聊城大學(xué)財(cái)務(wù)處　谷書平　李珣

高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制優(yōu)化

聊城大學(xué)財(cái)務(wù)處谷書平李珣

預(yù)算是高校管理與規(guī)范資金使用的常用手段，但很多高校并不重視預(yù)算管理，也沒有對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致辦學(xué)資金的使用效率不高?；诖?，本文探討高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及優(yōu)化措施，以期幫助我國高校提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)效率，進(jìn)而提升其辦學(xué)效益。

資源配置高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)

我國高校屬于事業(yè)單位，其運(yùn)營產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因此，在過去很長一段時(shí)間里，高校都將管理重點(diǎn)放在教學(xué)與科研上，不重視財(cái)務(wù)管理，導(dǎo)致資金使用效率低下。隨著高等教育改革不斷深化，高校要想在激烈的教育市場(chǎng)中保持自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就必須提升財(cái)務(wù)管理效率。高校會(huì)編制年度預(yù)算方案，并為每個(gè)職能部門與院系下達(dá)預(yù)算任務(wù)，但很多高校沒有對(duì)預(yù)算任務(wù)的具體完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致資金使用效率不高。實(shí)際上，評(píng)價(jià)預(yù)算績效不但能夠了解高校的資金使用情況，還能及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算管理體系中存在的問題，從而不斷提升預(yù)算體系的完善程度。

一、高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)的必要性

（一）滿足優(yōu)化資源配置的內(nèi)在需求預(yù)算方案是基于高校發(fā)展戰(zhàn)略與運(yùn)營目標(biāo)制定的，是高校資金使用全過程的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代市場(chǎng)環(huán)境中，高校想要保住自身的優(yōu)勢(shì)，就必須優(yōu)化資源配置、提升資源配置效率，而對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)能夠滿足高校的需求，提升資源的利用效率。

（二）滿足防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需求雖然高校是事業(yè)單位，但其運(yùn)營過程中同樣會(huì)產(chǎn)生各種類型的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)如果沒有得到有效控制，很可能會(huì)對(duì)高校的正常運(yùn)營造成巨大沖擊。因此，現(xiàn)代高校想要保證運(yùn)營的穩(wěn)健性，就必須做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控工作，而預(yù)算績效評(píng)價(jià)可以幫助高校提升資金管理的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

（三）滿足加快事業(yè)發(fā)展的需求作為教育事業(yè)組織，高校的運(yùn)營目標(biāo)是教化育人，而所有的教化育人活動(dòng)都需要資金支持，評(píng)價(jià)預(yù)算績效能夠降低高校領(lǐng)導(dǎo)使用資金的自由度與隨意性，提升高校資金使用的規(guī)范性，從而為加快事業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

很多高校都逐漸認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，也構(gòu)建了預(yù)算管理體系對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但這些工作的實(shí)際收效并不理想。當(dāng)前高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在以下問題。

（一）不重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)高校的事業(yè)單位屬性導(dǎo)致其管理工作會(huì)受到行政力量的影響。受限于舊有的經(jīng)濟(jì)體制，很多高校的高管層并不重視預(yù)算績效的評(píng)價(jià)工作，認(rèn)為只是例行考核，對(duì)高校的運(yùn)營不會(huì)產(chǎn)生任何影響，因此，在實(shí)際工作中沒有將預(yù)算績效評(píng)價(jià)作為重點(diǎn)，下級(jí)管理人員與基層員工自然也會(huì)秉承這種思想，導(dǎo)致高校的預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作收效甚微。實(shí)際上，很長時(shí)間以來，高校一直存在著嚴(yán)重的平均主義，如人員經(jīng)費(fèi)的劃撥，很多高校是按照職能部門或院系的工作人員總數(shù)來撥付，沒有考慮費(fèi)用的投入產(chǎn)出比，導(dǎo)致資金使用效率較低。因?yàn)椴恢匾曨A(yù)算績效評(píng)價(jià)，高校并不了解資金的使用效率，也無法改進(jìn)當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題，導(dǎo)致預(yù)算管理陷入惡性循環(huán)的怪圈，無法發(fā)揮激勵(lì)作用，同時(shí)也嚴(yán)重浪費(fèi)了高校有限的辦學(xué)資源。

（二）預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制不完善很多高校編制的預(yù)算方案較為粗略，而且在執(zhí)行的過程中，經(jīng)常會(huì)對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，雖然在特殊情況下可以調(diào)整預(yù)算方案，但當(dāng)前高校對(duì)預(yù)算方案調(diào)整控制不嚴(yán)，基本上只要職能部門或院系提出調(diào)整預(yù)算的申請(qǐng)，高校都會(huì)批準(zhǔn)。這無疑降低了預(yù)算方案的權(quán)威性，提升了超預(yù)算的可能性。部分高校雖然建立了預(yù)算管理制度，但這些制度的執(zhí)行情況并不理想。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)績效評(píng)價(jià)概念引入我國教育產(chǎn)業(yè)的時(shí)間較短，因此，很多高校缺乏績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，所構(gòu)建的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不科學(xué)。部分高校為了降低評(píng)價(jià)難度，選擇的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)基本上都是財(cái)務(wù)指標(biāo)，雖然這些指標(biāo)能夠在一定程度上反映出高校的資金使用情況，但卻過于片面，沒有綜合分析預(yù)算績效的其他方面；部分高校選擇的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)絕大部分是定性指標(biāo)，雖然簡(jiǎn)化了評(píng)價(jià)過程，但評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與有效性卻大打折扣，高校管理人員很難根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一期的預(yù)算進(jìn)行規(guī)劃。

（四）信息化建設(shè)水平落后當(dāng)前，很多高校的財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)水平比較落后，主要表現(xiàn)為：首先，沒有建立統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，各職能部門與院系的財(cái)務(wù)管理各自為政，不同管理信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)不具有交互性；其次，沒有建立完善的校園管理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致管理數(shù)據(jù)的匯總結(jié)果存在錯(cuò)誤；第三，網(wǎng)絡(luò)安全水平低，極易受到外來的攻擊；第四，財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)不高，不熟悉財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的功能與操作規(guī)范。

（五）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制預(yù)算方案編制后，高校會(huì)將預(yù)算任務(wù)分配到各職能部門與院系，但對(duì)于這些預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算執(zhí)行情況卻缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致很多預(yù)算責(zé)任主體的實(shí)際支出嚴(yán)重偏離了預(yù)算方案，但高校卻并不知情，直至預(yù)算期結(jié)束匯總支出后，高校才發(fā)現(xiàn)實(shí)際支出已經(jīng)偏離了預(yù)算。另外，部分高校還一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，會(huì)計(jì)人員的主要職能是做賬，沒有權(quán)力對(duì)各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，這無疑降低了預(yù)算執(zhí)行的有效性。

三、高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制優(yōu)化建議

（一）明確預(yù)算績效目標(biāo)，完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制高校必須設(shè)定明確的預(yù)算績效目標(biāo)，并將此目標(biāo)分解落實(shí)到各職能部門與院系中，作為開展教學(xué)與科研活動(dòng)的指引。高校應(yīng)遵循以下四個(gè)原則設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)：一是主次分明原則，高校應(yīng)分清運(yùn)營目標(biāo)的主次，以此為基礎(chǔ)設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，除考慮教學(xué)與科研外，還要綜合考慮其他部門對(duì)正常運(yùn)營的輔助作用；二是平衡投入產(chǎn)出原則，高校應(yīng)平衡好投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，據(jù)此設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，只有產(chǎn)出大于投入，才能實(shí)現(xiàn)教化育人的教育辦學(xué)目標(biāo)；三是平衡總體與局部利益原則，高校作為運(yùn)營主體有自身的利益，同時(shí)各職能部門與院系也有自身的利益，設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，高校應(yīng)平衡好總體與局部之間的利益關(guān)系，從而保證教學(xué)與科研活動(dòng)能夠按照預(yù)期的方式有序進(jìn)行。設(shè)定了明確的預(yù)算績效目標(biāo)之后，高校還應(yīng)該完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制，為每個(gè)預(yù)算責(zé)任主體建立針對(duì)性的評(píng)價(jià)過程，從而提升評(píng)價(jià)的客觀性與權(quán)威性。高?？梢越M織專門的預(yù)算績效評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)，全權(quán)負(fù)責(zé)所有預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性，直接決定著評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性與準(zhǔn)確性，因此，高校應(yīng)基于自身的運(yùn)營實(shí)際與預(yù)算績效目標(biāo)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)高校而言，預(yù)算績效評(píng)價(jià)可以分為不同的層次，有針對(duì)高級(jí)管理層，也有針對(duì)職能部門與院系的，更有針對(duì)教職員工個(gè)人的。因此，高校必須首先明確預(yù)算績效的評(píng)價(jià)主體，針對(duì)每一類主體構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；其次，選擇行之有效的評(píng)價(jià)方法，學(xué)術(shù)界當(dāng)前比較推崇的方法有兩種：一是平衡計(jì)分卡法（BSC）。這種評(píng)價(jià)方法將評(píng)價(jià)要素分為四個(gè)基本維度，全面評(píng)價(jià)每個(gè)維度中各具體要素對(duì)績效的影響。平衡計(jì)分卡是基于戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的，因此，與評(píng)價(jià)對(duì)象的發(fā)展戰(zhàn)略保持高度的一致性。很多學(xué)者都會(huì)在評(píng)價(jià)績效時(shí)使用這種方法，認(rèn)為其構(gòu)建的指標(biāo)體系中既有定量指標(biāo)，也有定性指標(biāo)，能夠真實(shí)反映績效的實(shí)際水平，但這種方法比較復(fù)雜，對(duì)相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)要求較高；二是關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）。這種評(píng)價(jià)方法首先選擇對(duì)績效水平具有關(guān)鍵影響的指標(biāo)，然后對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。國外很多學(xué)者在評(píng)價(jià)員工績效時(shí)會(huì)使用這種方法，但我國學(xué)者較少使用該方法，主要原因在于選擇關(guān)鍵指標(biāo)的過程很難控制，如果指標(biāo)不具關(guān)鍵性，那么也就無法保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與客觀性。

綜上所述，高校在構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，不但要考慮指標(biāo)的可得性與可測(cè)性，還要考慮指標(biāo)對(duì)預(yù)算績效的影響程度，從而保證選擇的指標(biāo)符合績效評(píng)價(jià)的要求。另外，高校還應(yīng)結(jié)合自身的運(yùn)營實(shí)際與辦學(xué)特點(diǎn)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)數(shù)量要適中，這樣才能既保證評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性，又控制好績效評(píng)價(jià)的成本。筆者建議高校在選擇預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，將教學(xué)與其他管理部門預(yù)算分離開來，因?yàn)檫@兩類預(yù)算資金的使用過程存在明顯的區(qū)別，將其混在一起進(jìn)行評(píng)價(jià)，很難保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。本文基于上述兩種績效評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建了高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為了提升評(píng)價(jià)的針對(duì)性，筆者分離了教學(xué)與其他管理部門的預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程，分別為其構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見圖1-圖3。

（三）加快績效評(píng)價(jià)的信息化改造進(jìn)程信息技術(shù)的進(jìn)步為現(xiàn)代組織提供了全新的管理平臺(tái)，無論是企業(yè)還是高校都應(yīng)充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，完善管理體系。高校應(yīng)在打造數(shù)字化校園的過程中，積極做好預(yù)算績效評(píng)價(jià)的信息化改造工作，從而提升評(píng)價(jià)過程的透明性，使各預(yù)算責(zé)任主體都能清楚地了解到預(yù)算績效評(píng)價(jià)的原則與方法，從而在實(shí)際工作中做好與之對(duì)應(yīng)的工作，優(yōu)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果。筆者建議高校建立預(yù)算管理信息化平臺(tái)，通過平臺(tái)及時(shí)采集與整合各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算執(zhí)行情況信息，為預(yù)算績效評(píng)價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。實(shí)際上，構(gòu)建這樣的預(yù)算管理平臺(tái)，還能夠提升高校內(nèi)部預(yù)算管理信息的交互性，方便管理者及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，必要時(shí)可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，以保證其與高校實(shí)際運(yùn)營的貼合性。當(dāng)然，高校的預(yù)算責(zé)任主體分為不同層次，預(yù)算管理平臺(tái)應(yīng)為每個(gè)層次的預(yù)算責(zé)任主體分配相應(yīng)的系統(tǒng)使用權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行信息的集中管理。需要注意的是，構(gòu)建預(yù)算管理平臺(tái)的主要目的是優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行績效，并不只是為了評(píng)價(jià)預(yù)算績效，因此，預(yù)算管理平臺(tái)的主要職能是管理，而不是評(píng)價(jià)，高校應(yīng)充分利用平臺(tái)的信息管理優(yōu)勢(shì)，及時(shí)改進(jìn)當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題、不斷提高預(yù)算管理效率，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行績效。

（四）充分利用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果得到預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果后，很多高校都將評(píng)價(jià)結(jié)果直接錄入運(yùn)營檔案，未能充分利用該結(jié)果對(duì)預(yù)算管理體系進(jìn)行優(yōu)化?；诖?，筆者建議高校根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分析當(dāng)前預(yù)算管理體系中存在的問題，并采取針對(duì)性的改進(jìn)措施，借此不斷提升預(yù)算管理效率。實(shí)際工作中，高?？梢酝ㄟ^以下方式充分利用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果：第一，將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)匯報(bào)給校領(lǐng)導(dǎo)層，便于領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際收效確定下一預(yù)算期的預(yù)算目標(biāo)，從而提高預(yù)算目標(biāo)的合理性與科學(xué)性；第二，將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)匯報(bào)給財(cái)政主管部門，使其以此為基礎(chǔ)調(diào)整高校的財(cái)政資金結(jié)構(gòu)，從而提升財(cái)政資金的使用效率；第三，將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算責(zé)任主體，幫助他們及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，并采取有效的整改措施，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化預(yù)算績效的目標(biāo)；第四，將評(píng)價(jià)結(jié)果公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督與評(píng)判，提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)的透明度，借此提升學(xué)校資金流程的規(guī)范程度，盡量避免發(fā)生瀆職及舞弊等行為，保證高校資金得到有效利用。

圖1　高校總體的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)

圖2　教學(xué)部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)架構(gòu)

圖3　其他管理部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)架構(gòu)

［1］張文利：《高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)研究》，《財(cái)會(huì)研究》2012年第23期。

［2］包建玲：《高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。

［3］孟祥霞：《高校實(shí)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)的思考》，《財(cái)會(huì)通訊》2009年第26期。

（編輯朱珊珊）