苗冰玉

摘要：加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的開展和進(jìn)一步應(yīng)用是目前我國(guó)審計(jì)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要課題。由于公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的基本原理也適用于其他專項(xiàng)資金項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，因此深入系統(tǒng)的研究公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，對(duì)于其他項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作也有著重要的參考和借鑒意義。據(jù)此，對(duì)我國(guó)開展公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的情況進(jìn)行了探析。從國(guó)內(nèi)公共投資績(jī)效鏈審計(jì)模式的發(fā)展?fàn)顩r入手，探討我國(guó)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，并對(duì)我國(guó)開展公共投資績(jī)效審計(jì)模式的必要性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：公共投資項(xiàng)目；績(jī)效審計(jì)；現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.27.059

公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)概述：

公共投資項(xiàng)目是指由金融基金和社會(huì)資源建設(shè)的公共基金和其他政府投資項(xiàng)目。在我國(guó)的公共開支中，公共投資項(xiàng)目占據(jù)了很大一部分，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要作用。隨著我國(guó)對(duì)以創(chuàng)建公共財(cái)政為目的的財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn)，公共財(cái)政體制和框架漸漸完善，政府機(jī)能也由本來的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的全盤干涉，漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚?duì)市場(chǎng)不能很好發(fā)揮作用的部分進(jìn)行彌補(bǔ)，大眾投資的重心轉(zhuǎn)向了公共投資范疇中的非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。由此，績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，怎樣加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的開展和進(jìn)一步應(yīng)用是目前我國(guó)審計(jì)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要課題。

1績(jī)效審計(jì)的含義及現(xiàn)狀

績(jī)效審計(jì)至今沒有一樣的定義，許多國(guó)家對(duì)其都有不同的詮釋，例如：美國(guó)將績(jī)效審計(jì)定義為“是許多證據(jù)，這些證據(jù)是用來客觀有效的審查一些項(xiàng)目的，它的目標(biāo)是為了評(píng)價(jià)政府當(dāng)局、項(xiàng)目、活動(dòng)的業(yè)績(jī)和效益，來改進(jìn)公共監(jiān)督或改革行動(dòng)”；澳大利亞的審計(jì)法規(guī)將績(jī)效審計(jì)定義為“為了評(píng)價(jià)一些業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否有用以及有用程度，對(duì)整體和局部履行職能的效益或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的進(jìn)度所做的檢查；對(duì)整體和局部采取的并用來權(quán)衡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有沒有使其正常運(yùn)行的程序的方法，能否使集體和個(gè)人能夠衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和效益程度所做的檢查”；1986年第12屆國(guó)際會(huì)議上，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是“對(duì)公共投資項(xiàng)目管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)估，也稱績(jī)效審計(jì)”。

我國(guó)的績(jī)效審計(jì)，是建立在受托方與委托方之間職責(zé)關(guān)系之上，被委托方進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由他人對(duì)這種活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查，他的目的是為了使受委托方能夠更好地執(zhí)行自己的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)性審計(jì)是檢查錢款支出是不是在所能用的范圍里的最小支出，即以最小的開支來開展活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)性審計(jì)是檢查被審計(jì)單位的相關(guān)活動(dòng)是不是合理或守法的。效率性審計(jì)是審查輸入和輸出之間的關(guān)系的，它可以評(píng)判被審計(jì)單位的“支出”和“收入”之間的關(guān)系，判斷它的相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)是不是有效進(jìn)行的。其審計(jì)的主要內(nèi)容是：看被審計(jì)單位是否把每一份資源都充分利用了；如果沒被充分利用或者沒有取得應(yīng)該有的績(jī)效，再查出原因；檢測(cè)被審計(jì)單位是不是遵守了業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的法律法規(guī)等等。它旨在揭露被審計(jì)單位的內(nèi)部機(jī)制是不是合理以及是不是對(duì)其單位進(jìn)行了有效的管理，并且找到能夠提高它的績(jī)效的方式和對(duì)策。效果性審計(jì)是看被審計(jì)單位設(shè)定的目標(biāo)是不是有效的被完成了。而對(duì)于績(jī)效審計(jì)來說，應(yīng)該要包含以上三個(gè)部分。因此，績(jī)效審計(jì)就是按照某些特定的評(píng)價(jià)指標(biāo)、運(yùn)用一攬子方法，對(duì)被審計(jì)單位資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出有待改進(jìn)和出現(xiàn)問題的地方，并且提出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。

績(jī)效審計(jì)最初在國(guó)內(nèi)起源于20世紀(jì)的80年代，直到現(xiàn)在，我們?nèi)匀惶幱诳?jī)效審計(jì)的起步階段。在我國(guó)，用于某些特定用途的資金和從外國(guó)引進(jìn)的投資都在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，包含了這些資源是否被經(jīng)濟(jì)有效的利用的評(píng)定。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)還在不停的發(fā)展中，一定會(huì)有一些不足之處，比如：審計(jì)觀念不超前，不能夠清楚的認(rèn)知和界定什么是績(jī)效審計(jì)；審計(jì)的方法也較為落后；也沒有制定統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等。

2公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的界定

現(xiàn)如今，對(duì)于公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的范圍，很多人還不能夠清楚的認(rèn)識(shí)。在績(jī)效審計(jì)的范圍方面，目前有三個(gè)認(rèn)識(shí)上的偏差：一是認(rèn)為績(jī)效審計(jì)中包括對(duì)企業(yè)績(jī)效的評(píng)價(jià)；二是認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府績(jī)效的全面評(píng)價(jià)；三是認(rèn)為績(jī)效審計(jì)就是經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。

2.1績(jī)效審計(jì)與企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的差別

正如上文所述，績(jī)效審計(jì)是評(píng)價(jià)被審計(jì)單位是否有效又充分的利用了其每一分錢、每一份資源。不同地方國(guó)家的政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的范圍有不同的規(guī)定，例如美國(guó)審計(jì)總署在其2007年新版政府審計(jì)準(zhǔn)則中，明確了績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)包括“對(duì)項(xiàng)目的效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，內(nèi)部控制、法律和其他規(guī)定的遵循情況進(jìn)行評(píng)估；提供前期的分析、指導(dǎo)或總結(jié)性的信息”（見美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則2007年修訂版，《美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則（2007）》2011年12月，美國(guó)政府責(zé)任辦編，中國(guó)法制出版社），但總體說來，績(jī)效審計(jì)是用來評(píng)價(jià)被審計(jì)單位對(duì)公共資源的利用是否經(jīng)濟(jì)有效的，不包括或者說涉及很少企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)，就算涉及，往往也是針對(duì)企業(yè)中的公共資源的。

2.2績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的差別

在我國(guó)，《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)政府單位進(jìn)行審計(jì)的責(zé)任和范圍進(jìn)行了規(guī)定?？?jī)效審計(jì)往往從資金的輸出出發(fā)，所以往往并不關(guān)心財(cái)政“流入”。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)包括兩方面：一是財(cái)政性資金（或稱公共資金）支出，比如：行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出、國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目等。二是國(guó)有及國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)開始的相對(duì)比較早的績(jī)效審計(jì)就是對(duì)一些大中型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。因此，績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)之間既有聯(lián)系、又有區(qū)別。兩者的起源都是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在某種程度上，都能夠督促政府機(jī)關(guān)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、完善內(nèi)部管理機(jī)制、提升經(jīng)濟(jì)效率。但是從內(nèi)容上看，二者是有區(qū)別的，績(jī)效審計(jì)可以看成是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的其中一個(gè)內(nèi)容，它是針對(duì)一個(gè)或幾個(gè)問題進(jìn)行的。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在關(guān)于績(jī)效審計(jì)的指南中還指出，績(jī)效審計(jì)的對(duì)象是評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)所進(jìn)行的活動(dòng)以及所運(yùn)用的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)是不是經(jīng)濟(jì)有效的。因此，如果不對(duì)績(jī)效審計(jì)和政府績(jī)效評(píng)價(jià)加以區(qū)分，則不利于發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

2.3績(jī)效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的區(qū)別

績(jī)效審計(jì)特指政府單位從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是不是滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。而經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的內(nèi)容則是評(píng)價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)效益的方法和程度，它旨在提高經(jīng)濟(jì)效益，也是政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的形式之一。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必定會(huì)取得一定的成果或者說收益，而績(jī)效審計(jì)就是審計(jì)這些成果或者收益的，他通過對(duì)審查這一系列活動(dòng)取得的成果，來評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益是不是足夠高，資金和資源的使用是不是合理有效，單位的經(jīng)營(yíng)狀況如何，進(jìn)而找出改進(jìn)的方法。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，其目標(biāo)也是一致的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計(jì)，即3E審計(jì)，若加上環(huán)保性、適當(dāng)性（公平性），則為5E審計(jì)。但經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)包括管理審計(jì)、經(jīng)營(yíng)審計(jì)，一般是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展的；而績(jī)效審計(jì)屬于廣義的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容也包括投入的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性、產(chǎn)出的效果性，側(cè)重經(jīng)濟(jì)方面的效益，而效益至少包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，因此，倘若不能很好地區(qū)分績(jī)效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，就容易忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益的審計(jì)和評(píng)價(jià)，也不利于績(jī)效審計(jì)發(fā)揮更好的作用。

3公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及必要性

公共投資一般指一些固定資本，這些固定資本往往是由政府機(jī)構(gòu)投資的。而這些政府機(jī)構(gòu)的投資往往局限于一些特殊的公共服務(wù)領(lǐng)域中，所以這些資本被稱為公共投資，或者說是政府投資，也就是政府為了滿足大眾的需要，投入一些資金來建設(shè)某些項(xiàng)目的行為和過程。政府投資的重點(diǎn)在于社會(huì)效益，往往將資本投入在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)上面，其特點(diǎn)在于開創(chuàng)性和戰(zhàn)略性，同時(shí)具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的部分、保證市場(chǎng)資源配置、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能。

公共投資項(xiàng)目是一些建設(shè)項(xiàng)目，這些建設(shè)項(xiàng)目的投資資金往往是一些用于社會(huì)公益的財(cái)政性資金或者社會(huì)公用資金，或者是一些由其他政府投資的資源。公共投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目?jī)烧咧g是既有區(qū)別、又有聯(lián)系的。政府投資項(xiàng)目往往是指全部由政府投資或以政府投資為主（即政府投資額占50%以上的項(xiàng)目或政府投資雖不足50%，但這些項(xiàng)目的相關(guān)控制權(quán)實(shí)際在投資政府手中）的建設(shè)項(xiàng)目。它首先具有公益性，其主要目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的部分，將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公平兩者一起抓，能夠使國(guó)有經(jīng)濟(jì)在有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的首要產(chǎn)業(yè)中保持強(qiáng)大的實(shí)力和地位；其次具有排他性，但是它缺乏和其它投資項(xiàng)目之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此其效率往往不夠高；最后具有調(diào)控性，它可以使政府更好的調(diào)節(jié)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是指“審計(jì)人員或者其他取得技術(shù)資格的專業(yè)人員，運(yùn)用一些專業(yè)的方法，再根據(jù)某些特定的標(biāo)準(zhǔn)和方式，對(duì)公共投資工程項(xiàng)目是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行不主觀、不偏頗的評(píng)定，發(fā)現(xiàn)問題，提出完善的對(duì)策和措施，是一種不依附的審計(jì)行為，其作用是使政府的投資結(jié)構(gòu)更加合理，是投資效益得以提高，并且可以作為一些問題的決策依據(jù)?！蹦壳?，我國(guó)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)仍在發(fā)展階段，就必定會(huì)存在一些不足之處：

一是公共財(cái)政體系有待改進(jìn)。我國(guó)的公共財(cái)政體系仍有很大改進(jìn)空間，政府過度使用職權(quán)、不能正確及時(shí)的履行責(zé)任的現(xiàn)象還是經(jīng)常出現(xiàn)，如今很多人仍然不能全面的認(rèn)知公共財(cái)政，所以實(shí)際操作過程中也往往會(huì)存在偏差?，F(xiàn)在的政府審計(jì)的焦點(diǎn)不僅僅是資金的“流入”和“流出”是不是合法、真是了，而更關(guān)心資金“流出”的效果。但是目前我國(guó)的公共財(cái)政體系還是不夠完善，這也就使我國(guó)的公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作仍然不盡如人意。

二是公共投資績(jī)效審計(jì)工作不能獨(dú)立進(jìn)行。目前的審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)組成部分，這種結(jié)構(gòu)會(huì)影響對(duì)公共投資績(jī)效審計(jì)的監(jiān)督力度，對(duì)公共投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)更是相當(dāng)于政府機(jī)構(gòu)的一種內(nèi)部審計(jì)。

三是公共投資績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難確定。由于審計(jì)對(duì)象是多種多樣的，對(duì)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這樣對(duì)保證審計(jì)工作的客觀公正造成了一定阻礙。四是公共投資績(jī)效審計(jì)工作繁雜，使公共投資績(jī)效審計(jì)不能深入開展。我國(guó)目前審計(jì)人員依然比較少，而且編制受限，相對(duì)繁重的審計(jì)任務(wù)而言，審計(jì)人員往往顯得力量微薄。

因此，公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的目的即是促進(jìn)公共投資項(xiàng)目以最低的成本取得最大的產(chǎn)出，并且達(dá)到最大的效果，即使公共投資的款項(xiàng)以最小的成本獲得最大的回報(bào)。所以進(jìn)行公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是必要的。

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