【摘 要】本文通過分析基層央行采購管理現(xiàn)狀，指出目前基層央行采購管理存在分散和零星采購組織管理不到位、集中采購程序不規(guī)范、采購績效有待提高等問題，并從制度建設(shè)、制度執(zhí)行、采購計劃、采購隊伍等方面進行了原因分析，提出了相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】基層央行；采購管理；對策

2015年，人民銀行總行印發(fā)了《中國人民銀行辦公廳關(guān)于2015-2016年政府集中采購項目及標準的通知》（銀辦發(fā)〔2015〕93號）（以下簡稱《通知》），對人民銀行采購項目及限額標準進行調(diào)整，進一步明確了總行采購項目范圍，提高了分散采購限額標準，增加了零星采購模式，賦予了人民銀行各級分支機構(gòu)（以下簡稱“基層央行”）更多的采購自主權(quán)。隨著人民銀行采購自主權(quán)的進一步下放，基層央行采購管理情況成為值得關(guān)注的問題。

一、基層央行采購管理現(xiàn)狀及存在的問題

目前，人民銀行實行集中采購、分散采購和零星采購三種模式并存的采購方式。其中，屬于集中采購目錄及標準內(nèi)的項目，實行集中采購；屬于集中采購目錄之外，單項或批量金額達到50萬元以上的貨物和服務(wù)項目、60萬元以上的工程項目，實行分散采購；屬于集中采購目錄之外，單項或批量金額在50萬元以下的貨物和服務(wù)項目、60萬元以下的工程項目，實行零星采購?？傮w來看，三種模式并存的采購方式既能充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應(yīng)，提高資金使用效率，又能實時滿足基層央行履職過程中的臨時性、緊急性采購需求。對部分分支機構(gòu)采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，分散采購和零星采購成為基層央行日常采購的重要模式。然而，基層央行一直以來采購總量小，管理經(jīng)驗少，加之高素質(zhì)人才基本專注業(yè)務(wù)工作，采購工作易被忽視，造成基層央行采購管理不善，影響其資金使用效率和日常履職。從實際工作來看，基層央行采購管理主要存在分散和零星采購組織管理不到位、集中采購程序不規(guī)范、采購績效有待提高等三方面問題。

1.分散和零星采購組織管理不到位。一直以來，基層央行都比較重視集中采購管理，均成立了集中采購管理委員會或領(lǐng)導小組，自上而下建立了較為完善的集中采購操作規(guī)程和內(nèi)部約束機制，從組織和制度上強化集中采購管理。然而，針對分散采購和零星采購，大部分基層央行都未專門管理和規(guī)范，有些在相關(guān)制度文件中規(guī)定參照集中采購進行管理，但實際工作大多未執(zhí)行。

2.集中采購程序不規(guī)范?；鶎有写嬖谖窗匆?guī)定程序開展集中采購，先采購后立項、采購合同未經(jīng)審核或要素不全、未履行驗收手續(xù)、未按合同條款付款或未留足保證金、無采購相關(guān)檔案資料等程序不規(guī)范問題時有發(fā)現(xiàn)，存在較高的道德風險和資金風險。

3.采購管理績效還有提升空間。目前，基層央行采購管理工作仍然不夠到位，特別是地市及以下分支機構(gòu)，采購管理績效有待提高。一是經(jīng)濟性方面，主要表現(xiàn)為資金節(jié)約率不高。二是大部分基層央行集中采購都能起到節(jié)約資金的作用，但分散采購和零星采購資金節(jié)約率不高，經(jīng)濟性不夠。

二、原因分析

1.制度建設(shè)不完善。作為管理依據(jù)，制度是基層央行加強采購組織管理的重要保證。特別是2015年《通知》下發(fā)以來，零星采購成為與集中采購和分散采購并行的采購模式之一，但各級行基本未建立相關(guān)管理制度和操作規(guī)程。因此，基層央行分散采購和零星采購基本處于無制度可依的狀態(tài)，造成其組織管理不到位。

2.制度執(zhí)行不嚴格。對于基層央行來說，集中采購制度和程序已較為健全，但是大部分基層央行集中采購程序不規(guī)范的問題仍時有發(fā)現(xiàn)，究其原因主要在于制度執(zhí)行不嚴格。在實際工作中，基層央行部分采購人員制度執(zhí)行意識不強，有的認為集中采購就是單純的買東西，仍按過去的老做法、老習慣辦事；有的認為現(xiàn)行制度規(guī)定的采購程序較繁復，有些采購沒有必要完全按程序進行；有的存在僥幸心理，認為不按程序或某些環(huán)節(jié)不按程序采購也不會有問題或風險，不嚴格執(zhí)行集中采購相關(guān)管理制度，忽略集中采購應(yīng)履行的各項程序，造成集中采購程序不規(guī)范。

3.采購計劃不科學。采購計劃是基層央行根據(jù)日常履職需要編制的年度采購計劃，是其有序、有效采購的基本前提。目前，部分基層央行采購績效不達標在很大程度上是因為其制定的采購計劃不科學。一是需求部門計劃意識不強。有些需求部門無需求時完全不關(guān)心采購計劃制定相關(guān)工作，有需求時不分輕重緩急盲目提交采購需求，對本部門采購需求預(yù)測能力不足。二是計劃編制部門未切實履行前期調(diào)查和審核職責。有的計劃編制部門未進行前期市場調(diào)研，未充分了解相關(guān)物資或服務(wù)的市場行情，導致采購計劃與市場脫節(jié)；對于需求部門提出的采購需求，計劃編制部門未按規(guī)定嚴格進行合理性和可行性審核，導致采購計劃缺乏可操作性。三是計劃編制部門與需求部門溝通不充分。大部分基層央行都是由編制部門根據(jù)往年的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗編制年度采購計劃，極少與需求部門進行溝通或溝通不充分，導致采購計劃與實際需求脫節(jié)，影響其采購績效。

4.采購隊伍不專業(yè)。自2004年人民銀行系統(tǒng)實施集中采購工作以來，基層央行已基本建立起較為完善集中采購管理機構(gòu)，但是人員隊伍配備卻一直滯后，尤其地市及以下分支機構(gòu)。一是采購管理崗位一般由會計財務(wù)部門人員兼任，采購相關(guān)法律政策和專業(yè)知識邊干邊學，缺乏必要的專業(yè)技能。二是采購評審人員從本級行具有中級職稱的各業(yè)務(wù)部門人員中選定，大多未參加過專業(yè)培訓，缺乏必要的評審知識。三是基層央行高素質(zhì)人才基本都在業(yè)務(wù)部門，采購管理及評審人員多為兼職，經(jīng)常出現(xiàn)臨時變動現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購工作的嚴肅性和規(guī)范性。

三、相關(guān)建議

1.完善規(guī)章制度，嚴格采購工作程序。一是按照“內(nèi)部控制優(yōu)先”原則，加強采購制度建設(shè)，及時制定或更新分散采購和零星采購制度，明確歸口管理部門及工作職責，制定采購標準，細化操作流程，確保分散采購和零星采購有章可循。二是采購管理者和執(zhí)行者要根據(jù)各類采購范圍、標準和要求，準確選擇采購模式和方式，嚴格按照規(guī)定流程操作，確保采購項目的立項、組織、合同簽訂、采購驗收、付款結(jié)算等程序落實到位，提高基層央行采購工作規(guī)范化水平。

2.搭建信息平臺，優(yōu)化采購計劃管理。一方面，依托政府和人民銀行集中采購中心采購信息化平臺，建立完善的產(chǎn)品信息、市場行情、供應(yīng)商資訊、項目招投標等對外信息渠道，擴大采購信息收集與發(fā)布途徑，提高采購透明度，使廣大供應(yīng)商平等獲取采購信息，參與競爭，防止暗箱操作；另一方面，搭建采購實時監(jiān)測平臺，加強與各需求部門的溝通與聯(lián)系，建立采購需求、項目完成進度、產(chǎn)品運行狀況、采購后續(xù)跟蹤等信息數(shù)據(jù)庫，為制定采購計劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高基層央行采購計劃的科學性。

3.合理配置資源，加強采購隊伍建設(shè)。一是合理分配現(xiàn)有機構(gòu)和人員，盡量設(shè)置專門采購管理機構(gòu)和專職采購管理人員，優(yōu)化采購人員結(jié)構(gòu)，確保采購管理工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是加大培訓輔導力度，提高采購人員素質(zhì)。針對采購管理人員，組織開展采購相關(guān)法規(guī)政策學習，及時更新采購管理理念和標準，提高采購管理水平；針對采購執(zhí)行人員，適時地開展采購程序、要求培訓，糾正其錯誤認識和做法，提高制度執(zhí)行意識，規(guī)范采購操作流程；針對采購評審人員，有計劃地開展采購評審標準、要求等專業(yè)知識培訓，提高其評審的專業(yè)性和權(quán)威性。

4.構(gòu)建評價體系，強化采購監(jiān)督管理。建議以“定性評價與定量評價、合規(guī)性與效益性相結(jié)合”為原則，從上至下建立采購管理績效評價指標體系，客觀評價基層央行采購項目經(jīng)濟性、效率性、效果性，以績效考評促進基層央行采購工作規(guī)范化、陽光化。同時，切實加強對績效考核結(jié)果的運用，對于優(yōu)秀的采購項目，采取增加信用評分等方式給予適當激勵；對于績效評價不高的項目，查找問題，分析原因，提出警示；對于存在不良采購行為的機構(gòu)或個人，堅決依法取消其招投標資格。另外，主管和監(jiān)督部門要按照相關(guān)制度要求，加強督查與指導，杜絕基層央行采購管理上的盲區(qū)、監(jiān)督上的真空。

參考文獻：

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作者簡介：

高培英（1964—），女，湖南長沙，中國人民銀行長沙中心支行，會計師，內(nèi)部審計。