◎胡遲

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當前治理產(chǎn)能過剩的策略選擇

◎胡遲

摘要：國務院于“十三五”規(guī)劃開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能意見，而且首次提出了煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。這說明在經(jīng)過“十一五”、“十二五”兩個五年規(guī)劃的十年治理后，產(chǎn)能過剩依然是新常態(tài)下我國經(jīng)濟轉型升級、結構調(diào)整優(yōu)化過程中仍未治愈的“頑疾”。而且與以往時期相比，處理產(chǎn)能過剩問題更加刻不容緩。

關鍵詞：產(chǎn)能過剩；供給；需求

今年2月5日，國務院“罕見”地于同日發(fā)布了《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》、《關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》兩個文件。眾所周知，產(chǎn)能過剩一直是近年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一。國務院于“十三五”開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能意見，說明在經(jīng)過“十一五”、“十二五”兩個五年規(guī)劃的十年治理后，產(chǎn)能過剩依然是新常態(tài)下我國經(jīng)濟轉型升級、結構調(diào)整優(yōu)化過程中仍未治愈的“頑疾”。

與以往幾次產(chǎn)能過剩相比，目前產(chǎn)能過剩的驅(qū)動因仍然是經(jīng)濟增速下滑帶來產(chǎn)業(yè)結構性調(diào)整的需求，外部疲軟的經(jīng)濟環(huán)境更是給產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀“雪上加霜”。在我國，由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機制動因，政府特別是地方政府因追求高增長而導致產(chǎn)能過剩這一重要原因一直沒有明顯變化。因此，未來化解產(chǎn)能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經(jīng)驗與教訓，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，分析前期政策的得失，糾正政策執(zhí)行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標銜接，從而在執(zhí)行中不斷提升政策的針對性與有效性。

不斷提升調(diào)控政策的科學性和預見性

1.建立產(chǎn)能利用率評估和預警制度

一是提升宏觀經(jīng)濟走勢的預測水平，減少對微觀經(jīng)濟的直接管制和干預，將現(xiàn)行企業(yè)統(tǒng)計、景氣指數(shù)分析與產(chǎn)能利用率評價結合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)能過剩評估指標體系和預警系統(tǒng)，讓企業(yè)和投資者及時準確地了解行業(yè)產(chǎn)能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為，商業(yè)銀行據(jù)此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風險。二是改革“總量控制”的產(chǎn)業(yè)政策思路以及建立在此基礎上的項目審批準入制度，最終改審批制為核準制，并且要以能源資源、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)作為前置性條件，監(jiān)管方式也應該從前置性審批，轉變?yōu)槭轮泻褪潞蟮倪^程監(jiān)管，提高調(diào)控水平。

2.差異化不同性質(zhì)過剩產(chǎn)能的調(diào)控方法

對于不同性質(zhì)的產(chǎn)能過剩，需要分業(yè)施策、多管齊下。對技術落后產(chǎn)能的企業(yè)，依照國家法律和法規(guī)關停、淘汰，防止這類企業(yè)在市場出現(xiàn)短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復燃”。對結構性缺陷導致的“低水平”過剩產(chǎn)能實行“有保有壓”的調(diào)控措施，利用信貸、財稅和價格等經(jīng)濟政策杠桿“扶優(yōu)汰劣”，引導行業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整；對因購買力水平低、有效需求不足產(chǎn)生的相對性產(chǎn)能過剩和部分行業(yè)出現(xiàn)的階段性產(chǎn)能過剩，加強規(guī)劃引導，提高企業(yè)集中度，引導企業(yè)前瞻技術進步前沿、順應產(chǎn)品更新?lián)Q代趨勢進行結構調(diào)整。

加大政策執(zhí)法的力度和權威性

從以往政策執(zhí)行的教訓看，一些設計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執(zhí)行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發(fā)揮應有的效果。如針對鋼鐵等領域出現(xiàn)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，政府相繼出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策，對新上項目規(guī)定了很嚴格的技術、環(huán)保及規(guī)模等進入門檻。然而，調(diào)查顯示，各地都有未經(jīng)國家環(huán)評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業(yè)產(chǎn)能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業(yè)為了擴張產(chǎn)能，擅自更改技術標準，降低產(chǎn)品質(zhì)量。更有一些企業(yè)以嚴重污染環(huán)境為代價，降低生產(chǎn)成本。這些現(xiàn)象的一再出現(xiàn)，已經(jīng)嚴重削弱了產(chǎn)業(yè)政策和政府部門的權威性和公信力。

因此，在當前的體制環(huán)境下，必須嚴格執(zhí)法，加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī)，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發(fā)改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。二是強調(diào)行政問責制的使用。一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。下一步要突出行政問責制的作用。當然，這只是現(xiàn)階段不得已而為之的現(xiàn)實對策，而非長久之計。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執(zhí)行效率肯定是“非優(yōu)化”的，但目前環(huán)境下只能退而求其次，并承擔相應的成本。從長期看，行政手段與市場調(diào)節(jié)兩種工具的運用是一個此消彼長的關系，市場手段有一個循序漸進的發(fā)育過程?，F(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。

加快配套政策的改革速度

由于產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生與我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復雜性具有高度的相關性，因此，產(chǎn)能過剩的治理也必須得到其他相關配套政策的支持。

1.深化行政管理體制改革

包括重塑中央和地方財政關系和改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預算法的實施，公眾支出應該更加透明和更好地得到社會監(jiān)督，以避免地方政府之間通過各種形式的補貼開展投資和經(jīng)濟增長方面的攀比。而加快地方政府官員評價和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對企業(yè)投資行為的過度干預。

2.完善財稅支持政策

各級財政加大對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)實施結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的支持力度，完善促進企業(yè)兼并重組的稅收政策。對向境外轉移過剩產(chǎn)能的企業(yè)，其出口設備及產(chǎn)品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策。

3.繼續(xù)落實有保有控的金融政策

對整合過剩產(chǎn)能的企業(yè)，積極穩(wěn)妥開展并購貸款業(yè)務。大力發(fā)展各類機構投資，鼓勵創(chuàng)新基金品種，開拓企業(yè)兼并重組融資渠道。加大企業(yè)“走出去”的貸款支持力度、適當簡化審批程序，完善海外投資保險產(chǎn)品，研究完善“走出去”投融資服務體系，支持產(chǎn)能向境外轉移。

4.完善和規(guī)范價格政策，深化資源型產(chǎn)品價格改革

按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深化水、電、油、氣和礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃等高耗能行業(yè)，能耗、電耗和水耗達不到行業(yè)標準的產(chǎn)能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

5.落實職工安置政策

各級政府要切實負起責任，將化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系。落實促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)等各項政策，切實做好下崗失業(yè)人員社會保險關系接續(xù)和轉移，按規(guī)定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

大力推進“一帶一路”戰(zhàn)略的實施

“走出去”一直是我國企業(yè)提升國際化經(jīng)營水平的重要途徑，而利用“走出去” 轉移過剩產(chǎn)能則是近年國內(nèi)產(chǎn)能過剩形勢下提出的策略。當前，推動我國企業(yè)加速“走出去”的重要機遇是“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。我國與“一帶一路”許多沿線國家經(jīng)濟具有互補性。這些國家尚處在工業(yè)化初期階段，經(jīng)濟高度依賴能源、礦產(chǎn)等資源型行業(yè)，而我國企業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，一些行業(yè)的制造工藝技術和主體裝備已經(jīng)處于產(chǎn)業(yè)鏈的相對高點，有能力向這些國家提供各種產(chǎn)品與設備。有關分析顯示，如果我國每年有10%-15%的鋼鐵產(chǎn)品出口，國內(nèi)鋼產(chǎn)量就可基本實現(xiàn)平衡。因此，我國企業(yè)應當進一步加大鋼鐵產(chǎn)品等過剩產(chǎn)能的出口力度，政府通過出臺稅收等政策鼓勵企業(yè)提高產(chǎn)品國際競爭力，如降低在能源緊張時期加征的15%電解鋁出口關稅等。建議我國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家發(fā)展能源在外、資源在外和市場在外的“三頭在外”型產(chǎn)業(yè)，進而帶動產(chǎn)品、設備和勞務輸出，有效實現(xiàn)我國產(chǎn)能的向外投放。

充分發(fā)揮市場機制的決定性作用

產(chǎn)能過剩反映了經(jīng)濟運行中供給與需求的相對狀況。從根本上看，只有運用市場化辦法才能建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制。從國際經(jīng)驗看，美國當年化解產(chǎn)能過剩主要是靠市場優(yōu)勝劣汰、自然出清。美國每年企業(yè)間并購重組以及破產(chǎn)數(shù)量數(shù)以萬計，加之發(fā)達的風險投資和資本市場支持，為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。從我國當前情況看，產(chǎn)能過剩在各個行業(yè)都存在，原材料行業(yè)如水泥、玻璃，機械行業(yè)如汽車、造船，新興產(chǎn)業(yè)如光伏、風電等，都有產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，應當發(fā)揮市場倒逼機制作用，通過市場競爭化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。這才是化解產(chǎn)能過剩的“治本”之策。

同時，盡管多數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)總體上存在產(chǎn)能嚴重過剩現(xiàn)象，但也存在結構性產(chǎn)能不足問題。如平板玻璃中電視機用大平板，玻璃基板等多數(shù)還靠進口，風機設備中風機組成控制系統(tǒng)及多數(shù)零部件還要進口。我國企業(yè)要緊緊抓住新常態(tài)下經(jīng)濟轉型升級的要求，抓緊技術創(chuàng)新，創(chuàng)造有效供給。毋庸諱言，技術與產(chǎn)品創(chuàng)新同樣是一個需要持之以恒的過程。

（作者單位：國務院國資委研究中心）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.005 ■ 編輯：馬振東

中圖分類號：F124

文獻標識碼：A