●秦珍珍 姚賽東

淺談基建項目績效評價指標(biāo)設(shè)計

●秦珍珍 姚賽東

對基本建設(shè)支出項目開展績效評價是監(jiān)督項目執(zhí)行的一種方式，對于加強(qiáng)基建項目管理、提高財政資金使用的有效性具有重要意義。本文針對基建項目特點梳理建設(shè)流程，以管理過程的關(guān)鍵要點為依據(jù)設(shè)計指標(biāo)，對基建項目績效評價指標(biāo)架構(gòu)進(jìn)行探討。

基建項目 績效評價 決策管理 項目管理 指標(biāo)體系

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和公共財政管理的要求，提高財政資金使用的有效性，規(guī)范和加強(qiáng)中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項目支出管理，財政部于2004年制定了《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項目績效考評管理辦法（試行）》，明確要求對納入部門預(yù)算管理的由各種專項資金安排的行政事業(yè)類項目、基本建設(shè)項目和其他類項目，運(yùn)用一定的指標(biāo)、方法，對項目建設(shè)和營運(yùn)（使用）績效進(jìn)行綜合考評。選擇最基礎(chǔ)、最具代表性的基本建設(shè)項目作為財政支出績效評價試點和探索研究的重點，有助于我國財政支出績效管理理論的推廣和實踐的深化。本文從基建項目特點切入，結(jié)合管控要點，探討如何針對性地設(shè)計基建項目績效評價指標(biāo)。

一、基建項目特點分析

基本建設(shè)是指建設(shè)單位利用預(yù)算撥款、自籌資金等進(jìn)行投資以擴(kuò)大生產(chǎn)能力、改善工作和生活條件為主要目標(biāo)的建設(shè)經(jīng)濟(jì)活動。按建設(shè)性質(zhì)可分為：新建項目、擴(kuò)建項目、改建項目、遷建項目、修繕項目等；按建設(shè)用途可分為：生產(chǎn)性基本建設(shè)和非生產(chǎn)性基本建設(shè)。一般而言，基建項目具有以下特點：

（一）建設(shè)周期較長，遵循必要的建設(shè)程序

圖1 基建項目立項后的實施流程圖

基建項目建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、涉及專業(yè)面寬、工程內(nèi)容多，從項目設(shè)想到投入使用需要較長時間。同時，建設(shè)項目從策劃、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投入生產(chǎn)或交付使用，各個環(huán)節(jié)必須遵循嚴(yán)格報批審核程序。立項階段項目完成立項建議書后需報送發(fā)展改革委員會等建設(shè)管理部門審批；完成立項后，需取得土地使用權(quán)，設(shè)計方案、擴(kuò)大初步設(shè)計方案還需報規(guī)劃土地部門、建設(shè)管理部門審批；在項目啟動招標(biāo)的同時，需同步完成建設(shè)工程開工許可證的申報。以上各階段的報批及時、報批材料完整是考察基建項目實施流程合法性的重要依據(jù)。項目立項后涉及的流程則如圖1所示，是評價關(guān)注的重點。

（二）約束標(biāo)準(zhǔn)較為明確

相較于其他項目而言，基建項目的約束標(biāo)準(zhǔn)較為明晰。一是時間約束，有建設(shè)工期時限限制，需全力保證工程在計劃時間內(nèi)完成。二是資源約束，即有一定的投資總額、人力、物力等條件限制。就預(yù)算而言，費(fèi)用結(jié)構(gòu)和測算標(biāo)準(zhǔn)較為明確，一類費(fèi)用即直接工程費(fèi)（如人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)等）根據(jù)工程量和單價確定；二類費(fèi)用（如招標(biāo)代理費(fèi)、查勘設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、管理費(fèi)以及其他稅金等）有明晰的計算標(biāo)準(zhǔn)。三是質(zhì)量約束，即針對工程質(zhì)量和使用效益的目標(biāo)要求。

（三）整體性強(qiáng)，環(huán)環(huán)相扣

基建項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，按分部分項劃分為：單項工程、單位工程、分部工程、分項工程。單項工程指具有獨(dú)立的設(shè)計文件，竣工后可以獨(dú)立發(fā)揮生產(chǎn)能力或使用效益的工程，如工廠的生產(chǎn)車間、倉庫等，單項工程是具有獨(dú)立意義的一個完整工程。單位工程是單項工程的組成部分，指具有獨(dú)立的設(shè)計文件，能單獨(dú)施工，但建成后不能獨(dú)立發(fā)揮效益的工程，如給排水工程、車間的土建工程等。分部工程是單位工程的組成部分，是按建筑工程的主要部位或工種工程及安裝工程的種類劃分的，例如土建工程的門窗工程、屋面工程等。分項工程是分部工程的組成部分，通常按照分部工程的劃分思路，再將分部工程劃分為若干個分項工程，如分項工程的土方與基礎(chǔ)工程可劃分為基槽開挖、基礎(chǔ)墊層等分項工程。一個基建項目往往由多個單項工程和單位工程組成，彼此之間緊密相關(guān)，在工程實施過程中，前后分項、分部工程相互影響進(jìn)度及工序要求；在工程驗收階段，單位、單項工程的完成質(zhì)量影響整體工程的竣工驗收，系統(tǒng)內(nèi)各部分工程效用結(jié)合才能發(fā)揮項目的整體能力。

二、基建項目管理類評價指標(biāo)設(shè)計

基于上述特點，結(jié)合績效評價的基本要求和原理，本文在項目決策、項目管理、項目績效的一級指標(biāo)框架下，遵循相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性以及經(jīng)濟(jì)性原則，首先對管理階段進(jìn)行細(xì)分，覆蓋立項、實施到投入使用的全過程，然后對不同環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險或關(guān)注點進(jìn)行逐一剖析，提煉關(guān)鍵指標(biāo)。

項目決策類指標(biāo)設(shè)計如表1所示。需要特別說明的是，在項目立項規(guī)范性考察部分，將針對前述基建項目立項需完成的流程進(jìn)行逐一核實與確認(rèn)。

表1 項目決策類指標(biāo)設(shè)計說明

項目預(yù)算管理和財務(wù)管理指標(biāo)設(shè)計如表2所示。與一般績效評價不同，基建項目的成本控制類指標(biāo)，通過工程概算、預(yù)算、決算三者差異值來考察工程造價的控制有效性。工程概算發(fā)生在項目初步設(shè)計階段，對項目建設(shè)費(fèi)用計算確定工程造價。預(yù)算編制在施工圖設(shè)計階段，是工程價款的標(biāo)底。決算是指整個建設(shè)工程全部完成并經(jīng)過驗收以后，通過編制竣工決算書計算整個項目從立項到竣工驗收、支付使用全過程中實際支付的全部建設(shè)費(fèi)用、核定新增資產(chǎn)和考核投資效果的過程，是整個建設(shè)工程最終實際價格。項目成本控制的“紅線”為決算不超預(yù)算，預(yù)算不超概算。

表2 項目管理類（投入管理、財務(wù)管理）指標(biāo)設(shè)計說明

項目實施類指標(biāo)設(shè)置基于基建項目特點，梳理了基建項目管理流程，分析每個實施步驟的主要考察要素，將管理過程的關(guān)鍵管理節(jié)點作為指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，作為項目管理類三級指標(biāo)。

表3 項目管理類（實施管理）、項目產(chǎn)出類指標(biāo)設(shè)計說明

項目效果部分可根據(jù)具體建設(shè)內(nèi)容對應(yīng)其延伸效果圍繞社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)性影響等展開設(shè)計。

表4 項目績效類（項目效果）指標(biāo)設(shè)計要點

三、關(guān)于基建項目績效評價的進(jìn)一步思考

基建項目是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。相較于其他類型項目，基建的管理過程有其自身的特點。在基建項目績效評價中，需針對項目涉及的全部過程，以相關(guān)法律法規(guī)和政策文件為評價標(biāo)準(zhǔn)，對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面核查，包括立項申請與審批，項目概算、預(yù)算、決算，招投標(biāo)過程，合同簽訂，投資監(jiān)理、財務(wù)監(jiān)理，工程驗收等。

對于管理過程的考察，是基建項目績效評價的難點，要求評價人員具備完善的基建項目知識體系：一是需了解基建項目具體的實施流程（包括：項目建議書編制，可行性研究及報告編制，設(shè)計文件編制，建設(shè)前期準(zhǔn)備工作開展，建設(shè)實施，工程質(zhì)量、安全、財務(wù)監(jiān)督，竣工驗收，等等），熟悉每個環(huán)節(jié)的主要工作以及涉及的主體及職能。二是需掌握基建的基本知識，如質(zhì)量控制、造價控制、安全控制、進(jìn)度控制、合同管理等。三是熟悉相關(guān)法律法規(guī)及其他管理要求，從評價思路的梳理到評價指標(biāo)體系的設(shè)計，均需在充分掌握相關(guān)要求的基礎(chǔ)上開展。

最后，要真正提高基建項目績效，還需進(jìn)一步強(qiáng)化評價結(jié)果的應(yīng)用?；椖客ǔ橐淮涡皂椖?，建議以事前和事中控制為關(guān)鍵點，以同類項目的評價結(jié)果作為指導(dǎo)，提高基建項目決策的科學(xué)性和有效性，使有限的財政投入獲得最大的成效。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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