郭曦 徐昕 郭嘉

(1.南昌大學(xué)，江西 330031；2.江西省科學(xué)院，南昌 330031)

公平與效率視域下我國“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險制度改革探析

郭曦1徐昕2郭嘉1

(1.南昌大學(xué)，江西 330031；2.江西省科學(xué)院，南昌 330031)

維護社會公平正義是養(yǎng)老保險制度的天然追求。一方面，中國現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度由于覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、板塊分割等特征造成一定程度的不公平現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在應(yīng)對人口老齡化風(fēng)險、激勵勞動力流動以及養(yǎng)老保險基金運用效率方面表現(xiàn)得不盡人如意。為了更好地充分發(fā)揮養(yǎng)老保險的再分配功能，糾正不公平、無效率現(xiàn)狀，迫切需要調(diào)整現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度安排，以縮小不同群體之間養(yǎng)老保險水平的差距，構(gòu)建一個公平與效率兼顧的養(yǎng)老保險體系。

養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合公平效率

養(yǎng)老保險制度是一項保障人們老有所養(yǎng)、調(diào)節(jié)收入分配的基本制度，這一制度的性質(zhì)與功能決定了其天然地具有維護社會公平與正義的特性。中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是在國企改革的推動下發(fā)展起來的，1997年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號文)確定了我國養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制方式。其中社會統(tǒng)籌采取基金制，而個人賬戶采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。理論意義而言，這一制度實現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一，即以社會統(tǒng)籌代表公平，實現(xiàn)社會互助共濟，個人賬戶體現(xiàn)效率，強調(diào)個人貢獻。然而，在實際的運行過程中，個人賬戶里沒有資金，只是一個名義賬戶，是所謂的“空賬”運行，致使出現(xiàn)“統(tǒng)賬不分、混賬管理”的局面。針對養(yǎng)老保險制度運行中的計發(fā)辦法不合理、個人賬戶“空賬”運行等問題，國務(wù)院于2005年頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國務(wù)院[2005]38號文)，此后，企業(yè)繳費全部進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費全部進入個人賬戶。2009年我國推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和2011年我國推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度又進一步擴展了我國養(yǎng)老保險的覆蓋面。為解決企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位多年存在的養(yǎng)老保險雙軌制問題,國務(wù)院于2015年1月頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號文)，決定對機關(guān)事業(yè)單位的工作人員實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。然而，我國養(yǎng)老保險制度受覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、板塊分割等內(nèi)在因素和人口老齡化、城鎮(zhèn)化等外部因素的共同影響，仍存在一定程度的不公平問題。就效率而言，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度

在應(yīng)對人口老齡化的風(fēng)險和促進勞動力的流動等方面也表現(xiàn)得不盡如人意。如何充分發(fā)揮養(yǎng)老保險制度的再分配功能，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，對完善我國養(yǎng)老保險制度具有重大的現(xiàn)實意義。

表1 城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對比：2009-2014

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的公平性分析

理論上而言，養(yǎng)老保險制度是通過建立安全網(wǎng)的方式，為人們的老年生活提供保障，實現(xiàn)老有所養(yǎng)。作為社會保障制度最基本的制度，養(yǎng)老保險制度可以通過發(fā)揮再分配功能，維護公平正義，縮小收入差距。然而，現(xiàn)實中，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度的再分配功能未能充分發(fā)揮?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的公平性問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的不公平、地區(qū)之間的不公平、公共部門和私人部門之間的不公平、資本、技術(shù)密集型企業(yè)與勞動密集型企業(yè)之間的不公平、正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員之間的不公平、養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制所帶來的不公平等幾個方面。

(一)城鄉(xiāng)之間的不公平

戶籍制度的存在割裂了城市與農(nóng)村，城市人口較之農(nóng)村人口優(yōu)先享有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。我國養(yǎng)老保險制度也是優(yōu)先惠及到城里的機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工。2009年和2011年我國分別推出了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，這意味著我國在理論意義上已經(jīng)實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的全覆蓋。然而，現(xiàn)實中，我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度仍存在差異。由表1數(shù)據(jù)顯示①2012年8月起，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作全面啟動，此后統(tǒng)計年鑒里僅有城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，沒有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的單列的數(shù)據(jù)，因而2012年和2013年的農(nóng)村數(shù)據(jù)中數(shù)據(jù)包含了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)，由于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)人數(shù)不好統(tǒng)計，故2012年和2013年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的覆蓋率無法計算。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)僅包含城鎮(zhèn)企業(yè)職工就業(yè)人數(shù)，未包含機關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人員。，自我國推行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度后，農(nóng)村參與養(yǎng)老保險的人數(shù)大幅增加，由2009年的7277.3萬人增加到2014年的50107.5萬人，養(yǎng)老保險的覆蓋率也有所提升，由2009年的17.12%上升到2011年的75.50%②由于統(tǒng)計年鑒里關(guān)于農(nóng)村就業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計僅包括農(nóng)村的私營企業(yè)和個人戶的就業(yè)情況，而未考慮外出打工的農(nóng)民工，因而這一覆蓋率被高估了?！，F(xiàn)實中，仍有一些農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)人員還游離在養(yǎng)老保險制度的保障范圍之外。盡管養(yǎng)老保險覆蓋率的差距有所縮小，但是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的待遇給付卻懸殊巨大。2014年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出21754.7億元，離退休人員為8593.4萬人，人均養(yǎng)老金待遇為25315.59元。同年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金支出為1571.2億元，達到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)為14741.7萬人，人均養(yǎng)老金待遇為1065.82元,僅占城鎮(zhèn)職工人均待遇的4.21%。

(二)地區(qū)之間的不公平

圖1 2014年分地區(qū)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋情況

首先，地區(qū)之間養(yǎng)老保險待遇的差距是由地區(qū)間經(jīng)濟不平衡發(fā)展的狀況所決定的。養(yǎng)老保險的待遇水平與當(dāng)?shù)卦诼毴藛T的平均工資水平直接掛鉤，而一個地區(qū)的工資水平又與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平休戚相關(guān)。因此，地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距直接造成了養(yǎng)老保險待遇水平在地區(qū)之間的分配不公。由圖1可知，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，其城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率明顯高于中西部地區(qū)，其中北京、上海、浙江和廣東的覆蓋率都在90%左右(廣東的覆蓋率超過100%)，而排在最末的西藏、云南和甘肅的覆蓋率僅為14.52%、32.54%和42.65%。其次，養(yǎng)老保險關(guān)系在不同地區(qū)間存在轉(zhuǎn)移障礙，不利于勞動力在地區(qū)間的流動，從而制約了居民通過“用腳投票”的方式來激勵地方政府提供更好養(yǎng)老福利的可能性，加重了地區(qū)間養(yǎng)老待遇的不公平。第三，地區(qū)之間養(yǎng)老計發(fā)辦法不統(tǒng)一、養(yǎng)老保險費率不一致，使得同類企業(yè)由于所處不同的地區(qū)而負(fù)擔(dān)不均等的繳費。比如，2014年江西南昌的企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率為20%，山東聊城的為18%，而深圳市則僅為8%。

(三)公共部門和私人部門之間的不公平

機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工的養(yǎng)老金在繳費義務(wù)和養(yǎng)老金待遇上存在差異，致使產(chǎn)生養(yǎng)老保險的“雙軌制”，即前者不需要繳納養(yǎng)老保險費卻能享受較高替代水平的退休工資，而后者要繳納養(yǎng)老保險費，待遇水平與繳費掛鉤，養(yǎng)老金的替代率較低。這種繳費義務(wù)與養(yǎng)老金待遇的嚴(yán)重錯配，阻礙了收入再分配功能的發(fā)揮，引發(fā)人們對養(yǎng)老保險制度公平性的質(zhì)疑，不利于社會和諧。為此，備受關(guān)注的基本養(yǎng)老保險雙軌制改革呼之欲出，于2015年1月塵埃落定。國務(wù)院頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號文)，決定對機關(guān)事業(yè)單位的工作人員實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，其基本養(yǎng)老保險的計發(fā)辦法、費用繳納、基金管理等都與企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度等同對待。然而，國發(fā)[2015]2號文僅僅是結(jié)束了基本養(yǎng)老保險繳費上的雙軌制，而非養(yǎng)老金待遇上的雙軌制。就養(yǎng)老金來源來看，國發(fā)[2015]2號文實施前，公務(wù)員和財政全額撥款的事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金來源于國家財政，國發(fā)[2015]2號文實施后，機關(guān)事業(yè)單位人員所繳納的養(yǎng)老保險費，無論是單位繳納的20%還是個人繳納的8%，最終都來源于國家財政收入。無非是國家財政對養(yǎng)老金的給付時間不同，改革前，國家財政在公務(wù)員退休后實現(xiàn)養(yǎng)老金的兌付，而對于改革后參加工作的人和改革前參加工作、改革后退休的人，國家財政在他們在職期間就劃撥一部分作為未來的養(yǎng)老金給付，個人也從國家財政負(fù)擔(dān)的工資中扣除一部分計入養(yǎng)老金個人賬戶。企業(yè)職工的單位繳費部分來源于企業(yè)利潤，與企業(yè)的績效直接掛鉤，績效好的企業(yè)有能力支付更高的繳費，而績效差的企業(yè)由于無力支付繳費，往往出現(xiàn)拖繳、欠繳。在繳費與待遇掛鉤的機制下，國發(fā)[2015]2號文實施后，短時間內(nèi)，企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇仍會存在一定的差距。

(四)資本、技術(shù)密集型企業(yè)與勞動密集型企業(yè)之間的不公平

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度按照參?！叭祟^”來計征養(yǎng)老社會保險費，這一制度安排嚴(yán)重影響了不同性質(zhì)企業(yè)的繳費負(fù)擔(dān)水平，直接導(dǎo)致人數(shù)多的勞動密集型企業(yè)因擔(dān)負(fù)更高的“人頭”養(yǎng)老保險費而在競爭中處于不利地位(鄧沛琦、黃貽芳，2010)。例如，一個資本密集型企業(yè)擁有100個職工，每人年平均工資為100000元，而一個勞動密集型企業(yè)擁有1000個職工，每人年平均工資為40000元，企業(yè)按職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險費，結(jié)果，后者比前者需多繳納600萬元。這也是一些企業(yè)瞞報、

漏報企業(yè)員工人數(shù)以求降低養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)的原因之一。

(五)正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員之間的不公平

正規(guī)就業(yè)人員較非正規(guī)就業(yè)人員而言，工作穩(wěn)定性強，其所在的單位(包括機關(guān)、事業(yè)單位及國有企業(yè))能夠穩(wěn)定地為其提供統(tǒng)籌賬戶的繳費，而非正規(guī)就業(yè)人員大部分以臨時工的身份在民營和私營企業(yè)就業(yè)，由于微弱的工資議價能力助長這些企業(yè)逃避繳納他們的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險費，從而使得原本處于弱勢的非正規(guī)就業(yè)人員不僅要承擔(dān)個人賬戶的繳費，還要承擔(dān)社會統(tǒng)籌賬戶的繳費。非正規(guī)就業(yè)人員在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度安排下承受了不公平的繳費對待。

(六)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制所帶來的不公平

一是養(yǎng)老保險制度內(nèi)老年群體之間的不公平。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的缺失，缺乏正常的待遇調(diào)節(jié)機制，導(dǎo)致退休時點的不同對養(yǎng)老金水平的高低產(chǎn)生較大的影響，退休晚的人的養(yǎng)老金水平高于退休早的。近些年，我國每年都會上調(diào)10%的養(yǎng)老金水平，無論養(yǎng)老金數(shù)額多少，調(diào)整比例都是10%，這導(dǎo)致養(yǎng)老金領(lǐng)取者的養(yǎng)老金絕對額差距越來越大(鄭秉文，2013)。二是退休者與在職者之間的相對不公平。目前我國養(yǎng)老金待遇調(diào)整是基于物價上漲的情形而進行的，由于退休者與在職者的需求結(jié)構(gòu)不同，僅根據(jù)消費者物價指數(shù)(CPI)來調(diào)整養(yǎng)老金不能準(zhǔn)確地反映退休者生活成本的變化。因此，這種待遇調(diào)整方式對退休者是不公平的。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度效率性分析

就效率方面而言，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在宏觀效率和微觀效率方面都存在激勵不足的問題。

(一)宏觀效率缺失

1.應(yīng)對人口老齡化的風(fēng)險的能力有限

聯(lián)合國認(rèn)為一個65歲及以上人口比例超過了總?cè)丝诘?%的社會可以定義為老齡化社會。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)以及我國第五次人口普查的數(shù)據(jù)，中國已經(jīng)于2000年步入了老齡化社會。不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制需要一個年輕的人口結(jié)構(gòu)才能夠支撐，從而難以應(yīng)對老齡化帶來的挑戰(zhàn)(蔡昉、孟昕，2003；邱菀華、高建偉，2002)。而另一些學(xué)者認(rèn)為基金積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制在應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化上不存在本質(zhì)的區(qū)別，基金積累制不能解決老年人實際得到的保障水平不下降的問題。正如巴爾(2003)所言，“現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制僅僅是兩種在勞動者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間分配產(chǎn)品的辦法，當(dāng)遇到人口變化時它們的運營不應(yīng)該有非常大的差別”。因此，現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險制度并不能游刃有余地從容應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。

2.養(yǎng)老保險基金的運用效率低下，保值增值困難

我國養(yǎng)老保險基金的保值、增值是其正常運行的基本條件。由于我國資本市場不夠完善，養(yǎng)老保險基金投資渠道少、效率低，主要以銀行儲蓄的形式存在，而我國近些年銀行利率低下，剔除物價因素后的實際利率更低，養(yǎng)老金很大程度上存在貶值的風(fēng)險，其增長率遠(yuǎn)低于工資的增長率。養(yǎng)老保險基金的保值、增值困難直接會影響到未來養(yǎng)老金的可持續(xù)性。

(二)微觀效率低下

1.缺乏合理的促進勞動力流動的激勵機制

現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險的不可攜帶性嚴(yán)重制約了勞動力在地區(qū)間的合理流動。由于養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次低，勞動者在進行工作地變動之時，帶走的只能是其養(yǎng)老金個人賬戶里的積累，而不能帶走社會統(tǒng)籌部分。因而，勞動者流動的成本比較高，要舍棄自己之前多年進入社會統(tǒng)籌部分的繳費。并且根據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金需要滿足繳費15年的規(guī)定，對于累計繳費年限不滿15年的，將無法提取統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金。而工作的流動可能會導(dǎo)致保險繳費中斷，而一旦繳費中斷又可能會影響到今后養(yǎng)老金的領(lǐng)取。這些規(guī)定使得工作流動與參加養(yǎng)老保險不能激勵相容，尤其對工作流動性強的農(nóng)民工造成了不利影響，一度導(dǎo)致長三角、珠三角等沿海地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民工大規(guī)模退保的現(xiàn)象。

2.個人與企業(yè)缺乏繳費激勵

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革是在國企改革的背景下推動進行的。改革初期，大多數(shù)國企由于經(jīng)營狀態(tài)不佳無力支付保險費。為了避免保費收入的減少，社保機構(gòu)采取提高繳費率的做法。根據(jù)國發(fā)[1997]26號的規(guī)定，我國企業(yè)繳納社會養(yǎng)老保險費的比例不得超過企業(yè)工資總額的20%，但現(xiàn)實中，很多地區(qū)企業(yè)的繳費率都高于20%，甚至有些地方企業(yè)和個人的合計繳費率高達30%。而發(fā)達國家基本養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費率一般為10%左右，部分北歐福利國家企業(yè)承擔(dān)的繳費率也不超過20%。就個人承擔(dān)的繳費率而言，大多數(shù)主要發(fā)達國家的比例低于8%。就基本養(yǎng)老保險的總體費率而言，除個別例外，這些主要發(fā)達國家的繳費率不超過20%，進入深度老齡化社會的美國為12.4%，進入超級老齡化社會的德國為19%，高福利國家瑞典也僅為17.21%，中國的基本養(yǎng)老保險費率無疑是過高了(見表2)。提高繳費率的做法無異于“殺雞取卵”，過高的繳費率致使企業(yè)成本負(fù)擔(dān)過重，致使一些企業(yè)因無力支付高額的繳費而采取瞞報工資總額、少繳統(tǒng)籌基金等方式拖繳、欠繳養(yǎng)老保險費。對于個人而言，較小的個人賬戶比例使得養(yǎng)老金的給付沒有與雇員的利益直接掛鉤，從而致使雇員缺乏對雇主是否繳納以及是否足額繳納養(yǎng)老金進行監(jiān)督的激勵機制。不僅如此，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制中較少的“個人”因素與較多的“統(tǒng)籌”因素使得個人在面對當(dāng)前繳費與未來待遇不明朗的情況下更傾向于“免費搭車”——盡量少繳費(鄭秉文，2003)。所幸的是，人社部發(fā)[2016]36號文《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》指出，從2016年5月1日起的兩年內(nèi)將階段性降低企業(yè)社保繳費費率。①東蘭.2016年關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知[全文][R/OL]. (2016-06-06)[2016-10-18] http://shebao.yjbys.com/zhengce/389748.html雖然費率降低幅度不大，但表明國家已經(jīng)意識到調(diào)整養(yǎng)老保險費率不僅僅是養(yǎng)老保險改革中的重要參數(shù)，其對養(yǎng)老保險的結(jié)構(gòu)性改革具有重大意義。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于階段性降低養(yǎng)老保險費率的部署，目前符合條件的21個省份中已有17個省份出臺了相關(guān)方案。

表2 部分國家基本養(yǎng)老保險費率比較

3.地方政府及養(yǎng)老保險管理部門存在失職行為，管理效率低下

由于養(yǎng)老保險具有“優(yōu)值品”的特性，一些地方政府往往低估了它的價值而一味重視周期短、見效快、能夠給政績加分的經(jīng)濟發(fā)展項目。有的地方尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)，認(rèn)為依法參與養(yǎng)老保險不利于招商引資，有些地方政府為吸引招商引資竟然將免除參加社會養(yǎng)老保險作為優(yōu)惠條件(田家官，2014)。這些地方政府的行為，不利于養(yǎng)老保險的覆蓋面的擴展，更不利于保障企業(yè)職工的合法權(quán)益。

一些地方的社會保險管理機構(gòu)也存在管理失職的行為。例如遼寧省大連市審計局通過對比分析企業(yè)財務(wù)部門提供的社保繳費年度人員工資表、人事部門的未參保人員信息表與社保經(jīng)辦機構(gòu)提供的社會保險費年度結(jié)算表，發(fā)現(xiàn)存在少報繳費基數(shù)、少報繳費人數(shù)等問題，最終導(dǎo)致了社保費的漏繳。②中華人民共和國審計署.遼寧省審計廳在全省范圍內(nèi)征集基本養(yǎng)老保險基金審計案例總結(jié)推廣經(jīng)驗[R/OL].(2015-07-06)[2016-10-19]http://www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c67896/content.html社會保險管理失職行為的直接后果就是導(dǎo)致養(yǎng)老保險費的流失，影響社會保障工作的有效開展。

三、兼顧公平與效率，完善我國養(yǎng)老保險制度的措施

基本養(yǎng)老保險制度中各種公平缺失和效率不足問題的存在都意味著我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度再分配功能的失敗。從公平優(yōu)先、效率兼顧的角度出發(fā)，應(yīng)全面推進養(yǎng)老保險制度改革，逐步消除當(dāng)前養(yǎng)老保險制度中所存在的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等制

度碎片化狀態(tài)，以建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。

首先，擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，打破城鄉(xiāng)之間的不公平。通過戶籍制度的改革，逐步改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變城市人口和農(nóng)村人口機會不均等的狀況。農(nóng)村人口和城市非正規(guī)就業(yè)者參保積極性不高的主要原因在于繳費標(biāo)準(zhǔn)低，不確定因素大。一些個體工商戶或私營企業(yè)也因為繳費率高負(fù)擔(dān)重等原因傾向于逃避或拖欠繳費?？梢酝ㄟ^改善繳費標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計激勵相容的計征辦法，減輕個人和企業(yè)的繳費負(fù)擔(dān)，激勵更多的群體加入養(yǎng)老保險計劃。比如，將依據(jù)參保人頭計征的單位繳費改為按全部收入總額的一定比例計征，以此來規(guī)避企業(yè)逃費、欠繳等現(xiàn)象。降低非正規(guī)就業(yè)人員的繳費率，以增強他們對養(yǎng)老保險制度的認(rèn)同度，吸引他們的加入。

其次，提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，明確中央政府和地方政府之間在基本養(yǎng)老保險方面的支出責(zé)任，逐步縮小地區(qū)之間的不公平。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次仍過低，有些地區(qū)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，有些卻仍停留在地市級層面上。過低的統(tǒng)籌層次，不利于發(fā)揮社會保障的互助共濟功能，也不利于養(yǎng)老保險制度覆蓋面的擴大。國發(fā)[2016]49號文《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，指出要逐步將基本養(yǎng)老保險確定為中央與地方共同財政事權(quán)，中央與地方要按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。在基本養(yǎng)老保險中，讓養(yǎng)老金支付能力強的地方幫扶能力弱的地方最終可能使更多地方陷入養(yǎng)老金支付困境，因而這種統(tǒng)籌需要突出中央政府的責(zé)任(楊志勇，2016)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2015)》數(shù)據(jù)顯示，2014年我國財政總支出為151785.56億元，其中社會保障與就業(yè)支出15968.85億元，后者僅為前者的10.52%，剔出就業(yè)方面的支出，社會保障支出占財政總支出的比重還不到10%。而其中中央社會保障與就業(yè)支出為699.91億元，占中央財政總支出的3.1%，地方占比為11.82%。這說明中央財政支出用于社會保障方面的比例仍處于較低水平，還存在上升空間。中央財政應(yīng)加大對基本養(yǎng)老保險的支持力度，完善轉(zhuǎn)移支付體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，逐步縮小地區(qū)之間的差距。

第三，完善養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制。一是適時適量調(diào)節(jié)不同時點退休者的養(yǎng)老金，避免退休時點所引致的不公平?？梢葬槍ν诵萁鸬臄?shù)額大小實施不同的差異化上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。采取退休金額少的，上調(diào)幅度大些，退休時間早的，上調(diào)幅度高些，從而逐步縮小因退休時點的問題引發(fā)的養(yǎng)老金差距。二是養(yǎng)老金的待遇調(diào)整要充分考慮退休者和在職者消費支出結(jié)構(gòu)不同的事實，用反映老年人需求結(jié)構(gòu)的消費物價指數(shù)而非一般意義上的消費物價指數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金。

第四，階段性降低養(yǎng)老保險繳費率，逐步提高企業(yè)和個人的繳費積極性。當(dāng)前養(yǎng)老保險費率過高，對企業(yè)和個人繳費起負(fù)激勵作用。然而，費率下降并不必然會改變企業(yè)和個人拖欠繳費、逃避繳費或少報繳費基數(shù)現(xiàn)象。作為“經(jīng)濟人”的企業(yè)和個人為追逐成本最小化而不會因費率下降如實地補報之前少報的繳費基數(shù)。因而，為了提高企業(yè)和個人的繳費積極性，在制度設(shè)計上可以考慮累退費率的做法，即根據(jù)繳費基數(shù)的額度來靈活制定費率，繳費基數(shù)高的企業(yè)和個人面臨更低的繳費率，繳費基數(shù)低的企業(yè)和個人面臨更高的繳費率。另外，在調(diào)整費率的過程中還要注意協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的利益關(guān)系。不可急于在全國統(tǒng)一下調(diào)費率?，F(xiàn)實中，勞動力流出的欠發(fā)達地區(qū)的實際費率高于勞動力流入的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)基本養(yǎng)老保險仍依賴財政補貼，如果基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一下調(diào)費率，基金收入下降了，基金支出即使不增，欠發(fā)達地區(qū)收不抵支的情況也可能進一步加劇，如此只會進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力和規(guī)模。事實上，這違背了繳費的公平原則，即繳費應(yīng)使相同境遇的人承擔(dān)相同的費用，而使境遇不同的人承擔(dān)不同的費用。而這在一定程度上又對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不公平。因此，不能一味地過急地在全國統(tǒng)一降低費率。與降費相對應(yīng)的措施是延長退休制度，可以減少基金支出，有利于養(yǎng)老金收支平衡。但是該制度也要注意彈性實施，在制度設(shè)計上給予正向激勵，減額發(fā)放提前退休者的養(yǎng)老金，而增額發(fā)放延遲退休者的養(yǎng)老金。

第五，漸進推進養(yǎng)老保險基金的市場化運作，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保險基金投資范圍主要局限于銀行存款、國家債券等風(fēng)險性小收益小的投資工具，其較低的投資回報率使得養(yǎng)老保險基金的保值增值存在一定的困難。而根據(jù)國際通行的慣例，市場化運作是養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)保值增值的主要途徑。我國企業(yè)年金由企業(yè)委托投資機構(gòu)進行投資運營獲得較好收益的例子也說明市場化運作能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值。鑒于國際金融危機、歐洲債務(wù)危機的警示以及我國資本市場的不完善，養(yǎng)老基金的市場化運作也不能一蹴而就，而需遵循漸進推進的原則。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F840.67

A

1672-9544（2016）11-0034-06

2016-06-28

郭曦，公共管理學(xué)院講師，研究方向為公共財政、養(yǎng)老保障；徐昕，科技戰(zhàn)略研究所助理研究員，研究方向為經(jīng)濟管理；郭嘉，第一臨床醫(yī)學(xué)院，研究方向為社會保障。

國家社會科學(xué)基金《我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化研究》(13BGL118)、江西省社科“十二五”規(guī)劃項目《基于養(yǎng)老金購買力估算的江西省基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性研究》(15GL05)階段性成果。