摘要：《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等的相繼出臺明確了民辦學(xué)院的原則、合法地位和"獨(dú)立性"； 明確了獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，落實(shí)了獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求。但存在著法制體系不健全、法人性質(zhì)不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理體制不完善等問題。應(yīng)著力構(gòu)建系統(tǒng)、完善的獨(dú)立學(xué)院法制體系，明確獨(dú)立學(xué)院的法人性質(zhì)，并設(shè)立理事會或者董事會，明確院長各項(xiàng)職權(quán)及責(zé)任，充分發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院 獨(dú)立性 法人財(cái)產(chǎn)權(quán) 法制 理事會

獨(dú)立學(xué)院作為我國高等教育改革的重要舉措之一，其存在和發(fā)展無疑對滿足廣大人民的高等教育需求，引進(jìn)民間資本興辦教育起了不可估量的作用?！睹褶k教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等的相繼出臺更明確了民辦學(xué)院舉辦的基本原則，也為獨(dú)立學(xué)院的制度建設(shè)及發(fā)展規(guī)范提供了充分的法律依據(jù)，然而作為一種新興事物，獨(dú)立學(xué)院的法制建設(shè)還很不完善，這嚴(yán)重阻礙了獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，有待進(jìn)一步完善，以不斷促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、獨(dú)立學(xué)院法制建設(shè)的意義可歸納為以下幾方面：

1.確立了獨(dú)立學(xué)院的合法地位。自獨(dú)立學(xué)院誕生以來，其合法性地位一直是獨(dú)立學(xué)院改革發(fā)展的核心問題，也是社會公眾普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。從教育部《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（以下簡稱教育部8號文件）到《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，逐漸肯定了獨(dú)立學(xué)院的民辦性質(zhì)，明確規(guī)定獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。獨(dú)立學(xué)院由普通高校和社會組織或者個(gè)人主要利用民間資金參與辦學(xué)，必然導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院的民辦性質(zhì)，這從根本上符合《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定。確立獨(dú)立學(xué)院的合法性地位，有利于從根本上消除獨(dú)立學(xué)院模糊的法律屬性，明確舉辦各方的法律責(zé)任，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展。

2.明確了獨(dú)立學(xué)院的"獨(dú)立性"。教育部8號文件明確規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院"七個(gè)獨(dú)立"，即獨(dú)立校園、獨(dú)立管理、獨(dú)立招生、獨(dú)立證書、獨(dú)立財(cái)務(wù)、獨(dú)立法人、獨(dú)立責(zé)任?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》堅(jiān)持了"8號文件"的精神，進(jìn)一步肯定"獨(dú)立頒發(fā)文憑"，這對保證獨(dú)立學(xué)院自主健康發(fā)展有著重大意義。獨(dú)立學(xué)院"獨(dú)立性"的確立利于明確辦學(xué)主體與獨(dú)立學(xué)院間的法律責(zé)任，最大限度地保護(hù)辦學(xué)雙方的利益，對分散投資辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、刺激投資辦學(xué)具有積極性意義。

3.明確了獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。建立健全規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，是保證獨(dú)立學(xué)院依法治校的必然要求，也是提高獨(dú)立學(xué)院教育教學(xué)質(zhì)量的重要保障。我國獨(dú)立學(xué)院相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院設(shè)理事會（或董事會），作為獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)，決定學(xué)院的重大事項(xiàng)；院長則負(fù)責(zé)學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作；教學(xué)、財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)學(xué)院的教學(xué)、財(cái)務(wù)管理工作。

4.明確了落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求。獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)過戶到學(xué)院名下，是落實(shí)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本要求，學(xué)院資產(chǎn)在過戶前必須依法驗(yàn)資。新設(shè)獨(dú)立學(xué)院，其資產(chǎn)須于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下。已設(shè)獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)未過戶到學(xué)院名下的，自《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》下發(fā)之日起1年內(nèi)完成過戶工作。獨(dú)立學(xué)院存續(xù)期間，參與舉辦的合作雙方均不得抽逃、挪用學(xué)院資產(chǎn)。這些規(guī)定從根本上保證了獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)由學(xué)院依法管理和使用，避免其他組織和個(gè)人違規(guī)運(yùn)作學(xué)校資產(chǎn)，防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，相關(guān)法律法規(guī)還對獨(dú)立學(xué)院享有的有關(guān)民辦教育的獎勵和扶持政策、獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)條件和要求等作了相應(yīng)規(guī)定，較大程度上促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

二、存在的問題：

1.獨(dú)立學(xué)院法制體系不健全。首先，現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院法制體系構(gòu)架尚不完備。一方面，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》作為我國第一個(gè)完整意義上規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的法規(guī)性文件，雖然說明國家從宏觀管理層面上加強(qiáng)了對獨(dú)立學(xué)院的管理和調(diào)控，但它畢竟只是部門規(guī)章。即使是《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》也僅僅只是行政法規(guī)。法律效力等級較低，在與上一等級的法律規(guī)范沖突時(shí)則無法適用，需要制訂效力更高的獨(dú)立學(xué)院法律。另一方面，國家有關(guān)獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)僅限于原則性規(guī)定，有關(guān)獨(dú)立學(xué)院的地方立法仍很不完善。其次，已有的獨(dú)立學(xué)院法律法規(guī)需要進(jìn)一步具體、細(xì)化。例如，有關(guān)獨(dú)立學(xué)院出資人合理回報(bào)的具體實(shí)施辦法、獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)過戶以及明晰產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、管理權(quán)和處置權(quán)等問題上，都存在規(guī)定不細(xì)化或不明確等問題，需要盡快解決。此外，現(xiàn)有的獨(dú)立學(xué)院法律法規(guī)之間互不銜接、相互沖突甚至前后矛盾的情形也時(shí)有發(fā)生。

2.獨(dú)立學(xué)院法人性質(zhì)不明確。根據(jù)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第9條"獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)具備法人條件"以及第23條"依法設(shè)立的獨(dú)立學(xué)院，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記"之規(guī)定，全國大部分獨(dú)立學(xué)院辦理了法人登記。然而在法人資格辦理過程中，有的獨(dú)立學(xué)院在人事部門辦理，有的在民政部門登記，還有的是在教育部門注冊。例如湖南省15所獨(dú)立學(xué)院全部在湖南省人事廳辦理了法人登記，并每年由湖南省人事廳事業(yè)單位登記管理處負(fù)責(zé)組織法人年度檢查。獨(dú)立學(xué)院之所以選擇不同的行政管理部門進(jìn)行注冊登記，其主要原因是獨(dú)立學(xué)院究竟屬于哪一類法人，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有給予明確的答案。

3.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不清晰。產(chǎn)權(quán)是指主體對財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，是包括對財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等權(quán)利在內(nèi)的一組權(quán)利的總稱。獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題，既有投資所形成的財(cái)產(chǎn)歸屬問題，也包括學(xué)校辦學(xué)積累形成的資產(chǎn)歸屬問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然對獨(dú)立學(xué)院存續(xù)期間的校產(chǎn)使用權(quán)、管理權(quán)及出資人投入資產(chǎn)的所有權(quán)等問題作了概括性規(guī)定，但整體而言獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不清晰的問題一直存在。其表現(xiàn)如下：首先，指導(dǎo)思想不清，獨(dú)立學(xué)院"公益性"與"營利性"長期不能自圓其說，這是獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不清晰的根源；其次，先"出生"后辦"準(zhǔn)生證"，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院舉辦形式、投資主體差異較大，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較混亂；再次，獨(dú)立學(xué)院原始投資未辦理財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)過戶困難重重，獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)名不符實(shí)。

4.獨(dú)立學(xué)院管理體制不完善。教育部8號文件和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》雖然對獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部管理體制進(jìn)行了規(guī)定，即獨(dú)立學(xué)院實(shí)行理事會或者董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。然而實(shí)踐中往往存在以下問題：（一）董事會缺失或者形同虛設(shè)，一些獨(dú)立學(xué)院的決策權(quán)往往落在母體高校身上，至今尚未建立董事會，或者雖然設(shè)置了董事會，但僅僅是定期開開會，作為咨詢機(jī)構(gòu)存在，沒有決策權(quán)，完全形同虛設(shè)；（二）董事會的越位或錯(cuò)位，在一些社會力量投資占主體的獨(dú)立學(xué)院里，董事會成員主要由社會力量投資者組成，它們通過控制董事會而直接干涉學(xué)校的辦學(xué)和日常工作，左右學(xué)校的決策。（三）董事會成員結(jié)構(gòu)不合理。有的獨(dú)立學(xué)院董事會成員結(jié)構(gòu)不合理，要么以母體高校的領(lǐng)導(dǎo)為主，要么就集中在投資方。熟悉教育規(guī)律的外部人員較少，教職工代表出任董事的也較少，不利于獨(dú)立學(xué)院作為公共產(chǎn)品提供者的特殊發(fā)展要求。（四）院長責(zé)權(quán)不清。有些獨(dú)立學(xué)院的院長集學(xué)院董事長和院長多職于一身；有的董事會的董事長與院長的關(guān)系不順，相互間職責(zé)分工不明。同時(shí)董事長和院長之間容權(quán)力越位"、"缺位"或"錯(cuò)位"的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

三、完善獨(dú)立學(xué)院法制建設(shè)的相關(guān)建議

1.構(gòu)建系統(tǒng)、完善的法制體系

系統(tǒng)、完善的法制體系是保障獨(dú)立學(xué)院存在與健康發(fā)展的重要前提，也是國家行使對獨(dú)立學(xué)院管理職能，規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為的重要手段。近十年來，獨(dú)立學(xué)院的法制建設(shè)雖然取得了一定成效，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展需要。為此，一方面我們應(yīng)當(dāng)抓緊制定與《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》相配套的獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確五年過渡期的管理辦法及評估細(xì)則、獨(dú)立學(xué)院合理回報(bào)的量化、資產(chǎn)過戶、稅費(fèi)減免等問題；另一方面，要充分發(fā)揮地方性法規(guī)建設(shè)的主觀能動性，鼓勵各省市地區(qū)在遵循國家統(tǒng)一規(guī)定的前提下，因地制宜地制定與獨(dú)立學(xué)院法律相配套的地方性法規(guī)。同時(shí)，還要注意協(xié)調(diào)獨(dú)立學(xué)院相關(guān)法律法規(guī)與國家其他法律如《民辦非企業(yè)登記條例》、《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》等之間的沖突，建立合適的解決機(jī)制。

2.明確獨(dú)立學(xué)院法人性質(zhì)

《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定"獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)"。2008年1月7日，湖南省人民政府以湘政發(fā)[2008]1號文件發(fā)布了《湖南省人民政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育的決定》，"1號文件"遵循《民辦教育促進(jìn)法》把民辦學(xué)校界定為"公益事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分"，率先作出了"民辦學(xué)校是民辦事業(yè)單位"這一規(guī)定，在全國首次打破了對民辦學(xué)校非企業(yè)法人身份的認(rèn)定，為促進(jìn)民辦教育地方立法起到了積極的推動作用。由于獨(dú)立學(xué)院屬于民辦學(xué)校，可據(jù)此將獨(dú)立學(xué)院確定為"民辦事業(yè)法人"。首先，獨(dú)立學(xué)院是在高等教育資源短缺，高等教育供需矛盾的形勢下順應(yīng)民意產(chǎn)生并發(fā)展壯大的。獨(dú)立學(xué)院作為教育事業(yè)，是第一公益性事業(yè)，符合事業(yè)法人的最重要特征；其次，獨(dú)立學(xué)院不是普通的事業(yè)法人，而是特殊的事業(yè)法人，其具有"民辦"特性，是 "國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人"利用"非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)"的投資辦學(xué)，因而可以是營利性的，畢竟捐資辦學(xué)在我國尚未形成氣候，我們沒有理由對獨(dú)立學(xué)院強(qiáng)加"不得以營利為目的"的義務(wù)。在獨(dú)立學(xué)院事業(yè)法人前加上"民辦"二字，突出其"私人資本"特征，可以要求"合理回報(bào)"。

3.明晰獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)關(guān)系

明晰獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持"誰投資，誰就擁有產(chǎn)權(quán)"的原則，徹底改變目前獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混亂的局面。由于我國獨(dú)立學(xué)院投資主體的不同，產(chǎn)權(quán)歸屬也應(yīng)當(dāng)有所不同：（一）捐資創(chuàng)辦獨(dú)立學(xué)院，由于捐資人不要求合理回報(bào)，因此也不會主張產(chǎn)權(quán)，此類獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)主體便是獨(dú)立學(xué)院自身。（二）政府或母體高校出資創(chuàng)辦的獨(dú)立學(xué)院以及公立大專、中專學(xué)校劃歸公立高校所有升格而成的獨(dú)立學(xué)院，從根本上而言，利用了國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，因此其產(chǎn)權(quán)主體必然是國家。但此類學(xué)校并不符合現(xiàn)行法律法規(guī)對獨(dú)立學(xué)院的要求。（三）對于母體高校與社會力量共同舉辦的獨(dú)立學(xué)院，即真正意義上的獨(dú)立學(xué)院，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)具體分析，保護(hù)獨(dú)立學(xué)院投資者的合法權(quán)益。首先，我們應(yīng)當(dāng)肯定投資人對其投入的辦學(xué)財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)；其次，我們應(yīng)當(dāng)完善投資人的退出機(jī)制，保證投資人的財(cái)產(chǎn)回收權(quán)；再次，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院投資人的收益權(quán)。

4.完善獨(dú)立學(xué)院管理體制

一個(gè)組織的管理體制是否科學(xué)健全、能否正常運(yùn)作直接關(guān)系到該組織決策程序的正當(dāng)性、決策執(zhí)行的有效性，乃至整個(gè)組織的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對實(shí)踐中獨(dú)立學(xué)院管理體制存在的問題，進(jìn)一步健全、完善獨(dú)立學(xué)院管理體制主要應(yīng)從以下幾點(diǎn)著手：

（1）設(shè)立理事會或者董事會，并切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。董事會作為獨(dú)立學(xué)院最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是各項(xiàng)決策、決議的形成機(jī)關(guān)，決定著各重大事項(xiàng)，代表了獨(dú)立學(xué)院各方的共同意志、充分體現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院的整體利益。因此必須從法律上對獨(dú)立學(xué)院董事會的設(shè)立規(guī)則、設(shè)立方式、組成人員等加以明確規(guī)定，以確保其按規(guī)定的職權(quán)范圍、決策規(guī)則、決策程序等行使職權(quán)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對此，我們必須明確，獨(dú)立學(xué)院董事會與公司、企業(yè)等商法人的決策機(jī)構(gòu)不同。雖然同為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、同樣行使最高決策權(quán)，但二者在行為宗旨、價(jià)值追求上有顯著區(qū)別。因此，在管理方式和管理理念上，獨(dú)立學(xué)院的董事會不應(yīng)等同于公司、企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)，也不應(yīng)完全照抄照搬公司、企業(yè)體制，更不能奉行"利益至上"的觀點(diǎn)。其次，董事會成員應(yīng)由普通高校代表、社會組織或個(gè)人代表、獨(dú)立學(xué)院院長、職工代表等人員組成，且有一定的人數(shù)比例要求，任何一方都不能將自己意志強(qiáng)加于董事會，更不能凌駕于董事會之上，這樣既可以防止母體高校通過決策參與、行政管理等方式影響甚至控制獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，又可以防止投資方為已方利益將獨(dú)立學(xué)院變?yōu)槠涑檎{(diào)資金、獲取利益的工具。

（2）明確院長各項(xiàng)職權(quán)及責(zé)任。教育部8號文件和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》雖然對獨(dú)立學(xué)院院長的任職條件作了規(guī)定，但其較為抽象簡單、缺乏可操作性。對此，在有關(guān)院長任職程序、職權(quán)范圍、權(quán)利行使、法律責(zé)任等各方面均應(yīng)從進(jìn)行明確規(guī)定；同時(shí)，要理清董事會、董事長和院長間的職責(zé)權(quán)限，在院長職權(quán)范圍內(nèi)，任何組織或個(gè)人無權(quán)對其教育教學(xué)、行政管理工作妄加干涉，董事長亦不例外，如此才能保證院長獨(dú)立、正當(dāng)行使職權(quán)，避免越權(quán)管理或者權(quán)責(zé)不清的情形發(fā)生。

（3）充分發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能。例如，確立黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保獨(dú)立學(xué)院學(xué)院各項(xiàng)工作都在法律法規(guī)范圍內(nèi)運(yùn)行；通過設(shè)立職工代表大會對學(xué)校實(shí)行民主管理和監(jiān)督，形成廣泛參與、民主決策的內(nèi)部管理體制。

可見，針對目前我國獨(dú)立學(xué)院立法現(xiàn)狀和獨(dú)立學(xué)院發(fā)展需要，加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院立法，完善獨(dú)立學(xué)院法律體制，刻不容緩、不容忽視。

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作者簡介：

劉興樹（1962-），男，湖南常德人，教授 悉尼科技大學(xué)博士 主要從事民商法律研究