潘航

[摘要]政府審計(jì)對(duì)國民安定及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。運(yùn)用SWOT分析模型對(duì)政府審計(jì)進(jìn)行分析顯示，治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性、明顯的數(shù)據(jù)融合性和高度的權(quán)威性優(yōu)勢。也有審計(jì)制度環(huán)境有待完善，復(fù)合型人員短缺劣勢。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國政府審計(jì)正處在機(jī)遇期，但也面臨著披露成本過高的挑戰(zhàn)。我國應(yīng)加快提高政府審計(jì)人員的水平，完善審計(jì)公告體制，協(xié)調(diào)審計(jì)法與法律間的矛盾沖突，實(shí)施多階段綜合審計(jì)，健全審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制。提升強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制的效用，提高政府審計(jì)的績效。

[關(guān)鍵詞]SWOT模型；政府審計(jì)制度；審計(jì)職能；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)創(chuàng)新探討

[中圖分類號(hào)]F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

SWOT分析模型，又稱為態(tài)勢分析法，EMBA及MBA等主流商管教育均將SWOT分析法作為一種常用的戰(zhàn)略規(guī)劃工具包含在內(nèi)。它是用來確定企業(yè)自身的競爭優(yōu)勢、競爭劣勢、機(jī)會(huì)和威脅，從而將公司的戰(zhàn)略與公司內(nèi)部資源、外部環(huán)境有機(jī)地結(jié)合起來的一種科學(xué)的分析方法。其中，S是strength，優(yōu)勢的意思，W是weakness，劣勢的意思，O是oportunity，機(jī)會(huì)的意思，T是threat，威脅的意思。審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)展變化受著不同的歷史發(fā)展階段，不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響。一方面，在不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府審計(jì)職能發(fā)揮作用的廣度和力度也就有所不同；另一方面，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，在影響一國監(jiān)督制度運(yùn)行的諸多環(huán)境因素中，起決定性作用的因素是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一國的經(jīng)濟(jì)體制決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，也決定了政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用的范圍和程度。隨著十八大的召開，我國經(jīng)濟(jì)體制中也提出了一個(gè)新的名詞——經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國的發(fā)展既面臨大有作為的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾相互疊加的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國的審計(jì)體制也應(yīng)隨著有著一定的創(chuàng)新性變革，審計(jì)不僅局限于監(jiān)督對(duì)財(cái)政資金預(yù)算分配，執(zhí)行情況以及政府工作的效率性和效果性的評(píng)價(jià)，而是應(yīng)該延伸到以治理的過程，效果評(píng)價(jià)為核心，在實(shí)施審計(jì)調(diào)查，收集審計(jì)證據(jù)的同時(shí)，進(jìn)一步提出建設(shè)性審計(jì)建議的治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)。

一、在SWOT模式下分析政府審計(jì)

（一）S優(yōu)勢分析

1.治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。治理導(dǎo)向的國家審計(jì)通過獨(dú)立、公正地對(duì)國家治理各領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性及有效性進(jìn)行核查，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，反映重點(diǎn)問題，并分析體制機(jī)制障礙和制度缺陷，進(jìn)而提出改革體制、完善制度的建議，有效提升國家宏觀治理績效。政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法的重要部門，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的干涉與約束。同時(shí)，政府審計(jì)的經(jīng)費(fèi)直接列入財(cái)政預(yù)算，不受任何被審計(jì)組織影響，這就保證了政府審計(jì)執(zhí)法上的獨(dú)立性。這就保證了政府審計(jì)能夠直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違法亂紀(jì)的行為，提出糾正性審計(jì)建議。

2.治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)具有明顯的數(shù)據(jù)融合性。有我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法的重要部門，其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)和其結(jié)果可以通過政治、經(jīng)濟(jì)措施得到落實(shí)與執(zhí)行。治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)在審計(jì)的監(jiān)督職能上傳承了現(xiàn)有審計(jì)的模式與方法，但它更融合了治理評(píng)價(jià)中的大數(shù)據(jù)，云系統(tǒng)等概念。它提高了現(xiàn)有的計(jì)算機(jī)審計(jì)的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和手段上的突破，更有利于國家治理的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)具有高度的權(quán)威性。相對(duì)于內(nèi)部審計(jì)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，政府審計(jì)是設(shè)立在于政府機(jī)構(gòu)下的，政府審計(jì)的職能與政府機(jī)構(gòu)的融合，突顯了政府審計(jì)的權(quán)威性。這種權(quán)威性有利于政府審計(jì)職能作用的發(fā)揮，促進(jìn)政府高效的達(dá)成預(yù)期目標(biāo)以及宏觀調(diào)控措施的落實(shí)，有助于提出全局性的建設(shè)性意見。

（二）W劣勢分析

1.審計(jì)制度環(huán)境有待完善。外部環(huán)境中，我國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理體制還不完善，財(cái)政預(yù)算的管理體制還不算完善，績效管理的水平還處于自發(fā)、半自發(fā)的狀態(tài)，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的績效評(píng)價(jià)體系。內(nèi)部環(huán)境中，被審單位有很大部分，仍舊認(rèn)為審計(jì)只是賬務(wù)的監(jiān)督者，不把審計(jì)人員的建議當(dāng)作能幫助企業(yè)增加價(jià)值的忠言。

2.政府審計(jì)復(fù)合型人員稀少。雖然政府機(jī)關(guān)每年都會(huì)通過專項(xiàng)培訓(xùn)的方式來提高政府審計(jì)的專業(yè)知識(shí)與技能，但是只單單彌補(bǔ)專業(yè)上的知識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)會(huì)計(jì)問題。審計(jì)隊(duì)伍人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、信息化應(yīng)用能力水平低、創(chuàng)新意識(shí)不足等諸多問題，審計(jì)復(fù)合型人才，尤其是既精通財(cái)務(wù)審計(jì)又熟悉數(shù)據(jù)式審計(jì)的復(fù)合型人才尤為短缺。

（三）O機(jī)會(huì)分析

中國政府審計(jì)面臨新的機(jī)遇和宏觀環(huán)境。習(xí)近平總書記提出“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。劉家義審計(jì)長強(qiáng)調(diào)“國家審計(jì)是國家治理體系的基石和保障，是捍衛(wèi)人民利益和國家安全、促進(jìn)政令暢通和廉潔高效、推動(dòng)民主法治和公開透明、促進(jìn)深化改革和科學(xué)發(fā)展的制度保障”。這些新的思想為準(zhǔn)確把握國家審計(jì)的發(fā)展規(guī)律和推動(dòng)國家治理體系與能力現(xiàn)代化提供了更寬廣的視野和更好的研究視角，這在宏觀層面上為發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度和審計(jì)理論體系，更好地為推動(dòng)審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展服務(wù)提供了有利環(huán)境，為治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)能夠提出切實(shí)可行的建議提供了肥沃的土壤。

（四）T挑戰(zhàn)分析

披露的成本過高。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的不斷轉(zhuǎn)變，要使目前的政府審計(jì)的核算內(nèi)容更加復(fù)雜多樣。政府審計(jì)要對(duì)被審計(jì)單位的對(duì)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度，產(chǎn)品的質(zhì)量責(zé)任等等都做出一個(gè)恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。由于這些事項(xiàng)的復(fù)雜性和廣泛性，當(dāng)收集這些內(nèi)容的審計(jì)證據(jù)時(shí)，就大大的加大了政府審計(jì)的成本。

二、政府審計(jì)制度的新思考

（一）提高政府審計(jì)人員的職業(yè)水平

對(duì)于政府審計(jì)人員，建立知識(shí)管理系統(tǒng)。政府審計(jì)可以以俱樂部方式組成小型學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，在俱樂部中分享審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，方法，知識(shí)等，促進(jìn)政府審計(jì)之間的知識(shí)共享，建立起一個(gè)系統(tǒng)的知識(shí)管理體系。同時(shí)，為了提高政府審計(jì)的職業(yè)水平，改進(jìn)崗位管理制度。崗位輪換有助于預(yù)防腐敗，但輪換過于頻繁不利于專業(yè)化。因此，可以對(duì)于一些特殊的工作領(lǐng)域指派一個(gè)長期的崗位，崗位責(zé)任人針對(duì)所涉及的領(lǐng)域需要經(jīng)過專門系統(tǒng)的教育和培訓(xùn)，并且安排第三方不定期進(jìn)行審計(jì)檢查。

（二）完善審計(jì)公告體制

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入新常態(tài)，審計(jì)公告制度必將發(fā)揮越來越重要的作用，重要的不是發(fā)現(xiàn)問題，而是發(fā)現(xiàn)問題之后怎么解決問題，以及防范問題的再度發(fā)生。充分完善審計(jì)公告制度能使國家政府審計(jì)的監(jiān)督職能達(dá)到有效發(fā)揮。從整體上構(gòu)建相關(guān)的法律法規(guī)體系，使被審計(jì)單位明確審計(jì)公告的具體法律內(nèi)容，并且做到因地制宜，積極探索基層地方政府的基本組織建設(shè)，規(guī)范審計(jì)公告的內(nèi)容，強(qiáng)化公告的及時(shí)性。同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)公告的渠道。網(wǎng)絡(luò)迅猛發(fā)展的今天，我們不僅局限于只有在互聯(lián)網(wǎng)上搜索到審計(jì)公告，還可以用微博，微信等等其他APP公開看到想看到的各種審計(jì)公告。同時(shí)，考慮審計(jì)公告發(fā)布的效果對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響，在審計(jì)公告渠道上要做到合理選擇。

（三）協(xié)調(diào)審計(jì)法與法律間的矛盾沖突

隨著社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及價(jià)值觀念都發(fā)生了翻天覆地的變化，從而，審計(jì)法律規(guī)則和其他法律規(guī)則的矛盾日益明晰。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府審計(jì)的審查效果顯得日益重要，但是當(dāng)一個(gè)問題出現(xiàn)時(shí)，法律與審計(jì)法律規(guī)則的相互沖突與銜接問題就讓我們變得無所適從。因而，需要遵照《立法》的相關(guān)規(guī)定，通過對(duì)審計(jì)法律規(guī)則的全面清理，既要解決審計(jì)法律規(guī)則體系與國際法及其相關(guān)慣例的沖突與銜接問題，又要解決審計(jì)法律規(guī)則體系與民法、刑法、程序法等部門法律規(guī)則體系之間的沖突與銜接問題，還要解決審計(jì)法律規(guī)則體系內(nèi)部的沖突與銜接問題。

（四）實(shí)施多階段綜合審計(jì)

我國的政府審計(jì)還是更偏向于事后審計(jì)，缺少事前控制和事中控制環(huán)節(jié)，審計(jì)出問題時(shí)，大多數(shù)時(shí)候已經(jīng)造成了實(shí)質(zhì)性損失。因此，可以增加中期抽查審計(jì)環(huán)節(jié)，隨機(jī)選取部分國有企業(yè)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的審計(jì)問題及時(shí)以中期審計(jì)報(bào)告的形式報(bào)告給市委，市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，定期召開審計(jì)、紀(jì)委、組織、財(cái)政等多部門聯(lián)合督查會(huì)議，對(duì)其重大問題進(jìn)行整改，披露。同時(shí)，通過審計(jì)交流會(huì)，審計(jì)專題報(bào)告等形式，提升被審計(jì)單位的審計(jì)人員的素質(zhì)，促進(jìn)被審計(jì)單位整體能力的增強(qiáng)。

（五）健全審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制

審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，審計(jì)治理功能的強(qiáng)弱取完全決于審計(jì)質(zhì)量的高低。在新常態(tài)下，企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)數(shù)量減少，政府部門財(cái)務(wù)管理水平提高的條件下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)更加關(guān)注有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，并有步驟地開始探索績效審計(jì)，對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目按照重點(diǎn)程度進(jìn)行梯度審查，將審計(jì)工作做的更有實(shí)質(zhì)性作用，而不是一種外在的走形式主義。編制科學(xué)的審計(jì)計(jì)劃，增加中期審計(jì)步驟，運(yùn)用抽查的方式，嚴(yán)格按照審計(jì)計(jì)劃執(zhí)行，遵守審計(jì)準(zhǔn)則，保證審計(jì)質(zhì)量。并且，增加審計(jì)復(fù)合的次數(shù)，以獲得充分的審計(jì)證據(jù)，得出適當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論，提出有效的審計(jì)建議。

（六）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制

審計(jì)是受托責(zé)任制的產(chǎn)物，而問責(zé)機(jī)制則是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離所必須考慮的關(guān)鍵問題。建立有效的問責(zé)機(jī)制框架，制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)職責(zé)進(jìn)行劃分，提高問責(zé)機(jī)制的公開性，透明性，權(quán)威性。對(duì)于重大案件，重要項(xiàng)目以及重要人士的任免，都要進(jìn)行評(píng)估，監(jiān)督是否有異常情況發(fā)生。并且，配合審計(jì)準(zhǔn)則，提升強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制的效用，提高政府審計(jì)的績效。