周 妍 曾 靜 劉德華

（清華大學化學工程系，北京 100084）

生物柴油產業(yè)政策分析

周 妍 曾 靜 劉德華

（清華大學化學工程系，北京 100084）

總結了世界各國生物柴油政策，分析了政策對生物柴油產業(yè)發(fā)展的影響，進而對我國生物柴油產業(yè)的未來發(fā)展進行了展望。

隨著工業(yè)消耗和生活消費的不斷擴張，世界能源需求持續(xù)上升。根據2015《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，三大化石能源的儲產比有限，且有明顯的地域分布不均衡性。截至2014年底，世界石油探明儲量為1.7001萬億桶（1桶=158.987升），可滿足全球生產需要52.5年，其中，中東地區(qū)的石油儲量仍穩(wěn)居榜首，儲采比77.8，遠高于全球平均水平，而亞太地區(qū)的儲量和儲采比均遠遠低于全球平均水平。同時，能源需求分布和生產分布的不匹配導致世界能源供需格局產生嚴重錯位和不對等，亞太地區(qū)的石油供不應求局面依舊嚴重。此外，傳統(tǒng)化石能源燃燒帶來的氣候變化和環(huán)境污染越來越受到人們的關注和重視。生物柴油作為一種可再生生物能源，能夠有效緩解能源短缺、保障能源安全、保護生態(tài)環(huán)境、促進經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

19世紀末，德國工程師Rudolf Diesel成功發(fā)明了柴油機，并試圖以植物油作為發(fā)動機燃料，然而存在不完全燃燒、不利于發(fā)動機長期運行等問題，而未獲得廣泛使用。20世紀三四十年代，植物油只有在一些緊急情況下被用作發(fā)動機燃料。1983年，美國科學家Graham Quick首次將亞麻籽油的甲酯成功用于柴油發(fā)動機，并將可再生的脂肪酸甲酯定義為生物柴油。

生物柴油是一種性質與石化柴油類似的柴油替代品，由動植物油脂（大豆油、菜籽油、廢棄油脂等）與短鏈醇（甲醇、乙醇）經過轉酯化或酯化反應得到的長鏈脂肪酸酯類物質，可以任意比例與石化柴油混用，無需對柴油發(fā)動機作任何改動。此外，與石化柴油相比，生物柴油具有以下優(yōu)勢：①以可再生的動植物油脂為原料，減少對化石能源的消耗和依賴，同時易生物降解，毒性低；②含氧量高，十六烷值高，燃燒性能更優(yōu)；③硫含量低，且不含芳香族化合物，能有效減少硫化物、一氧化碳等物質的排放，對環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展具有積極意義；④具有較好的低溫啟動性能、潤滑性能和安全性能（閃點高，＞110℃），易于儲存和運輸。

劉德華，教授、博導。清華大學化工系應用化學研究所所長，兼任清華大學中國-巴西氣候變化與能源技術創(chuàng)新研究中心主任、中拉清潔能源與氣候變化聯(lián)合實驗室主任。主要研究領域包括可再生資源利用、生物能源工程、發(fā)酵工程與技術、生物反應器等。參與并主持了多項國家攻關、“863計劃”、“973計劃”、“國家重點工業(yè)性試驗”及“國家高新技術產業(yè)化示范工程”項目。

E-mail:dhliu@tsinghua.edu.cn

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歐盟是生物柴油發(fā)展最早的地區(qū)，且一直占據全球生物柴油生產和消費的最大份額。美國生物柴油產業(yè)的快速發(fā)展始于2005年可再生燃料標準（RFS）的公布，目前已經成為生物柴油最大的生產國，并且連續(xù)三年的產出都超過了美國國家環(huán)境保護署（EPA）在RFS下設立的目標。南美洲的巴西和阿根廷自然資源豐富，生物柴油產業(yè)發(fā)展迅速。與歐美國家相比，亞洲國家的生物柴油產業(yè)起步較晚，韓國、泰國、新加坡、菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞等都在積極規(guī)劃生物柴油發(fā)展，并且已經有了一定的生產規(guī)模。從歐美國家的發(fā)展經驗看，生物柴油產業(yè)的快速發(fā)展離不開國家政策的鼓勵和扶持，各國結合本國國情和實際情況，均提出了明確的發(fā)展目標和要求，并采取積極務實的政策和措施，包括制定強制性添加指標、配額制度、投資補貼和稅收減免等。

本文對各國的生物柴油政策進行了分析，強調了生物柴油政策對其產業(yè)發(fā)展的重要作用，并對我國生物柴油政策和產業(yè)發(fā)展進行了展望。

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1　世界各國生物柴油政策

1.1歐盟生物柴油政策

1997年，歐盟發(fā)布的《可再生能源戰(zhàn)略和行動白皮書》中提出，到2010年，歐盟可再生能源的消費量要從1997年的6%提高到12%，其中生物燃料要占交通領域總燃料供應量的5.75%，生物質能的利用量要達到2億噸標準煤。盡管2010年這個目標沒有達到，但仍取得了顯著的進步，生物能源應用比例從2005年的1.0%提高至4.4%。2011年，歐盟生物柴油的應用比例達到5%。根據《可再生能源指令》強制要求，到2020年，每個成員國必須保證交通領域中生物燃料利用量達到總燃料消費量的10%。2015年12月，歐盟公布了生物柴油調和燃料的B20/B30標準，意味著生物柴油與石化柴油的摻混比例的進一步提高（在這之前最高的標準為添加7%）。

歐盟對生物柴油產業(yè)發(fā)展的鼓勵和支持，除了對生物燃料提出了明確的配額要求外，更重要的是通過了稅收優(yōu)惠或減免的財稅優(yōu)惠政策。歐盟對能源消費征收較高的稅費，種類也很多，如能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅，特別是對石油產品消費的征稅額非常高，占汽油和柴油價格的2/3。調查顯示，瑞典的高能源稅和碳稅促使1990～1999年生物質能的使用增加了44%。1995年，奧地利對生物柴油和生物乙醇完全減免稅收，對生物柴油比例達到5%的混合燃料減免部分稅收。歐盟出臺第2003/96/EC號法規(guī)，允許給予生物燃料稅收優(yōu)惠或減免，歐盟各成員國可以根據本國實際情況，決定本國生物燃料及礦物燃料的稅率。為了補償生物燃料與化石燃料之間的成本差異，歐盟各國對每升生物柴油給予0.32～0.39 歐元的補貼。

此外，歐盟還出臺了多元化的配套政策，如生物柴油原料補貼、增加生物燃料生產設施的投資、促進生物燃料汽車的應用，以及科研扶持（如歐盟科技框架計劃也為可再生燃料的研發(fā)、生產和推廣提供了諸多支持）。

1.2美國生物柴油政策

美國通過一種可再生燃料身份碼（RINs）的市場機制來推動生物柴油產業(yè)的發(fā)展。生物柴油生產商和進口商可對其生產和進口的生物柴油申請注冊RINs，每加侖（1加侖=3.78541升）符合要求的生物柴油都可以獲得其獨特的RIN碼，且RIN碼可以進行轉讓和交易。美國環(huán)境保護署（EPA）公布每年的可再生燃料標準（RFS），規(guī)定了可再生燃料在交通燃料中的混配比例，并要求美國汽柴油煉制、混配與進口等責任商完成當年可再生燃料配比責任量（RVO）。責任商每年年末必須向EPA出示足夠多的RINs以證明其完成了當年的RVO，而RINs可通過自己生產獲得，也可以通過在市場上購買獲得。RINs碼可自由交易并形成獨立市場，價格往往呈現隨行就市的調節(jié)機制，如當市場形勢不利于生物柴油消費時，價格上漲，直到價格高到足以促進生物柴油的強制消費。由于美國責任商可通過出售產品和RINs碼兩個途徑來獲取收益，也進一步提高了美國生物柴油廠商的積極性。

美國生物柴油的摻混率正在逐年上升，2015年11月30日美國EPA公布了2014～2017年的RFS，規(guī)定2014～2017年的生物柴油RVO分別為16.3億加侖、17.3億加侖、19億加侖和20億加侖，這一標準高于2015年5月建議的生物柴油摻混量水平。EPA承諾，新規(guī)則的出臺將對生物燃料的蓬勃發(fā)展起到明顯的促進作用。

此外，美國政府還采取一系列經濟政策激勵生物能源產業(yè)的發(fā)展。《1992能源政策法案》首次提出對可再生能源生產給予生產稅抵免，對年生產能力≤1500萬加侖的小型生物柴油生產商給予0. 1美元/加侖的生產所得稅抵免。2004年美國頒布《創(chuàng)造就業(yè)法案》，由動植物脂肪制成的生物柴油享受1美元/加侖的消費稅抵免，再生油脂制成的生物柴油享受0.5美元/加侖的消費稅抵免。《2005能源政策法案》又把生物柴油消費稅抵免政策由2006年底延長到2008年底。此后，在2008、2009、2011、2013年四次延續(xù)該稅收抵免政策。2015年底，美國兩會正式通過恢復該稅收抵免政策的法案，將其延長至2016年底，并追溯至2015年。同時，美國政府對生物柴油的生產稅和消費稅也給予了一些直接補貼?！?009美國復蘇和再投資法案》顯示，美國政府對5000個生物質能、太陽能、風能等可再生能源項目設施進行了直接補貼。

1.3巴西生物柴油政策

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巴西于2004年12月推出了國家生物柴油計劃（PNPB），將生物柴油加入巴西的能源結構中，減少對進口柴油的依賴。政府通過“社會燃料核準”的認證機制實現稅收補貼和創(chuàng)建融資模式，促進本國生物柴油產業(yè)的發(fā)展。想獲得減稅優(yōu)惠的生物柴油特許制造和銷售商須向農業(yè)發(fā)展部申請認證，認證要求生產商從家庭農場購買的原料比例達到指定最低限 （東北部和半干旱地區(qū)50%，南部和東南部30%，北部和中西部10%），同時還要與家庭農場針對原料價格和交付條件等達成協(xié)議，并為其提供技術支持。

巴西政府2005年5月18日頒布的第11.116號聯(lián)邦法令中特別指出該計劃的稅收結構，根據原料種類、產地和提供者進行稅收減免。如果原料是北部的棕櫚油以及東北和半干旱地區(qū)的蓖麻油，且來自家庭農場，就完全減免社會一體化計劃繳款（PIS）、員工分紅計劃存金（PASEP）和聯(lián)邦社會援助繳款（CONFINS）， 只收取商品和服務流轉稅（ICMS）。該計劃考慮到貧困地區(qū)的農民就業(yè)困難的國情，通過稅收政策將資金和技術引入這些地區(qū)，創(chuàng)造了增收和就業(yè)機會，對緩解地區(qū)發(fā)展不平衡有著積極作用。

按照規(guī)劃，從2008年開始出售的柴油中必須添加2%生物柴油，到2013年，全國強制添加5%生物柴油，這個目標已經在2010年提前實現，自2014年11月起，巴西全國強制添加比例提高到7%。2015年底，巴西宣布將在3年內將生物柴油混合比例提高至10%。

1.4其他國家生物柴油政策

阿根廷從2013年底開始將生物柴油在柴油中的摻混比率由8%提高到10%，馬來西亞從2014年11月起將生物柴油摻混比例從5%提高到7%，泰國于2011年之后強制摻混5%的生物柴油。

印度尼西亞的生物柴油添加比例于2015年從10%提高到15%，又將在2016年提高到20%；2015年2月，國會的能源委員會及政府批準上調生物燃料補貼，從每升1500印尼盾上調至4000印尼盾。2015年3月起，印度尼西亞對棕櫚油出口征收每噸50美元稅費，對棕櫚油產品出口征收每噸30美元稅費，以資助生物柴油補貼計劃、行業(yè)研究及發(fā)展。

韓國從2012年起開始強制要求實施2%的生物柴油摻混政策。此外，韓國有較完整和系統(tǒng)的廢油統(tǒng)一收集和處理體系，建立了分區(qū)域回收的體制，解決了生物柴油原料的問題。根據韓國《廢棄物管理法》第25條的規(guī)定，任意非法排放廢食用油，將需依法繳納100萬韓元（約合人民幣6000元）以下的罰款。人們可將廢食用油以每升533～666韓元（約合人民幣3.3～4.1元）的價格賣給專門回收廢食用油的企業(yè)。根據韓國環(huán)境部的材料顯示，2012年韓國全部廢食用油中的12.1萬噸被再加工成了生物柴油。

1.5我國生物柴油政策

2007年8月，國家《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》出臺，確定了生物燃料的中長期發(fā)展目標，到2020年，生物柴油的年利用量將達200萬噸。2007年9月，財政部頒布了《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》，決定對為生物能源和生物化工定點和示范企業(yè)提供農業(yè)原料和林業(yè)原料的原料基地提供資金補助。同年，我國出臺了針對生物柴油生產的《柴油機燃料調合用生物柴油（BD100）國家標準》，但并沒有明確生物柴油和石化柴油的相關摻混比標準。直到2010年，《生物柴油調合燃料（B5）國家標準》出臺，生物柴油獲準正式進入成品油零售系統(tǒng)，為生物柴油在市場上的健康有序發(fā)展提供有力保障。

2008年頒布的財稅[2008]156號文件規(guī)定以廢棄油脂生產生物柴油企業(yè)增值稅先征后返。2010年，我國啟動餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，一定程度上改善了我國生物柴油油脂原料不足的問題。2011年，財政部、國家稅務總局發(fā)布的《關于對利用廢棄的動植物油生產純生物柴油免征消費稅的通知》規(guī)定，對生產原料中廢棄的動物油和植物油用量所占比重不低于70%、且符合國家《柴油機燃料調合用生物柴油（BD100）》標準的純生物柴油免征消費稅。2015年，國家能源局發(fā)布《生物柴油產業(yè)發(fā)展政策》，對生物柴油行業(yè)的監(jiān)督管理、原料保障、行業(yè)準入、政策措施等方面進行了規(guī)定。

一系列國家政策為我國生物柴油產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，然而在政策實施過程中，存在一些問題需要解決。

對于增值稅，目前大部分地溝油銷售商販難以提供正規(guī)銷售發(fā)票，因此生物柴油生產企業(yè)購買地溝油時，難以出示“廢棄油脂用量占生產原料的比重不低于70%”的證明材料。2015年的資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠政策規(guī)定，增值稅不再100%退稅，退稅比例降到70%，即生物柴油生產企業(yè)需繳納30%的增值稅。實際執(zhí)行時，按照銷售額的5.1%（17%×30%=5.1%）繳納增值稅，該稅率已高于全國實體經濟的增值稅稅率。

對于消費稅，我國幾乎所有的生物柴油銷售企業(yè)都沒有成品油銷售資質，只能將生物柴油銷售給中石油、中石化等企業(yè)進行再銷售。由于我國對成品油銷售企業(yè)沒有添加調配生物柴油的強制要求，導致成品油銷售企業(yè)要在獨自占有消費稅的全部優(yōu)惠（也就是大大壓低生物柴油價格）的前提下才愿意從生物柴油生產企業(yè)購買生物柴油。因此，免征消費稅的優(yōu)惠政策傳遞不到生物柴油生產企業(yè)。

上述問題限制了我國生物柴油的發(fā)展，導致我國市場上純生物柴油銷售價長期比柴油批發(fā)價低1000元/噸以上。相比之下，歐盟國家強制添加政策使歐洲市場上純生物柴油售價始終比石化柴油批發(fā)價格高170～250歐元/噸。

2　我國生物柴油產業(yè)的發(fā)展展望

研究顯示，生物柴油原料成本約占整個生物柴油成本的75%，也是限制我國生物柴油發(fā)展的主要原因。我國食用油大量依賴進口，不能像歐美國家以大豆油、菜籽油和棕櫚油等可食用的植物油脂為原料進行生物柴油的生產。目前我國生物柴油企業(yè)多采用潲水油、地溝油等餐飲廢棄油脂及酸化油等食用油脂加工下腳料為原料。如以餐飲廢油為原料生產生物柴油，能夠有效避免“地溝油”回流餐桌，一定程度上保證了人民的食品安全。但廢棄油脂的回收仍存在很大的困難，高度分散且收集存儲的成本高，難以保證持續(xù)的供應。與非法流通回餐桌相比，生產生物柴油的競爭力不強。數據顯示，將1噸餐飲廢油加工成食用油的成本不到350元，而加工成生物柴油的成本則約為1000 元，兩者相差近3倍。而在售價上，生物柴油每噸比食用油低1500元左右。因此，如何保證廢棄油脂的供應，建立完善的廢棄油脂回收機制，對于解決我國生物柴油生產原料不足的問題至關重要。另一方面，我國木本油料植物豐富，用木本油脂作為原料能夠為生物柴油生產提供穩(wěn)定的油脂原料來源，同時也可以促進荒山荒地及其他宜能非耕地的合理開發(fā)利用，長遠來看可以作為生物柴油的生產原料具有很大的發(fā)展空間。但木本油料受培育周期長、采摘成本高、政府扶持力度不夠等方面因素影響，其發(fā)展遠遠落后于我國生物柴油產業(yè)的發(fā)展。近年來，微生物油脂作為油脂原料生產生物柴油逐漸受到人們的關注。

生產原料供應困難、市場需求萎縮、銷售渠道受限使我國生物柴油產業(yè)的發(fā)展面臨極大的挑戰(zhàn)。我國政府雖然出臺了一系列政策法規(guī)激勵、扶持生物柴油產業(yè)的發(fā)展，然而缺乏具體的落實辦法，難以保證地方能源管理部門的積極性，需要進一步制定更加清晰明確的定價、財政、稅收、投資等政策，地區(qū)也應該出臺配套的地方政策。此外，我國需要從原料供應、生產、銷售各環(huán)節(jié)建立完善的行業(yè)規(guī)范和標準化體系，加強對廢棄油脂流向的監(jiān)督，建立地溝油回收利用機制；淘汰落后產能的生物柴油企業(yè)，維護正規(guī)企業(yè)的合法權利；采取有效措施刺激市場對生物柴油的需求，保證生物柴油的正常銷售。

10.3969/j.issn.1674-0319.2016.02.001