陶 霞 郝立麗 趙李梅

淺論我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建和設(shè)計(jì)

陶 霞 郝立麗 趙李梅

隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾日漸突出，尤其行政主體與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議越發(fā)復(fù)雜，很多爭(zhēng)議因未被納入行政訴訟的受案范圍而得不到法律手段的有效解決。為此，改革現(xiàn)行的行政訴訟法儼然成為必然趨勢(shì)。本文將通過(guò)對(duì)我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解制度進(jìn)行構(gòu)想，結(jié)合我國(guó)行政法治的實(shí)情，設(shè)計(jì)出適合我國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度。

行政訴訟 行政訴訟調(diào)解 原則 程序

現(xiàn)代行政法治要求行政行為和司法行為都要遵循以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。貫徹科學(xué)發(fā)展觀就是為實(shí)現(xiàn)憲法修正案關(guān)于國(guó)家“尊重和保障人權(quán)”的基本原則，而行政訴訟與人權(quán)保障最為密切，行政權(quán)得不到有效監(jiān)督，公民的合法權(quán)益就得不到充分保障，也就達(dá)不到人權(quán)的全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)。可見，重視行政審判活動(dòng)，構(gòu)建行政訴訟調(diào)解，尋求更加有效的方式化解官民很有必要。

一、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的基本原則

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建首先就應(yīng)該明確其基本原則。借鑒民事訴訟調(diào)解原則，“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”。行政訴訟調(diào)解制度基本原則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟的特質(zhì)，因此，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

（1）自愿原則。訴訟調(diào)解作為一種訴訟行為，相對(duì)人在訴訟中享有程序選擇權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人權(quán)利。是否進(jìn)行訴訟調(diào)解，應(yīng)當(dāng)出自當(dāng)事人利益追求的本意，人民法院不得強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解，以壓促調(diào)。調(diào)解的本質(zhì)就是充分尊重當(dāng)事人意志。因此，法院開展訴訟調(diào)解，應(yīng)征得雙方當(dāng)事人的同意，如果一方不同意，法院不得依職權(quán)進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，否則會(huì)損害當(dāng)事人利益。此外，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)在雙方當(dāng)事人自愿同意的前提下達(dá)成。法官在訴訟中只是起到引導(dǎo)作用，從專業(yè)角度對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行分析說(shuō)明，不能代替當(dāng)事人做出調(diào)解協(xié)議。最后，調(diào)解的生效方式也應(yīng)由當(dāng)事人自愿選擇。或形成調(diào)解協(xié)議，經(jīng)法院審查后雙方當(dāng)事人簽收生效；或法院依據(jù)調(diào)解結(jié)論制作調(diào)解書，送達(dá)雙方當(dāng)事人簽收生效。

（2）合法原則。自愿原則包含兩層意思：一是法院進(jìn)行訴訟調(diào)解在程序上要遵循法律程序。調(diào)解由當(dāng)事人主動(dòng)提出，而不能由法院依職權(quán)主義主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人不愿進(jìn)行訴訟調(diào)解或不愿意繼續(xù)進(jìn)行調(diào)解的，法院不能強(qiáng)迫；調(diào)解未達(dá)成一致意見的，不能久調(diào)不決，而應(yīng)及時(shí)裁判。二是雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不能夠違反法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。行政主體行使的是法定職權(quán)，在訴訟調(diào)解過(guò)程中不得任意處分，損害公共利益和私人利益，而應(yīng)在糾正其違法或不合理行政行為的前提下實(shí)現(xiàn)調(diào)解。

（3）平等原則。雙方當(dāng)事人在訴訟中享有平等的訴訟地位，不得因?yàn)橐环疆?dāng)事人為代表國(guó)家行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)而賦予其特殊的訴訟地位。訴訟調(diào)解的基礎(chǔ)是雙方當(dāng)事人地位平等，只有保障雙方訴訟地位平等，才能避免行政主體利用其職權(quán)強(qiáng)迫相對(duì)人非出于本意地接受調(diào)解，才能有平等協(xié)商的可能，實(shí)現(xiàn)程序正義。此外，人民法院應(yīng)平等的對(duì)待雙方當(dāng)事人。只有法院在訴訟中一視同仁，才能切實(shí)保障當(dāng)事人能夠平等地行使權(quán)利，并在適用法律上得到平等的對(duì)待。

（4）有限調(diào)解原則。行政訴訟的直接目的就是解決行政爭(zhēng)議，但因行政爭(zhēng)議的種類和性質(zhì)的不同，決定了行政訴訟不適用于解決所有類型的行政爭(zhēng)議，同理，行政訴訟調(diào)解也不適用于解決所有類型的爭(zhēng)議，因此有必要對(duì)訴訟調(diào)解的范圍進(jìn)行相應(yīng)的限定，也就形成了調(diào)解的有限性。此外，“公權(quán)不可任意處分”決定了行政主體在訴訟調(diào)解過(guò)程中只能對(duì)行政行為的合理性等問(wèn)題，依據(jù)自由裁量權(quán)在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行處分，否則就是濫用職權(quán)。

二、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的設(shè)計(jì)

（一）行政訴訟調(diào)解的適用范圍

行使其訴訟目的的特殊性和受案范圍的限定性決定了行政訴訟調(diào)解的適用范圍也必須受到相應(yīng)限制，筆者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解制度主要適用于以下幾類爭(zhēng)議案件：

1、行政自由裁量權(quán)案件。行政自由裁量權(quán)是國(guó)家賦予行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由選擇處理方式的行政權(quán)力。由于自由裁量權(quán)的行使完全靠行政主體自己把握，在這種情況下，很可能出現(xiàn)因處理不當(dāng)畸重畸輕，造成對(duì)相對(duì)人的損害，同時(shí)也容易被濫用，滋生腐敗等社會(huì)問(wèn)題。行政訴訟法規(guī)定法院在行政訴訟中除行政處罰案件外，只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，做出違法與否的判斷。為此，法院對(duì)合法但不合理的其他行政行為只能采取判決維持的方式結(jié)案，并且判決一旦生效，行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行，這樣勢(shì)必?fù)p害相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

2、行政裁決案件。行政裁決是行政主體為實(shí)施行政管理的需要而做出的具體行政行為，涉及三方當(dāng)事人。糾紛任何一方認(rèn)為行政主體的裁決損害了其利益均可以提起訴訟，目的仍然是為了實(shí)現(xiàn)其民事主張。但法院在審理這類案件時(shí)會(huì)因結(jié)案方式單一而陷入兩難的境地，不能真正案結(jié)了事。而調(diào)解機(jī)制的引入，有效化解了這一尷尬局面，并且調(diào)解只在原民事糾紛雙方當(dāng)事人間進(jìn)行，是對(duì)民事爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)溝通。

3、行政合同案件。行政合同從動(dòng)態(tài)意義上講是一種行政管理手段，通過(guò)行政合同，普通公民可以積極參與到行政管理活動(dòng)中，就利益問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，有利于減少?zèng)_突。從靜態(tài)意義上看，行政合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理，與相對(duì)人達(dá)成的合意，具有合同性。主要表現(xiàn)為國(guó)家訂購(gòu)合同，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同等。不同于民事合同，行政合同的雙方當(dāng)事人身份具有特定性，一方為行政主體，另一方為行政相對(duì)人，且雙方協(xié)商的事項(xiàng)往往是涉及公共利益的民事問(wèn)題，是公法契約的一種。可見，行政合同具有雙重屬性，行政性及合同性。

（二）行政訴訟調(diào)解的適用程序

1、調(diào)解程序的啟動(dòng)。調(diào)解存在的基礎(chǔ)是雙方當(dāng)事人地位平等，盡管在行政訴訟中，賦予了雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位，但是由于行政權(quán)與公民權(quán)的實(shí)體差異，為避免行政主體利用職權(quán)給相對(duì)人施加壓力而被迫接受調(diào)解，應(yīng)該賦予相對(duì)人申請(qǐng)調(diào)解的權(quán)利。這也是出于對(duì)相當(dāng)人合法權(quán)益保障的考律。此外，人民法院在一定條件下可以根據(jù)案件的具體情況，在征得雙方當(dāng)事人同意的前提下，也可依職權(quán)提出調(diào)解。

2、堅(jiān)持調(diào)解的合議制。實(shí)行合議制能夠最大限度地發(fā)揮合議庭成員的集體智慧，做出準(zhǔn)確的判斷，實(shí)現(xiàn)訴訟目的。訴訟調(diào)解過(guò)程中也應(yīng)堅(jiān)持合議制，因?yàn)榭烧{(diào)解的行政爭(zhēng)議案件往往涉及公共利益，出于對(duì)公共利益與私人利益的保護(hù)，應(yīng)該謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)。為此，行政爭(zhēng)議案件是否需要調(diào)解，怎樣調(diào)解，應(yīng)由和議庭成員共同討論決定。

3、調(diào)解的審級(jí)和時(shí)限。我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于當(dāng)事人起訴之后的任何階段，既包括一審和二審。行政訴訟調(diào)解應(yīng)參照民事訴訟法規(guī)定適用于任何訴訟階段。此外，關(guān)于調(diào)解的審理時(shí)限，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重法律規(guī)定的3個(gè)月的規(guī)定，如果扣除調(diào)解期限，實(shí)際上就是變相延長(zhǎng)法定審限期，而且還可能造成久拖不決，從而引發(fā)負(fù)面影響。

4、確定調(diào)解結(jié)案方式。訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)允許人民法院以調(diào)解筆錄或制作調(diào)解書為法定的結(jié)案方式，彌補(bǔ)訴訟結(jié)案只是對(duì)行政行為合法性判斷的缺陷，可以依據(jù)調(diào)解結(jié)案的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容直接規(guī)定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，便于執(zhí)行，也是對(duì)法官為調(diào)解結(jié)案而付出的努力的尊重。

（三）行政訴訟調(diào)解的效力及救濟(jì)

1、行政訴訟調(diào)解的效力。第一，既判力。訴訟判決對(duì)法院和當(dāng)事人產(chǎn)生約束力，即既判力。調(diào)解結(jié)案也同樣產(chǎn)生既判力。調(diào)解結(jié)果分為調(diào)解書和調(diào)解筆錄。人民法院將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人簽收或調(diào)解筆錄生效后，就表明雙方對(duì)曾經(jīng)存在爭(zhēng)議的法律關(guān)系取得了共識(shí)，得到法律的確認(rèn)和保護(hù)。調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人經(jīng)過(guò)充分協(xié)商就權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)成的一致意見，調(diào)解書或調(diào)解筆錄正是根據(jù)雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議制作的，調(diào)解書一旦經(jīng)雙方當(dāng)事人送達(dá)簽收便產(chǎn)生與法院的生效判決具有同樣的效力，當(dāng)事人喪失上訴權(quán)，且不得再以同樣的事實(shí)和理由提起訴訟。雙方還應(yīng)按照調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容行使權(quán)利及履行義務(wù)。同理，在二審或再審程序中，當(dāng)事人達(dá)成合意，人民法院制作調(diào)解書的，調(diào)解書對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)做出新的調(diào)整，原協(xié)議內(nèi)容應(yīng)視為撤銷，不再執(zhí)行。

第二，強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)解協(xié)議達(dá)成，是雙方各自利益合理的讓步，一般情況下都能自覺(jué)履行。但在實(shí)踐中，也會(huì)有一方當(dāng)事人怠于履行或拒不履行調(diào)解協(xié)議所確定的內(nèi)容的情況發(fā)生，這就不能實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解的真正目的。因此賦予訴訟調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)一方當(dāng)事人拒不履行調(diào)解協(xié)議確定的義務(wù)，另一方當(dāng)事人有權(quán)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

2、行政訴訟調(diào)解的救濟(jì)。行政訴訟調(diào)解協(xié)議的救濟(jì)機(jī)制有：一是訴訟調(diào)解結(jié)案后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議真實(shí)有效，但一方當(dāng)事人怠于履行或拒不履行，在這種情況下賦予另一方當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。二是訴訟調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議存在瑕疵，不是雙方當(dāng)事人真實(shí)意思的體現(xiàn)，而是可能因受到強(qiáng)迫、威脅、欺詐等因素所做出的違背真實(shí)本意的妥協(xié)，或因情勢(shì)變更導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議不能履行。鑒于此，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人申請(qǐng)撤銷調(diào)解協(xié)議或確認(rèn)無(wú)效的權(quán)利。并且規(guī)定雙方當(dāng)事人都具有撤銷權(quán)，只有如此才能充分保障公共利益和個(gè)人利益，不至于出現(xiàn)偏頗。法院在受理當(dāng)事人撤銷申請(qǐng)時(shí)應(yīng)另行組織合議庭認(rèn)真審查。如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人所提出的請(qǐng)求不符合可撤銷或確認(rèn)無(wú)效的情形，應(yīng)當(dāng)立即判決駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。在當(dāng)事人有確切證據(jù)證明自己是因?yàn)橐馑疾徽鎸?shí)而達(dá)成協(xié)議的，或因情勢(shì)變更，繼續(xù)履行調(diào)解協(xié)議將不能產(chǎn)生積極效應(yīng)的情況下，法院應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)判決。判決確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無(wú)效或撤銷協(xié)議的，自始無(wú)效，因原調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生的法律后果應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀。

［1］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)［M］.法律出版社，2005.

［2］孫彩虹.論行政案件協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化建構(gòu)［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（04）.

［3］金建顯.論行政訴訟和解制度的構(gòu)建［D］.北京：中國(guó)政法大學(xué)碩士論文，2007.

［4］趙珊.略論我國(guó)行政訴訟制度的完善［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（1）.

（作者單位：西南醫(yī)科大學(xué)）

陶霞（1987-），女，漢族，四川內(nèi)江人，碩士研究生，西南醫(yī)科大學(xué)2015級(jí)第二團(tuán)總支書記，研究方向：政管理與學(xué)生管理；郝立麗（1985-），女，漢族，河北唐山人，碩士研究生，西南醫(yī)科大學(xué)2016級(jí)第二團(tuán)總支書記，研究方向：大學(xué)生思想政治教育與學(xué)生管理；趙李梅（1984-），女，漢族，河北保定人，碩士研究生，西南醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院，研究方向：大學(xué)生思想政治教育與學(xué)生管理。