土地承包期是1978—1993年，在此期間土地雖不許包產(chǎn)到戶(hù)，但肯定了包工到組、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的管理方式。第二輪土地承包期是從1993年至今，在此期間肯定了土地流轉(zhuǎn)制度，提出“按照依法自愿有償原則，農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，為下一步農(nóng)村改革指明了方向。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

從1978年至今，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與土地使用權(quán)“兩權(quán)分離”。在此制度下，土地歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)所有，即農(nóng)民擁有的土地權(quán)利是不完整的。尤其在土地財(cái)政盛行的大背景下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)面臨國(guó)家土地征收權(quán)的過(guò)度干預(yù)，這大大阻礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化和城市化的積極性，損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致了征地糾紛，影響了社會(huì)和諧。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要存在以下問(wèn)題：

1.土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系不對(duì)等，農(nóng)民利益受損。按照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有，土地要想流轉(zhuǎn)，只能由政府征用并支付一定的補(bǔ)償，即土地一級(jí)市場(chǎng)上的受讓方只能是政府，由政府再將土地在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或直接劃撥。因此，農(nóng)村土地在一級(jí)市場(chǎng)上的出讓價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民潛在的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損，而政府卻可在二級(jí)市場(chǎng)上獲得高額利潤(rùn)，土地財(cái)政也由此衍生。

2.征地補(bǔ)償款存在截留現(xiàn)象，農(nóng)民利益進(jìn)一步受損。由于我國(guó)相關(guān)立法未對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的留存發(fā)放作出具體規(guī)定，一些地方鉆法律的漏洞，在分配管理主體、行政截留、村委會(huì)留存、分配的公正性等方面存在著許多問(wèn)題。同時(shí)，多數(shù)農(nóng)民文化水平較低，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)認(rèn)識(shí)模糊，維權(quán)意識(shí)淡薄，在土地補(bǔ)償費(fèi)的留存與發(fā)放中喪失了決定權(quán)，致使利益進(jìn)一步受損。

3.土地收益分配欠公平，政府與民爭(zhēng)利時(shí)有發(fā)生。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留影響，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化仍多為地方政府推動(dòng)型，行政機(jī)制遠(yuǎn)強(qiáng)于市場(chǎng)機(jī)制的作用，因此農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程具有鮮明的強(qiáng)制性和壟斷性特征，由此導(dǎo)致土地收益在政府、村集體、農(nóng)戶(hù)等主體間的分配比例有失公平。而作為弱勢(shì)群體的農(nóng)戶(hù)，在土地收益分配中占比很少，地位更是難以得到保障，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，失地之后生存失去保障，各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策建議

正是由于認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策、利益分配政策等方面的不足，中共中央在2014年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，“引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，為下一步農(nóng)村改革指明了方向。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題，提出以下對(duì)策：

1.完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，保證農(nóng)民擁有完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)立法賦予農(nóng)村土地與國(guó)有土地同等入市和同價(jià)交易的權(quán)利，允許部分農(nóng)村土地進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易。具體可根據(jù)土地性質(zhì)進(jìn)行劃分：對(duì)于多數(shù)經(jīng)營(yíng)性用地，允許農(nóng)民或集體進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)自由交易；對(duì)于公益性用地，仍需在土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行，政府可以通過(guò)征收的方式對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該接近經(jīng)營(yíng)性用地收益水平。

2.對(duì)流轉(zhuǎn)土地實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，解決征地補(bǔ)償費(fèi)的截留問(wèn)題。再完善的法律制度，如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)管措施，也只能是一紙空文。因此，要加強(qiáng)對(duì)分配管理主體、政府相關(guān)部門(mén)和村委的監(jiān)督，對(duì)征地實(shí)施過(guò)程、征地補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程、征地后農(nóng)村集體以及失地農(nóng)民安置過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)征地行為的監(jiān)督，保障人民群眾對(duì)征地行為的知情權(quán)，增加征地行為的透明度，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

3.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，擴(kuò)展農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理和土地承包管理信息化網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供農(nóng)村土地承包政策咨詢(xún)和信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。同時(shí)，落實(shí)人員配置，登記和匯集流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開(kāi)發(fā)布，并認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)信息提供、政策咨詢(xún)、合同簽訂等服務(wù)工作。

4.形成土地收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。通過(guò)法律限制地方政府的征地權(quán)，明確規(guī)定政府不得以行政命令侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。并根據(jù)土地地租、土地稅收和土地收益費(fèi)進(jìn)行劃分：土地地租歸屬承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民或擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的集體；土地稅收歸屬?lài)?guó)家，由政府代為征收；土地收益費(fèi)歸屬投資人，作為對(duì)投資方投入資產(chǎn)的補(bǔ)償。同時(shí)建立“租、稅”調(diào)節(jié)的土地收益調(diào)節(jié)體系，從宏觀(guān)角度進(jìn)行調(diào)控，切實(shí)防止土地收益分配不公。

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(責(zé)任編輯：?jiǎn)毯?

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-3283(2016)02-0118-02

[作者簡(jiǎn)介]牛一帆(1991-)，女，碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。