陳全功　蔡　立

以“精準(zhǔn)扶貧”促進(jìn)集中連片特困地區(qū)發(fā)展

陳全功蔡立

［提要］集中連片特困地區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是貧困人口的減少。在四個(gè)不同階段，片區(qū)通過(guò)不同方式得以發(fā)展。在現(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧可以作為新的片區(qū)發(fā)展方式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體途徑和措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和貧困人口的同步發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧；片區(qū)發(fā)展；減貧；方式

現(xiàn)階段，中國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“片區(qū)”）的發(fā)展水平相對(duì)滯后，成為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)、脫貧摘帽的最大難點(diǎn)。采取何種戰(zhàn)略措施，尋求何種合適方式和路徑，既能減少這些地區(qū)的貧困，又能為地區(qū)發(fā)展插上翅膀，成為各級(jí)政府積極思考和探索的主題。2014年我國(guó)大力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”工作，為這些片區(qū)找到新的發(fā)展方式和路徑。

一、片區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)是貧困人口的減少

一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)衡量和考核地區(qū)發(fā)展的主要指揮棒是地區(qū)GDP、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)增加值、地方稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，很少涉及到貧困人口減少、教育發(fā)展程度、社會(huì)保障條件等社會(huì)指標(biāo)。這樣造成的結(jié)果是各地拼命發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，對(duì)民生、生態(tài)、政治權(quán)利等問(wèn)題關(guān)注較少。我們認(rèn)為，衡量地區(qū)發(fā)展不僅要用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要用社會(huì)和生態(tài)指標(biāo)。發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，是事關(guān)世世代代人的可持續(xù)過(guò)程。如果僅用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量和考核地區(qū)發(fā)展，必然造成全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)不平衡，也會(huì)導(dǎo)致包括本地區(qū)在內(nèi)的社會(huì)和生態(tài)問(wèn)題?，F(xiàn)階段，對(duì)于連片特困地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)方面是相對(duì)滯后，但在生態(tài)資源環(huán)境方面是有優(yōu)勢(shì)的。因此，片區(qū)發(fā)展要從經(jīng)濟(jì)方面轉(zhuǎn)到社會(huì)、生態(tài)、政治方面來(lái)，在這些方面下功夫。貧困人口，承載著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和政治等方方面面的內(nèi)容，如果這類人口發(fā)展了，其地區(qū)也就真正發(fā)展了。減貧，應(yīng)是目前階段片區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。

事實(shí)上，包括東部地區(qū)在內(nèi)，中國(guó)貧困人口減少才被世界上公認(rèn)為真正“發(fā)展”了。聯(lián)合國(guó)、世界銀行等眾多國(guó)際組織認(rèn)可中國(guó)發(fā)展奇跡，很大程度得益于我國(guó)減少了近7億貧困人口，全球貧困人口數(shù)量減少的成就93.3%來(lái)自中國(guó)。當(dāng)前，中國(guó)還有7000萬(wàn)貧困人口，主要集中在14個(gè)片區(qū)，區(qū)域貧困問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重。對(duì)于這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，不把最主要的減貧工作作為地區(qū)發(fā)展的衡量指標(biāo)還能用什么呢？！可喜的是，自十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展的考核就降低了經(jīng)濟(jì)總量和增速等方面的權(quán)重，著重考核這些地區(qū)的減貧情況。可以說(shuō)，貧困人口的減少，不僅解決了個(gè)體問(wèn)題，也解決了區(qū)域問(wèn)題，最能體現(xiàn)地區(qū)的全面發(fā)展。一村一戶的發(fā)展變化，往往與一個(gè)區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r連在一起，是地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。做好扶貧開(kāi)發(fā)工作從而使貧困人口的數(shù)量逐年下降，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時(shí)，依托區(qū)域發(fā)展，貧困村戶的脫貧才能脫得扎實(shí)、脫得徹底、脫得長(zhǎng)久。

二、四個(gè)階段片區(qū)發(fā)展的主要方式

片區(qū)發(fā)展的歷史，與全國(guó)其他地區(qū)類似，四個(gè)階段有不同的主要方式。

第一階段：改革開(kāi)放前通過(guò)“工業(yè)化”道路促進(jìn)片區(qū)發(fā)展。自上世紀(jì)50年代后期開(kāi)始，我國(guó)政府在中西部地區(qū)的13個(gè)省、自治區(qū)進(jìn)行一場(chǎng)以戰(zhàn)備為指導(dǎo)思想的大規(guī)模國(guó)防、科技、工業(yè)和交通基本設(shè)施建設(shè)，對(duì)片區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這種以工業(yè)化為特征的發(fā)展方式，成為片區(qū)發(fā)展的重要助推器。

第二階段：1978—90年代通過(guò)“農(nóng)業(yè)化”道路促進(jìn)片區(qū)發(fā)展。這一時(shí)期，片區(qū)與東部地區(qū)依賴開(kāi)放方式不同，主要通過(guò)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革，調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三階段：20世紀(jì)90年代初—21世紀(jì)初通過(guò)“西部開(kāi)發(fā)”方式促進(jìn)片區(qū)發(fā)展。黨中央提出推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，加大對(duì)西部地區(qū)的投入力度，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，使片區(qū)發(fā)展獲得了較好的基礎(chǔ)和條件。14個(gè)片區(qū)也在這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了較快發(fā)展。

第四階段：“十二五”以來(lái)通過(guò)“新四化”方式促進(jìn)片區(qū)發(fā)展。2011年以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，14個(gè)片區(qū)借助“新四化”同步發(fā)展。在此階段，中央啟動(dòng)實(shí)施“片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略，將片區(qū)的扶貧和發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)，探索了新的發(fā)展方式。

三、“精準(zhǔn)扶貧”可以成為促進(jìn)片區(qū)發(fā)展的新方式

2014年，中央對(duì)全國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作提出精準(zhǔn)要求，精準(zhǔn)扶貧成為片區(qū)發(fā)展的新方式。

一是“精準(zhǔn)扶貧”切合片區(qū)發(fā)展的目標(biāo)、對(duì)象和內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是減少貧困人口，其瞄準(zhǔn)對(duì)象更為具體，扶貧內(nèi)容下沉到村到戶，實(shí)施“五個(gè)一批”工程，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會(huì)保障兜底等措施，既能夠使個(gè)體狀況得以改善，也能夠促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

二是“精準(zhǔn)扶貧”比“新四化”方式更切合片區(qū)實(shí)際。對(duì)于片區(qū)來(lái)說(shuō)，實(shí)施“新四化”有一定的難度，也容易出現(xiàn)一些負(fù)面問(wèn)題。例如，片區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、勞動(dòng)力外流、技術(shù)人才匱乏，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化更為艱難；片區(qū)企業(yè)較少，資金不足，招商吸引力不足，導(dǎo)致實(shí)施新型工業(yè)化難度較大。而精準(zhǔn)扶貧，以戶為單位，因地制宜，分類指導(dǎo)，更貼近貧困群體，實(shí)施效果更為理想。一戶一村脫貧摘帽了，地區(qū)也相應(yīng)發(fā)展了。

三是“精準(zhǔn)扶貧”工作可以兼顧區(qū)域發(fā)展。目前，各地實(shí)施的一些精準(zhǔn)扶貧措施，既是解決個(gè)體貧困問(wèn)題，也是解決區(qū)域整體性貧困問(wèn)題的措施。例如，貧困村的道路和水利設(shè)施建設(shè)、一村一品的產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)教育的投入和補(bǔ)貼，均能夠較好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四、以“精準(zhǔn)扶貧”促進(jìn)片區(qū)發(fā)展的主要途徑

目前來(lái)看，有三條精準(zhǔn)扶貧途徑是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的較好途徑和措施。

一是精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)化扶貧途徑。產(chǎn)業(yè)是精準(zhǔn)扶貧的“鐵抓手”。目前，各片區(qū)普遍堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持為主要手段，因人制宜、因戶施法，讓每家每戶都有持續(xù)增收的渠道和致富的門(mén)路，真正讓群眾實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、自我致富。同樣，一個(gè)地方的快速發(fā)展，一定伴隨著產(chǎn)業(yè)的崛起；沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的區(qū)域，就會(huì)變成一潭死水。產(chǎn)業(yè)是強(qiáng)縣之本、致富之源、脫貧之基。可以說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的主要工作內(nèi)容就是片區(qū)發(fā)展的主要工作內(nèi)容，二者是重合的，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)了地區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

二是勞動(dòng)力培訓(xùn)途徑。片區(qū)發(fā)展少不得技術(shù)。精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要內(nèi)容是進(jìn)行勞動(dòng)力技術(shù)培訓(xùn)，比如培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，培訓(xùn)外出務(wù)工技術(shù)、金融理財(cái)和農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷技術(shù)等等。勞動(dòng)力培訓(xùn)，不僅使貧困人口掌握一項(xiàng)就業(yè)技能或?qū)嵱眉夹g(shù)，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)和增收脫貧；而且為地區(qū)發(fā)展提供智力支持，為新形勢(shì)下地區(qū)發(fā)展提供了高質(zhì)量的生產(chǎn)要素。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)途徑?！肮吠?、百業(yè)興”，交通在片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。因此，精準(zhǔn)扶貧所實(shí)施的村組道路、水、電、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅改變貧困個(gè)體的貧困問(wèn)題，也解決了片區(qū)發(fā)展中的行路難、飲水難、用電難、讀書(shū)難等整體性問(wèn)題。從目前情況看，造成片區(qū)貧困和發(fā)展滯后的重要原因是基礎(chǔ)設(shè)施落后，因此搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)減貧和地區(qū)同步發(fā)展。

實(shí)踐中，中西部各片區(qū)自2015年以來(lái)已經(jīng)將精準(zhǔn)扶貧工作作為地方政府的主要工作內(nèi)容，各政府部門(mén)實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，圍繞精準(zhǔn)扶貧開(kāi)展一系列工作。預(yù)計(jì)到2020年，精準(zhǔn)扶貧工作將是片區(qū)發(fā)展的主要方式和途徑。

［責(zé)任編輯：上官濤］

陳全功（1971—），男，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院“中國(guó)武陵山減貧與發(fā)展研究院”、“中國(guó)科學(xué)院—國(guó)家民委農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”研究人員、教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村貧困問(wèn)題；蔡立（1991—），女，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融扶貧問(wèn)題。（湖北武漢430074）

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“山區(qū)少數(shù)民族貧困代際傳遞及阻斷對(duì)策研究”（13BMZ010）