張星

【摘要】精準扶貧效果會受到諸多因素的影響，這些影響因素包括尚未建立起完善的社會組織參與扶貧機制、扶貧分工不明確以及現(xiàn)行扶貧制度存在一定的弊端等。為了最大程度地發(fā)揮精準扶貧模式的扶貧效果，我們既要構(gòu)建健全的保障制度體系，保證監(jiān)管機制與責任追究機制落實到位，又要加強政府與社會組織的合作力度，以便盡快實現(xiàn)脫貧致富，共同奔向小康社會。

【關鍵詞】精準扶貧 扶貧模式 社會組織 合作 【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A

我國扶貧模式以政府為主導

目前，我國主要實行以政府為主導的扶貧模式，可是這一扶貧模式與我國的具體國情不太適應，同時也違背了比例性原則，導致扶貧效果不明顯。之所以造成這種局面，主要包括三個方面的原因：一是政府正在朝著服務型政府的方向轉(zhuǎn)變，但是政府的精力總歸有一定的限度，中國當前為發(fā)展中國家，政府如果將全部精力放在扶貧工作上，那么其他領域的工作效果必然受到影響。二是政府在扶貧工作中投入很大，耗費大量的資金成本和人力成本，但由于扶貧工作環(huán)節(jié)繁多，程序復雜，導致了扶貧工作效率不高。三是盡管政府針對扶貧工作的開展制定了專門的計劃和方案，可是面對復雜的扶貧狀況，政府的扶貧計劃和方案卻不夠靈活，與精準扶貧的實際工作要求相差很大。

從扶貧方式來分析，政府利用自身力量為貧困地區(qū)居民提供幫助，如使貧困居民了解更多的旅游開發(fā)知識，為開發(fā)旅游資源提供資金支持等，一定程度上緩解了貧困現(xiàn)象，但由于政府精力不足，能力有限，旅游扶貧開發(fā)的后續(xù)工作往往難以到位。為此，引導社會組織的參與將改善這一情況，采取政府與社會組織合作的開發(fā)模式使得市場引導與市場開發(fā)有效結(jié)合。對政府來說，一定要為貧困居民提供扶貧支持，激發(fā)貧困居民的脫貧積極性，而對社會組織來說，往往具有更好的市場感悟能力，這是政府所不具備的。

當前扶貧實踐的合法性評析

扶貧工程具有最大合法性。2011年末，全世界生活在極端貧困狀態(tài)下的人口仍然有10億之多，可見全球人類面對的最重要問題仍然是擺脫貧困。中國是一個發(fā)展中國家，在當前社會條件下更需要集中精力應對貧困問題。消除貧困，促進社會公平，保障基本人權(quán)已經(jīng)被寫入我國憲法中，如“國家尊重和保障人權(quán)”，再如“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”等。不僅如此，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》對擺脫貧困問題做了更加具體的規(guī)定，切實解決與人民群眾基本利益相關的問題，提高社會公共服務能力，改善人民群眾生存狀態(tài)，提高對貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。繼續(xù)打好脫貧攻堅戰(zhàn)，開展精準扶貧工程，實現(xiàn)精準脫貧，將貧困家庭劃分為不同的類型，實施不同的扶貧政策，為留守婦女、兒童、老人提供更多的關愛服務。顯而易見，我國目前扶貧工作的難度依然很大，我們應該因地制宜轉(zhuǎn)變扶貧方式，探索與我國國情相適應的扶貧模式，采用靈活多樣化扶貧的手段。

國家扶貧模式具有常規(guī)的合法性。我國最高人民法院賦予了各級政府積極開展扶貧工作的職能。2015年11月，隨著中共中央政治局會議的召開，《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》經(jīng)審議后正式通過，該決定提出扶貧工作必須在黨的領導下，中央與省級政府要積極承擔起統(tǒng)籌責任，做好調(diào)控工作，市縣級政府要落實到位，勇于承擔脫貧攻堅責任。從國際扶貧經(jīng)驗來看，其他國家也高度重視扶貧工作，并在扶貧過程中采用與我國類似的扶貧模式。舉例來說，美國政府曾經(jīng)在全國范圍內(nèi)掀起“反貧困運動”，并通過加強立法來推動扶貧工作的開展，美國接連頒布了《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》與《公共工程經(jīng)濟開發(fā)法案》兩部法律，目的是從法律上明確政府職責，督促政府在基礎設施建設領域加大投資，提高落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，同時還要盡力為貧困地區(qū)提供更多的就業(yè)機會。英國也重視開展扶貧工作，不僅設立了以社會保障為核心的反貧困制度，而且還頒布實施了與反貧困相關的法律文件，明確了國家在扶貧工作中的重要職責，要求國家通過增強社會保障水平等手段消除貧困。

社會組織扶貧模式面臨法律障礙。關于社會組織，不同地區(qū)對其理解和認識并不相同。美國將社會組織稱之為“非營利組織”，英國和德國將其稱之為“公共慈善組織”和“志愿組織”，法國的“基金組織”便是社會組織，而在日本，則統(tǒng)一將社會組織稱之為“公益法人”。我國有“非政府組織”和“民間組織”兩種說法，這兩個概念可以互相替換。我國關于社會組織參與扶貧工程的法律并不完善，也缺乏這樣的社會組織。舉例來說，由于法律沒有針對社會組織的產(chǎn)生做出明確的規(guī)定，導致社會組織的準入條件很低，使優(yōu)秀的社會組織中也混雜了很多不好的社會組織，再加上管理落后，監(jiān)督力度不夠，導致部分社會組織財務混亂，甚至出現(xiàn)“空殼組織”，這必然會影響到社會組織在扶貧工程中的參與程度。

公私合作模式的法律缺失。西方國家在20世紀針對公共事業(yè)建設頒布了一些法律文件，有效推動了公私合作的開展，取得了明顯的改革成效。我國在這一領域也取得了很大進步，但是從整體來看，公私合作領域的各項工作主要是以相關政策指導來開展的，缺乏較為專門的法律文件，因此當合作開展、合作監(jiān)管等環(huán)節(jié)出現(xiàn)糾紛的時候，常常會出現(xiàn)無法可依的局面?？傊?，我國公私合作領域缺乏完善的法律體系，立法工作有待加強。

我國精準扶貧模式的法律保障

我們應重視立法建設，頒布實施與扶貧工作相關的法律法規(guī)以及政策措施，保證我國扶貧工作有法可依。

貫徹依法治國戰(zhàn)略，實現(xiàn)扶貧工程法治化。根據(jù)我國憲法規(guī)定，社會扶貧組織的主體地位應合法化。國家法律使社會組織擁有正當?shù)姆鲐氶_發(fā)職能，并與政府構(gòu)建起新型合作關系。特別是在打造信息平臺、創(chuàng)建公益品牌等領域，社會組織的作用是政府無法替代的，它能有效促進資源的整合，實現(xiàn)信息共享，使扶貧工作快速步入正軌，并取得顯著的扶貧效果。我國要完成構(gòu)建法治社會的重要目標，必須堅持依法扶貧，在扶貧工作中樹立法治指導思想。

保證社會組織參與扶貧的合法性。面對精準扶貧的艱巨任務，我們更需要社會組織的參與和支持，但目前為止，我國仍然沒有在法律上明確社會組織在扶貧工程中的地位。具體來講，我們首先應從法律上賦予社會組織參與扶貧的合法地位，還要制定詳細的準入標準，建立起健全的運行機制以及監(jiān)管機制，保證社會組織能夠合法、規(guī)范地參與到扶貧開發(fā)工作中。

積極推進公私合作扶貧模式。我們從字面上來分析“精準扶貧”，“精”包含了“千挑萬選”的意思，而“準”則顯示出“水平”的含義，兩個字被置于天平的兩端，有“精”才有“準”，缺少任何一個方面，天平都會失去平衡。政府在扶貧工作中主要起到宏觀調(diào)控的作用，很難具體深入到扶貧開發(fā)工作的每一個細節(jié)。與政府職能相比，社會組織的職能更加具體，它從社會中來，對社會有更深刻的了解，它能深入到扶貧開發(fā)的細微領域，使扶貧開發(fā)工作取得更好的成效。

加大社會組織扶貧的監(jiān)管力度，建立完善的責任追究機制。社會組織靈活度高，同時也較為分散。因此，如果沒有完善的法律追究制度，監(jiān)管力度不夠，可能會對扶貧開發(fā)的成效造成不良影響，甚至可能會使國家財產(chǎn)遭受巨大損失。為了保證社會組織規(guī)范地參與到扶貧工作中，政府與社會組織應以合同形式確立社會組織的責任，使社會組織的每一個行為都處于嚴格的監(jiān)管之下。

（作者單位：呼倫貝爾學院法學院）

【參考文獻】

①王兆峰：《民族地區(qū)旅游扶貧研究》，北京：中國社會科學出版，2011年。

②左常升：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2013年。

責編/王坤娜 孫垚（見習）

美編/楊玲玲