郭琳琳+索志林

摘 要：建立行之有效的績效管理體系是提升海關效率的動力之源。通過分析目前中國直屬海關績效評估情況，選取H海關績效管理進行實證研究，將平衡計分卡概念引入到績效管理中，構(gòu)建適用于H海關績效的平衡計分卡體系，采用層次分析法對權(quán)重進行賦值，用“序數(shù)效用”法調(diào)整比較矩陣，以“以群體決策思路”對指標賦予權(quán)重，以期提升績效管理的質(zhì)量和效率，為研究H海關以及其他海關績效管理提供理論支持和實際參考。

關鍵詞：海關；績效管理；平衡計分卡模型；實證研究

中圖分類號：F243 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0105-06

隨著我國經(jīng)濟與貿(mào)易的飛速發(fā)展，海關在我國經(jīng)濟管理的地位不斷攀升，直屬海關在管理體系中起到承上啟下的作用，影響國家對外貿(mào)易、經(jīng)濟發(fā)展、秩序穩(wěn)定。但在新的形勢下，企業(yè)新型產(chǎn)品運輸經(jīng)營模式與目前海關監(jiān)督管理模式不能相互適應協(xié)調(diào)，構(gòu)建科學高效的績效管理體系，提高組織效能是現(xiàn)階段中國海關面臨的重要任務。

一、現(xiàn)行直屬海關績效管理存在的痼疾

（一）測評指標設定缺乏規(guī)范性

現(xiàn)行海關考核體系對公務人員的考核標準較為籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)化的理論指導以及科學完善的績效管理體系，績效管理實踐研究還處于不成熟階段，規(guī)范的績效評價體系應當把評價方法與黨建、政治結(jié)合起來應用到評估體系中。實踐中，績效評估內(nèi)容、數(shù)據(jù)獲取、整理等過程均由海關部門完成，對績效的概念、操作原則、實施步驟都還未達成共識，將績效管理僅僅理解為對人員的考評，績效測評體系無相應制度與法律，欠缺系統(tǒng)理論的規(guī)范性指導，各部門也沒有樹立起對績效評估重要性意識，這些問題是導致考評指標設定缺乏規(guī)范性的重要原因。

（二）目標的多元性使考評目標不一致

海關的績效管理目標多元化，既要做到為國把關，也要做到服務經(jīng)濟，力求在兩者之前尋找平衡點。在管理運行中，兩者的權(quán)衡存在一定難度。近些年，跨境電子商務的蓬勃發(fā)展，除企業(yè)外，“微商海外代購”量也急劇攀升。在這樣的形式下，嚴格把關勢必降低通關的效率，也就意味著影響服務質(zhì)量。若以服務為先，給予企業(yè)及微商更多便利快捷的服務，風險也會隨之加大。這就要求績效管理過程中，指標的設定要考慮到多元的價值目標與考評目標的協(xié)調(diào)性，設定多元考評指標進行綜合評估。

（三） 公眾參與度不高

傳統(tǒng)的評估方式偏重于政府短期產(chǎn)出，這樣就造成了衡量標準與戰(zhàn)略目標不能達成一致，無法跨越職能障礙，“政績工程”的現(xiàn)象大量存在，造成公眾參與度不高。然而，受體制影響，獲取精準的信息是相當困難的，數(shù)字報表是自下而上逐級匯報的形式，這一點與國外有所不同，國外采用的是抽樣調(diào)查報表。目前海關缺乏嚴格透明監(jiān)督機制，從而形成信息不對稱的情況。海關既是指標制定者也是績效評估者，績效管理過程缺乏第三方評估機構(gòu)參與。海關績效管理應充分考慮到公眾的滿意度，公眾積極參與到考評中來，海關各部門才能依據(jù)公共需求改進服務質(zhì)量。

考評過程是用來協(xié)助組織達到戰(zhàn)略目標的有效手段，擁有雙向交流互動的過程才能夠取得事半功倍的效果，這是績效考評得以運行的前提，同時也是科學管理的精髓所在。

二、平衡計分卡視角下直屬海關績效評估模型研究

（一）平衡記分卡理論

平衡計分卡（The Balanced Score Card，簡稱BSC）是依據(jù)財務、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長四個維度衡量組織目標的績效管理方法，哈佛大學卡普蘭和諾頓教授認為平衡計分卡不僅可以應用到營利機構(gòu)，也可以應用到政府部門，平衡計分卡專注戰(zhàn)略愿景與四個維度之間的平衡，能夠把戰(zhàn)略落實到實際管理工作中，私人部門與公共部門由于服務對象有所不同，因此平衡計分卡模型也有所差別，政府面向的服務對象與營利機構(gòu)有顯著差別，利潤不是其目標，服務對象是全體公民及利益相關者。2003年保羅·尼文將原有平衡計分卡模型進行調(diào)整建立了適用于非營利機構(gòu)及政府部門的模型。將顧客維度進行調(diào)整放置在最上方，此改進模式應用性廣泛。許多公共部門如澳大利亞Cockburn市的平衡計分卡評估系統(tǒng)取得了成功。如今，平衡計分卡理念和評估方法已經(jīng)逐漸在中國的公共部門所采用，如青島市政府、黑龍江省海林市政府等，取得了突出的成績。

（二）基于平衡計分卡的直屬海關組織戰(zhàn)略地圖的構(gòu)建

平衡計分卡的體系設定是依據(jù)海關戰(zhàn)略目標來制定的，并且使命、愿景要與未來發(fā)展、組織政治環(huán)境和政策相適應，在制定時應廣泛收集信息并且吸納有建設性的意見。戰(zhàn)略地圖是將績效評估體系中的各個目標值進行匯總，充分考慮到了細節(jié)層面，使戰(zhàn)略目標的側(cè)重點更加突出，衡量指標制定后能有效進行管理。依據(jù)戰(zhàn)略圖建立平衡計分卡時要考慮到海關所處的政策環(huán)境，并且處理好內(nèi)部的邏輯關系，海關績效評估的戰(zhàn)略圖（見下圖）。

三、基于平衡計分卡直屬海關績效評估模型的應用研究

H海關是國家進出關境管理機關，以界江、界河為主的中俄邊境線長達2 981公里，有19個隸屬海關、4個緝私分局和1個綜合保稅區(qū)海關機構(gòu)籌備工作組。H海關主要職能是監(jiān)督管理出入境的運輸工具、貨品、緝私、征稅和其他稅費，統(tǒng)計等。本研究對H海關平衡計分卡評估模型的四個維度進行重點考評指標分解及設計，建立績效評估指標體系，并使用層次分析法對各維度指標權(quán)重進行設定。

（一）評估模型各維度指標體系研究

1.公眾維度。公眾維度在平衡計分卡模型中對于海關工作和其行使職能進行衡量，本質(zhì)上就是減少工作過程中的出錯率，提升公眾滿意度。公眾維度在四個維度中處于重要地位，現(xiàn)對指標進行調(diào)整設置，公眾維度主要包含兩個方面，一方面是依法行政，主要包括通關過程審批出錯率、復議案件數(shù)、走私案件發(fā)生總數(shù)、走私毒品案件發(fā)生總數(shù)。通關過程審批出錯率和復議案件總數(shù)是檢驗關員工作細致程度及行政執(zhí)法、協(xié)商程序處理問題的行政能力。提供便捷服務、維護正常進出口秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展的前提條件就是，保障其進出口秩序。走私案件發(fā)生總數(shù)和走私毒品案件發(fā)生總數(shù)，是海關作為行政機關維護進出口環(huán)節(jié)的重要考評指標。

2.財務維度。財務維度的指標分解為稅款管理、海關成本控制。稅款管理設置為總稅收額、總退稅額、總補稅額三個指標。海關成本控制設置為固定資產(chǎn)損耗率、經(jīng)費使用率?？偠愂疹~能夠體現(xiàn)出海關對國家的稅收貢獻?？偼硕愵~和總補稅額是衡量工作質(zhì)量的指標。海關成本控制分為固定資產(chǎn)損耗率、經(jīng)費使用率兩個指標。固定資產(chǎn)是對辦公設施設備等資產(chǎn)的使用過程的維修費用占總預算的比例。經(jīng)費使用率是衡量海關開展日常工作、合作的實際開支占總預算衡量的比例。保障工作高效完成的同時也要節(jié)省開支，既要從制度方面健全，也要從意識方面引導，使資產(chǎn)達到最優(yōu)化配置。

3.內(nèi)部業(yè)務流程維度。內(nèi)部流程設定了三個指標，分別為通關環(huán)境、科學管理體系、行政執(zhí)行效率。具體有行政審批等待時長、退單率、風險控制準確率、海關相關條例規(guī)定對外宣講次數(shù)、執(zhí)法過程出錯率、電子政務平臺資訊反饋時長、行政相對人滿意度。行政審批時長指行政相對人辦理相關審批業(yè)務需要的時間，等待的時間越長相對人的滿意度越低，等待時間是體現(xiàn)良好通關環(huán)境的重要指標。退單指由于提供材料不充分或申報不符合要求等原因，將報關單退還的過程。退單率是海關對業(yè)務指導程度的體現(xiàn)，是構(gòu)建一流通關環(huán)境的另一種表現(xiàn)。H海關目前采取尋訪重點企業(yè)、門戶網(wǎng)站、信訪箱、調(diào)查問卷等方式方法吸納行政相對國人（企業(yè)、公眾、國家）。

4.學習與成長維度。學習與成長對應著海關隊伍發(fā)展情況，是一切發(fā)展的源泉，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的前提條件。其戰(zhàn)略目標是增強關員管理執(zhí)行能力，建立創(chuàng)新激勵型學習組織。將學習與成長維度的指標分解為人均培訓時間、人均受教育程度、一年開展黨建活動次數(shù)、階段性考核成績測評、關員工作滿意度。

（二）各維度指標權(quán)重的設定

平衡計分卡視角下建立的H海關績效評估體系指標設定原則要遵循SMART原則，即可衡量的（measurable）、可實現(xiàn)的（attainable）、相關的（realistic）、以時間為基礎的（time-bound），指標設定越具體，考察范圍更全面具體，但與此同時也會降低績效評估效率，指標體系并不是一成不變的，可以隨著工作重點任務的改變調(diào)整選定的指標。各指標體系確定后，接下來就是將指標劃分層級確定權(quán)重，一級指標四個維度分別是內(nèi)部業(yè)務流程、學習與成長、財務維度、公眾維度。指標與指標之間為從屬細化的關系。層次分析法能將目標和準則多且難以量化的復雜決策問題轉(zhuǎn)化為單目標多層次問題，AHP法則巧妙應用一致性矩陣的代數(shù)性質(zhì)，受到學界廣泛認同。

1.判斷矩陣的確定方法。首先構(gòu)造判斷矩陣。如果某層中有n個元素，X={X1，X2，，…Xn}，將這n個元素對上層級某目標影響程度兩兩比較進行排序。

采用相對重要性規(guī)定依據(jù)1—9標度法由專家組確定Xi與Xj相對重要性排序判斷矩陣。

2.層次單排序和檢驗。專家填寫判斷矩陣以后進行層次單排序，用方根法計算權(quán)向量，進行層次單排序。層次檢驗首先計算一致性指標C.I.，CI=，得到一致性指標后查表（見表2）確定對應平均隨機一致性指標R.I.。得到R.I.值后，求出C.I.與R.I.比值，計算一致性比例C.R.，若C.R.<0.1，則判斷矩陣符合一致性要求；若C.R.>0.1，則要對判斷矩陣重新修正。

3.權(quán)重設計思路的重新調(diào)整。AHP的記分法考慮到的是偏好程度，仍舊不能避免策略行為，也就是說，投票人不能完全依照自己的偏好順序打分。本研究引入群體決策思路，讓決策群體共同對權(quán)重進行價值度量。首先，用序數(shù)效用原則。排除人為打分法所需評價指標，列入聯(lián)表，兩兩效用進行比較。其次，對每個參與者判評結(jié)果收集起來進行匯總，然后采用基數(shù)統(tǒng)計方法。也就是統(tǒng)計每一個指標“優(yōu)于”占總有效數(shù)百分比，進行整理做傳遞性檢查。有違背性的進行剔除。在整理過程中按以下規(guī)則做映射：對指標，Xi（Xi=1，2，3，…），當“優(yōu)于”“差于”票數(shù)相互抵銷或全票皆為“一樣重要”時，或“由于”“差于”票數(shù)<10%時，建立映射1；“優(yōu)于”票數(shù)在11%～20%建立映射2；21%～30%為映射3；31%～40%映射為4；41%～50%映射為5；51%～60%為映射6；61%～20%為映射7；71%～80%為映射8；81%～90%以上為映射9；“重要性弱于”票數(shù)百分比在11%～20%之間，建立映射1/2；21%～30%建立映射1/3；31%～40%建立映射1/4；41%～50%建立映射1/5；51%～60%建立映射1/6；61%～70%建立映射1/7；71%～80%建立映射1/8；81%～91%建立映射1/9。確立好映射后，確定百分比與1—9（包含1/9—1/2標度）標度數(shù)值映射。最后，回歸AHP“成對比較矩陣”的計算。得到各指標權(quán)重初始結(jié)果。概括以上次序為：序數(shù)效用—結(jié)果統(tǒng)計—建立統(tǒng)計結(jié)果與1/9調(diào)度（包括1/9—1/2標度）映射規(guī)則—回歸層次分析法—確定權(quán)重。

此映射規(guī)則是由每名投票人，對每個評價對象獨立地進行價值判斷，憑借群體價值判斷總和統(tǒng)計結(jié)果所映射決定。并非由每個成員主觀判定，通過以上映射1/9標度（以及其倒數(shù)標度）排除了個人主觀性。

從表3 可以得出，在這個績效評價體系中可以看到公眾維度權(quán)重是0.632，財務維度和內(nèi)部業(yè)務流程維度權(quán)重是0.153，學習與成長維度權(quán)重是0.062，四個維度的權(quán)重由大到小依次為公眾、財務、內(nèi)部流程和學習與成長，其重要性排序也是如此。因此，對海關績效評價時，首要要看公眾維度、再看財務與內(nèi)部流程管理，之后看學習與成長。在公眾維度中，走私案件發(fā)生數(shù)與走私毒品案件發(fā)生數(shù)所占權(quán)重最大，為0.345。因此，對其評價要重點看這兩項指標，提升績效也要重點從這兩個角度加強管理。同理，對財務維度的評價重點看“稅款管理”；對內(nèi)部流程評價重點看“行政執(zhí)行效率”；對學習成長評價首要看“關員滿意度”。采用這樣的方式，能夠解決原來難以直觀量化的考評問題。

四、采用平衡計分卡的海關績效管理的應用分析

以上的績效評價體系從四個維度全面量化重點指標，以便考核的標準化和統(tǒng)計識別。上述指標的權(quán)重系數(shù)之間符合邏輯規(guī)范，表明此方法所確立的指標的權(quán)重具有較高的應用性及科學性，各個維度的指標是業(yè)務部門和非業(yè)務部門的重點考評指標，若涉及具體部門的測評就要對評估角度進行修正，若涉及統(tǒng)計部門或緝私部門的考評就要相應調(diào)整內(nèi)部流程維度、公眾維度。該法含有主觀成分，在實踐過程中要對具體的評價對象深入了解和認識。在設定指標權(quán)重時，可依據(jù)調(diào)整后的層次分析法減弱AHP標度法的個人主觀性。

績效管理體系需要組織文化來支持，我國政府部門主要以直線職能型組織架構(gòu)為主，海關作為公共服務的主要提供者，關員習慣于按上級規(guī)定辦事，嚴格按照上級指示辦事，缺乏創(chuàng)新性，因此要改變組織文化，扭轉(zhuǎn)這樣的局面。平衡計分卡能構(gòu)建創(chuàng)新型學習組織是實現(xiàn)新公共管理模式的有效方法和路徑。除此之外，平衡計分卡是戰(zhàn)略性工具，不可以等同于公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃，其應用前提條件是公共部門有明確戰(zhàn)略愿景，戰(zhàn)略遠景包含長期發(fā)展目標的規(guī)劃和職能部門規(guī)劃，有明確戰(zhàn)略目標，平衡計分卡的應用才能起到事半功倍的效果。與此同時，各項制度的完善也是非常必要的，例如政府信息公開、首長問責制等。具體應注意以下幾點：其一，建立健全海關各部門獎勵機制，優(yōu)化業(yè)績考評機制，改進不足之處，激發(fā)關員行動力與積極性，加強公共關系建設，促進境內(nèi)境外間合作，最大程度地利用網(wǎng)站及“12360”平臺深化電子政務發(fā)展。其二，從財務層面講，做好稅收管理及成本控制的工作。其三，溝通機制的完善對平衡計分卡順利運行也是起到舉足輕重的作用。任何績效評估體系在實踐過程中都會面臨許多問題，需要有專業(yè)人士及機構(gòu)提供對策建議，其四，需要技術(shù)條件支持?；谄胶庥嫹挚?gòu)建到績效管理體系對管理信息系統(tǒng)依賴程度強，要確保信息流暢通且快速。

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