李珍剛，葉良海

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

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公共治理中的資源整合與共享問題
——基于困局經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析

李珍剛，葉良海

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

資源的整合與共享是公共治理活動(dòng)中形成有效集體行動(dòng)的重點(diǎn)和難題。為了克服“公地悲劇”，人們界定了各種各樣的產(chǎn)權(quán)。然而這些碎片化產(chǎn)權(quán)卻導(dǎo)致了資源使用不足的“反公地悲劇”?！胺垂乇瘎　苯o公共治理資源整合與共享帶來了挑戰(zhàn)。這既需要從宏觀上通過多種途徑提高公共組織的整合能力，還需要對(duì)此做出具體的策略安排。

公共治理；資源整合與共享；反公地悲?。焕Ь纸?jīng)濟(jì)學(xué)

一、導(dǎo) 言

當(dāng)今社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)利益多元化時(shí)代，利益多元化衍生出更多的公共利益需求。無論是利益多元化的發(fā)展，還是公共利益的實(shí)現(xiàn)，都離不開公共治理對(duì)于資源的整合與共享。資源整合與共享的程度對(duì)公共治理效果有著直接的影響。因此，研究資源的整合與利用問題，對(duì)于公共治理來說是必要的。從歷史上看，國外學(xué)者很早就公共治理中的資源問題進(jìn)行研究。古希臘的亞里士多德曾提出：“一件事物為愈多的人所共有，則人們對(duì)它的關(guān)心便愈少。任何人主要考慮的是他自己，對(duì)公共利益幾乎很少顧及，如果顧及那也僅僅只是在其與他個(gè)人利益相關(guān)時(shí)”[1]。這形象地描繪出了公共治理中資源容易產(chǎn)生使用不當(dāng)?shù)膯栴}。之后，隨著研究的深入，國外學(xué)者逐步從廣域的視角關(guān)注公共治理中的資源問題。英國近代哲學(xué)家托馬斯·霍布斯在他的“利維坦”論述中，以及法國思想家托克維爾在“結(jié)社的科學(xué)與藝術(shù)”的論述中都提到了公共治理中的資源問題。1968年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家加勒特·哈丁更是提出了著名的“公地悲劇”理論用以描述處于無限制進(jìn)入狀態(tài)的公共資源，容易發(fā)生“掠奪性”濫用，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)生“公地災(zāi)難”[2]。從已有文獻(xiàn)看，對(duì)公共治理中資源問題的解決方案主要有幾種：私有化模式、利維坦模式、自主治理模式、網(wǎng)絡(luò)治理模式以及諸如“選擇性激勵(lì)”、制度和社會(huì)因素等其他模式[3]。

理論上，公共治理中的資源問題可以從多角度闡釋。盡管學(xué)者們針對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性不明晰的公共資源及類似公共事務(wù)而提出的解決方式各不相同，但詳細(xì)考察各種觀點(diǎn)之后，在他們看來，明晰產(chǎn)權(quán)屬性無疑是最佳途徑，只是產(chǎn)權(quán)歸屬的主體各不相同而已。實(shí)際上，為了解決一個(gè)問題可能帶來另外的問題是常見的現(xiàn)象。產(chǎn)權(quán)過于明晰也會(huì)導(dǎo)致另外一些問題的產(chǎn)生。公共治理中面臨資源碎片化的困局便是其中之一。我們知道，通常有效的治理行動(dòng)都是集體行動(dòng)的結(jié)果，而資源的整合與共享乃是有效公共治理活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。那么在公共治理中如何才能形成有效的集體行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)資源的整合與共享？美國哥倫比亞大學(xué)邁克爾·赫勒教授提出的“反公地悲劇”理論為回答這一問題提供了有效的思路?；诖?，討論公共治理中存在的“反公地悲劇”現(xiàn)象及其困境，并提出公共治理中資源整合與共享的有效形式，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、資源整合與共享：公共治理集體行動(dòng)的一個(gè)常見難題

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源總是稀缺的。充分有效利用資源一直是市場經(jīng)濟(jì)的重要命題。政府管制和產(chǎn)權(quán)私有化一直被認(rèn)為是解決“公地悲劇”的有效途徑。然而，資源收歸政府管制或賦予私人產(chǎn)權(quán)是否就解決了資源有效利用問題呢？美國哥倫比亞大學(xué)邁克爾·赫勒教授研究發(fā)現(xiàn)，情況并不盡然。產(chǎn)權(quán)明晰也有可能導(dǎo)致資源使用不足的后果，尤其是在資源需要整合起來才能實(shí)現(xiàn)有效利用的時(shí)候。如果資源的各個(gè)所有人互相阻礙彼此使用資源，最終則會(huì)導(dǎo)致沒有一方能夠收獲資源使用的效益。赫勒把這一現(xiàn)象定義為“反公地悲劇”，那些由于“反公地悲劇”導(dǎo)致使用不足的資源被稱為“反公有資源”[4]。2008年，赫勒將“反公地悲劇”理論總結(jié)成《困局經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書，書中大量列舉和論證了“反公地悲劇”例子并提出了一些解決問題的辦法。

公共治理活動(dòng)的目標(biāo)在于解決公共問題。公共治理既要應(yīng)對(duì)公有資源使用過程中的“公地悲劇”，也要處理好“反公地悲劇”的公共資源使用困局。在當(dāng)今社會(huì)產(chǎn)權(quán)制度日漸健全的背景下，后者顯得更加重要。解決公共問題的公共治理活動(dòng)需要付出資源的成本。通常情況下，公共問題的治理，需要參與治理的各方有付出相應(yīng)資源成本的意愿和共識(shí)，及在參與各方達(dá)成共識(shí)前提下，有實(shí)質(zhì)性的參與行為，形成有效的集體行動(dòng)參與協(xié)調(diào)和整合資源的使用，使原來產(chǎn)權(quán)屬于私人或局部的資源匯成可資利用的公共資源，以支持公共問題的解決。

然而，這只是一種理想的邏輯演繹的結(jié)果。事實(shí)上，各產(chǎn)權(quán)主體的集體行動(dòng)過程并不一定總是順利，期間往往要經(jīng)歷矛盾甚至是沖突和利益的博弈。如何整合各方有效開展集體行動(dòng)是公共治理中的一個(gè)常見難題。奧爾森研究發(fā)現(xiàn)，大集團(tuán)比小集團(tuán)更難組織起集體行動(dòng)[5]。如果選擇性激勵(lì)機(jī)制缺乏的話，則更是如此。一個(gè)社會(huì)越是龐大，利益主體越是多元化，就越難組織起統(tǒng)一目標(biāo)的集體行動(dòng)。尤其是社會(huì)主體間缺乏互信，存在著利益沖突的時(shí)候，這種集體行動(dòng)就變得較為困難。因此，相對(duì)于資源分散導(dǎo)致的公共問題難以解決，集體行動(dòng)可能是解決“反公地悲劇”發(fā)展困局的一條路徑，當(dāng)然，它距離公共問題的解決還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，這中間還需要諸多環(huán)節(jié)的有效聯(lián)結(jié)，形成有效的公共治理的集體行動(dòng)。這也是為什么人們看到，公共治理過程中，雖然形成了解決公共問題的集體行動(dòng)，但由于公共資源無法凝聚和運(yùn)行，導(dǎo)致不少行動(dòng)有始無終甚至最終歸于失敗的重要原因。

三、“反公地悲劇”：公共治理中資源碎片化的困局

整合和共享社會(huì)資源是公共治理活動(dòng)的重要使命。而“反公地悲劇”則無疑會(huì)增加這種資源整合和共享的難度。分析“反公地悲劇”困局的形成機(jī)理，發(fā)掘產(chǎn)生“碎片化”產(chǎn)權(quán)的動(dòng)因，可以發(fā)現(xiàn)公共治理中資源整合面臨的困境，有助于探尋克服這些困境有效的途徑。

(一)產(chǎn)權(quán)“碎片化”與“反公地悲劇”

傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論根據(jù)有無排他性，將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分為三種：私有財(cái)產(chǎn)、公有財(cái)產(chǎn)和國有財(cái)產(chǎn)。私有財(cái)產(chǎn)關(guān)系中，資源使用的決定權(quán)在于個(gè)人；公有財(cái)產(chǎn)是共享的資源，沒有單獨(dú)的決策者，有開放式和集體式；國有財(cái)產(chǎn)只有一個(gè)決策者(政府)，這類資源的使用需要經(jīng)過一定的程序，目的是滿足公眾的需要[4]。而對(duì)于稀有資源來說，擁有兩個(gè)或兩個(gè)以上當(dāng)事人所有時(shí)，就會(huì)要么造成資源的過度利用(即“公地悲劇”)，要么造成資源利用不足(即“反公地悲劇”)[6]。赫勒認(rèn)為，簡單地對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，會(huì)出現(xiàn)對(duì)困局的文化盲區(qū)，可能看不到資源使用不足這樣的困境。使用不足是相對(duì)于過度使用而言的，兩者之間是資源使用的最佳狀態(tài)，即最佳使用。

以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)理論學(xué)者開辟了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的先河。他們認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)效率低下和資源配置無效。而清晰的產(chǎn)權(quán)可以有效解決外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。哈丁在此基礎(chǔ)上提出了“公地悲劇”的概念。之后，埃莉諾·奧斯特羅姆等學(xué)者著力于以清晰的產(chǎn)權(quán)邊界解決公共池塘資源使用過度導(dǎo)致公有資源枯竭的難題。他們從界定產(chǎn)權(quán)、對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度化保護(hù)、加強(qiáng)政府管制以及自主合作治理相結(jié)合來著手解決這一難題。但這樣又會(huì)帶來另外的問題。首先，因私有化而帶來產(chǎn)權(quán)主體過多問題。私有化能帶來競爭和效率，一定程度上也帶來公共服務(wù)質(zhì)量的改善。但私有化也會(huì)引起過度競爭，增加社會(huì)協(xié)調(diào)成本，侵蝕民主政治的政治基礎(chǔ)。其次是政府過度管制可能帶來的高成本與低效率。

從資源使用角度看，如果私有化做得太過分，資源會(huì)以一種我們意想不到的方式白白浪費(fèi)掉[4]。這類資源的異質(zhì)程度往往不高但相互屏蔽，造成大量“資源孤島”現(xiàn)象，這意味著政府要承擔(dān)更多的監(jiān)管和調(diào)控責(zé)任。對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行無盡的制度化保護(hù)的后果是社會(huì)上的產(chǎn)權(quán)越積越多，以至于出現(xiàn)“碎片化”的產(chǎn)權(quán)格局。赫勒認(rèn)為，所有者多到一定程度的時(shí)候，理性的個(gè)人選擇最終導(dǎo)致了反公有資源的集體性悲劇[4]。這種反公有資源具有以下特點(diǎn)：

1．無形性。反公有產(chǎn)權(quán)多居于隱形狀態(tài)，會(huì)帶來資源利用不足和浪費(fèi)，人們有時(shí)也對(duì)此感到困惑，但常常難以為察覺到其中原因。因此，面對(duì)資源使用中效率不彰困境，如何知微見著，發(fā)現(xiàn)困局所在，是解決問題的關(guān)鍵。赫勒認(rèn)為，解決困局最關(guān)鍵和最重要的一步就是看到困局。對(duì)于這一點(diǎn)，再怎么強(qiáng)調(diào)也不過分。困局是所有社會(huì)浪費(fèi)和損失的主要來源，可人們往往觀察不到使用不足[4]。因此，從反“公地悲劇”的角度思考，也許是解決問題的一種路徑。

2．分散性。為了確保資源不被濫用，人們使產(chǎn)權(quán)明晰化。這樣反而帶來資源產(chǎn)權(quán)的分散，分散于各處的資源產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)資源的占有和使用各有想法和價(jià)值追求，這為資源整合和共享帶來了難度?，F(xiàn)實(shí)生活中，諸如垃圾分類不易推進(jìn)、城市地下管線各自為政、街道公共廁所設(shè)置不合理、社區(qū)資源非開放使用等問題，都與資源分散、沒能有效整合和共享有著一定關(guān)系。

3．自利性。資源擁有者更多考慮資源給自己帶來的收益，而且一般而言這些收益越多越好。資源的自我擁有體現(xiàn)為一種自由：使用的自由，收益的自由。資源整合和共享往往對(duì)資源所有權(quán)和使用權(quán)有一定的限制。這實(shí)際上也是一種對(duì)外權(quán)利的讓渡。這種讓渡如果是單向的，則可能意味著利益的損失；讓渡如果是雙向的，則可能因?qū)Y源整合和共享前景無法預(yù)知和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，而缺乏資源整合和共享的動(dòng)力。

4．普遍性。“反公地悲劇”和反公用資源以各種方式存在于社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域。人們不管是出于對(duì)資源共享的無意識(shí)、疑慮還是反對(duì)，常常造成資源無法共享的結(jié)局，使得反公地悲劇成為社會(huì)生活中普遍存在的現(xiàn)象。西方語境中就有“廚子太多，煮壞了一鍋湯”的俗語。中國也有“三個(gè)和尚沒水喝”的諺語。現(xiàn)代博弈論也論證了利益博弈而非合作的普遍存在。

由此可見，“公地悲劇”與“反公地悲劇”之間存在一種對(duì)稱性的屬性，即“反公地悲劇”問題是在“公地悲劇”問題出現(xiàn)之后出現(xiàn)的；實(shí)際上，正是在人們努力解決“公地悲劇”的情況下，出現(xiàn)了“反公地悲劇”[7]。

這就是一種公共治理中的“困局經(jīng)濟(jì)學(xué)”，當(dāng)所有的所有權(quán)主體能夠?qū)φ麄€(gè)決策行使否決權(quán)時(shí)，個(gè)體的理性行動(dòng)卻不能帶來社會(huì)總體福利的提升。對(duì)于個(gè)體理性的選擇，人們不能認(rèn)為這是他們的道德問題。赫勒認(rèn)為，這些產(chǎn)權(quán)所有人在道德上并無缺陷，他們只是在法律和制度允許的范圍內(nèi)，出于理性的目的行事。面對(duì)某一種稀缺的公有資源，人人從理性的角度出發(fā)選擇消耗它，沒人關(guān)心公有資源是否能維持下去。這就是一種表面看人人受益，實(shí)則人人受害的“囚徒困境”。

(二)“反公地悲劇”對(duì)公共治理的挑戰(zhàn)

自私有財(cái)產(chǎn)發(fā)端以來，人類社會(huì)一直是公有與私有共存的狀況。只是在不同的歷史階段，公有私有的表現(xiàn)形式和程度各不相同。有學(xué)者認(rèn)為，在公有私有問題上可能存在某種中間狀況，對(duì)“大公”來說帶有私的性質(zhì)，對(duì)“小私”來說又帶有公的性質(zhì)[8]。這種觀點(diǎn)已被實(shí)踐所證實(shí)。從公共治理角度說，公有和私有的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成了社會(huì)存在和社會(huì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)公有和私有，不僅表明為擁有財(cái)產(chǎn)的主體性質(zhì)，也影響著財(cái)產(chǎn)的使用效率。公有資源的私有化，或許可以解決過度濫用的悲劇，但也可能在不經(jīng)意間招致另一種恰好相反的問題，即太多的人阻止其他人創(chuàng)造或利用一種稀缺資源[4]。公有資源濫用的對(duì)立面是反公有資源的使用不足，兩者都是公共治理過程中應(yīng)當(dāng)避免的狀況。“反公地悲劇”給公共治理帶來了挑戰(zhàn)，增加了公共治理的復(fù)雜程度。傳統(tǒng)公共管理者認(rèn)為只有對(duì)公共資源進(jìn)行明晰產(chǎn)權(quán)的界定，保護(hù)好產(chǎn)權(quán)，市場主體就會(huì)自發(fā)地開發(fā)利用資源。但是“反公地悲劇”卻要求以政府為主體的公共治理主體協(xié)調(diào)好各種社會(huì)資源，整合利益沖突。而且很多利益是很難進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的，尤其是“不可治理性”特征突出的社會(huì)問題。

一般來說，公共治理活動(dòng)協(xié)調(diào)和整合的資源都具有公共性質(zhì)，而那些屬于私人產(chǎn)權(quán)的資源使用應(yīng)當(dāng)由私人基于自愿或市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律自主決定。這是傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)公共管理活動(dòng)達(dá)成的一致性認(rèn)識(shí)。但是，在社會(huì)利益高度分化的今天，如果把公共治理目標(biāo)僅僅放在公共領(lǐng)域和公有資源，很多復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象就無法解釋，不少社會(huì)公共問題也無法得到有效對(duì)待和解決。當(dāng)下，我們正處在公私共存乃至適當(dāng)條件下公私相互轉(zhuǎn)化的社會(huì)。個(gè)人利益在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化成公共利益；私人資源在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化成公有資源。尤其是當(dāng)眾多私人利益出現(xiàn)彼此沖突的時(shí)候，這些沖突如果不能得到及時(shí)有效的化解，就會(huì)影響到社會(huì)資源的有效利用和社會(huì)總體福利的提升，這時(shí)候就成為了公共問題，需要公共管理去整合資源以化解這些沖突。

在現(xiàn)代社會(huì)，原子化的個(gè)人有其存在的內(nèi)在機(jī)理，但單純強(qiáng)調(diào)個(gè)體的存在和個(gè)人主義則會(huì)給社會(huì)帶來許多弊端。這需要有公共的力量對(duì)其加以超越。這種情況下，維系社會(huì)持久發(fā)展需要以政府為核心的公共治理主體發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，而且這種作用的發(fā)揮顯得日漸重要。弗雷德里克森指出，傳統(tǒng)的對(duì)于公共行政和私人行政的理解已經(jīng)不合時(shí)宜，人們對(duì)于公共和公共利益的界定是如此的狹隘，以至于賦予了公眾看似十分自由的個(gè)人空間以及自由放任的企業(yè)環(huán)境；而人們又如此寬泛地界定私人和私人利益，以至于人們反而找不到有效和權(quán)威的途徑來表達(dá)那些超過個(gè)人利益以外的共同利益[9]。

對(duì)此，社群主義理論也有相似的觀點(diǎn)。社群主義認(rèn)為，人們?cè)诖_立個(gè)人的正義與自由領(lǐng)域所取得的成果比人們?cè)跊Q定和執(zhí)行公共利益的集體制度方面所取得的成果還要大。換言之，人們?cè)趯?shí)現(xiàn)權(quán)利方面所展示的個(gè)人能力要比在實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)方面所展示的集體能力更大。這可能源于我們?cè)诶砟詈椭贫仍O(shè)計(jì)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人利益。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益處于弱勢，公共權(quán)力處于強(qiáng)勢，容易受到公共權(quán)力的侵害。這在理論界似乎已成一種固化的常識(shí)性觀點(diǎn)。盡管這種觀點(diǎn)有其合理性的一面，但事實(shí)上，公共利益與私人利益相比，有時(shí)也會(huì)處于弱勢狀態(tài)，過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益的保護(hù)和過于抑制公共權(quán)力對(duì)公共利益的保護(hù)作用都會(huì)產(chǎn)生極端化的不良效果?，F(xiàn)實(shí)生活中不時(shí)出現(xiàn)一些漫天要價(jià)以一己之利阻礙公共利益實(shí)現(xiàn)的“釘子戶”可以說明這方面的問題。因此，當(dāng)代公共治理活動(dòng)需要超越狹隘的公私之分，以積極的姿態(tài)投身于紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)中去，整合社會(huì)各種資源，營造資源共享的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的目標(biāo)。

四、公共治理中資源整合與共享的宏觀方向

理論上解決資源使用過程中的“反公地悲劇”問題，其手段主要有兩種，一是通過市場，將分割的產(chǎn)權(quán)重新賣出，解決分割的產(chǎn)權(quán)使用起來不統(tǒng)一的問題；二是通過政府力量來整合產(chǎn)權(quán)，利用公共權(quán)威來推動(dòng)資源的整合與共享。單純的市場化和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)無法解決具有整體性和獨(dú)立性的物品的使用，也會(huì)帶來尋租和腐敗等問題。歸根到底，解決資源使用的“反公地悲劇”問題還需政府為核心的公共力量來整合資源。這就需要在公共治理活動(dòng)中樹立公共權(quán)威，提高公共組織的整合能力，這包括重新安排產(chǎn)權(quán)，把碎片化產(chǎn)權(quán)整合起來使用，也包括通過促進(jìn)不同產(chǎn)權(quán)所有者合作，實(shí)現(xiàn)資源共享與共贏。

(一)提高政府的整合能力：過度規(guī)制和無規(guī)制間的選擇

理論上，對(duì)資源的過度規(guī)制，雖然可以避免資源的過度使用引發(fā)“公地悲劇”，但也容易帶來“反公地悲劇”的效果。解決“反公地悲劇”問題，不可避免地需要放松規(guī)制。那么，放松規(guī)制到達(dá)何種程度才算合適，顯然是一個(gè)值得研究的問題。實(shí)際上，對(duì)資源規(guī)制的程度應(yīng)該根據(jù)資源的特性和規(guī)制的實(shí)際需求去加以考慮，規(guī)制應(yīng)該是適度的，既不可以過度規(guī)制帶來資源流動(dòng)的困難，當(dāng)然也不應(yīng)該沒有規(guī)制帶來“公地悲劇”和“反公地悲劇”。規(guī)制與“公地悲劇”和“反公地悲劇”之間的關(guān)系可以下表來表示。

表1 規(guī)制與“公地悲劇”和“反公地悲劇”之間的關(guān)系

根據(jù)上表所示，如果對(duì)資源產(chǎn)權(quán)過度規(guī)制，雖然可以避免“公地悲劇”，但可能出現(xiàn)“反公地悲劇”的局面。如果不對(duì)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)制，則不僅會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”，也會(huì)出現(xiàn)“反公地悲劇”。一般來說，根據(jù)資源產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)所處的環(huán)境條件，對(duì)資源產(chǎn)權(quán)作適當(dāng)?shù)囊?guī)制，則既可以避免“公地悲劇”，也可以避免“反公地悲劇”。

對(duì)資源規(guī)制的程度可以從歷史去追溯。從歐洲文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動(dòng)以來，以自由主義占主導(dǎo)地位的政治話語是許多民主國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力分配的根據(jù)。在自由主義看來，政府和公共權(quán)力是一種必要的惡，任何時(shí)候公共權(quán)力都有可能構(gòu)成對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的威脅。所以從亞當(dāng)·斯密開始的古典自由主義者普遍認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)扮演“守夜人”的角色，管的最少的政府是最好的政府。隨著近現(xiàn)代多元主義的興起，主張權(quán)力分散和分割成為一種流行的看法。這可以從美國《聯(lián)邦黨人文集》里找到根據(jù)。麥迪遜說，立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或是選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢10]。漢密爾頓也說過相似的話：“把所有權(quán)力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人；把所有權(quán)力賦予少數(shù)人，他們就將壓迫多數(shù)人。”然而，實(shí)踐中，常常出現(xiàn)權(quán)力過度分散的情形。權(quán)力的過度分散，容易帶來權(quán)力的軟弱和權(quán)威的喪失，以至于在處理復(fù)雜問題和遭遇重大危機(jī)時(shí)，公共治理主體往往陷入無能為力的狀態(tài)。2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球，世界性經(jīng)濟(jì)開始爆發(fā)，給全球經(jīng)濟(jì)造成巨大創(chuàng)傷。人們期待強(qiáng)有力的政府去化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶領(lǐng)人們走出困局，但人們發(fā)現(xiàn)許多國家并沒有足夠強(qiáng)大的公共權(quán)威去動(dòng)員整合社會(huì)資源應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

在21世紀(jì)，各國將會(huì)面臨著更加復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境，各種危機(jī)事件層出不窮，需要有足夠的公共權(quán)威去應(yīng)對(duì)。亨廷頓說過：“各國之間最重要的政治分野，其實(shí)不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！盵11]政府的有效程度取決于公共權(quán)威的大小和有效程度。弗雷德里克森也認(rèn)為，多元主義者主張權(quán)力的分散與分割，而公共管理者的主張恰恰相反。公共行政的旨趣在于專業(yè)化和專才，行政效率要求的是集權(quán)[9]。在現(xiàn)實(shí)資源配置過程中，碎片化和眾多的個(gè)人產(chǎn)權(quán)難以產(chǎn)生統(tǒng)一行動(dòng)，這樣不利于化解危機(jī)、實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，需要樹立有效的公共權(quán)威，提高政府的整合能力。這些整合既包括利益和資源的整合，也包括價(jià)值觀的整合。價(jià)值觀的整合并不要求人們的思想觀念完全一致，因?yàn)槎嘣鐣?huì)通常難以形成完全一致的思想觀念，但可以促成人們?cè)谏婕肮怖娴膯栴}上形成共識(shí)。共識(shí)有利于打破僵局，超越彼此差異。價(jià)值觀整合可以促進(jìn)利益和資源的整合，把那些破碎的、分散的利益和資源整合成有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，從而打破“反公地悲劇”的困局。

此外，值得提出的是，在解決“反公地悲劇”困局中，整合碎片化的產(chǎn)權(quán)固然重要，但防止因多頭管理或產(chǎn)權(quán)分散而滋生的“權(quán)力尋租”也同樣重要[12]。因?yàn)椋皺?quán)力尋租”過程往往會(huì)帶來資源的大量浪費(fèi)和資源使用的不足。

(二)共享經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)：走向資源整合與共享的歸宿

近年來，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰里米·里夫金一直在倡導(dǎo)共享與合作的經(jīng)濟(jì)。他在《第三次工業(yè)革命》一書中預(yù)言，協(xié)同共享經(jīng)濟(jì)將成為未來顛覆許多世界大公司的運(yùn)行模式。傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，企業(yè)的出現(xiàn)是為了節(jié)省交易成本，但是各個(gè)企業(yè)間的協(xié)調(diào)成本一直占據(jù)著生產(chǎn)成本的重要內(nèi)容。多項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的競爭，無疑會(huì)增加彼此的協(xié)調(diào)成本。協(xié)同共享經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)在于零邊際成本，也就是說可以減少市場主體的生產(chǎn)成本、時(shí)間成本和環(huán)境成本等[13]。里夫金還提出了“合作經(jīng)濟(jì)”的概念，他認(rèn)為崇尚共享是合作經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)，合作經(jīng)濟(jì)將成為一種新型經(jīng)濟(jì)模式。共享經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)顛覆了人們傳統(tǒng)的私有觀念，不再固守和保持自己的私有財(cái)產(chǎn)，而是在共同市場上進(jìn)行各種資源的共享，在共享與合作中實(shí)現(xiàn)共贏[14]?？梢哉J(rèn)為，共享經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)打破了利益邊界，是利益融合的基礎(chǔ)。從私有到公有再到公共的回歸，開始成為一個(gè)社會(huì)資源利用向著良性發(fā)展的標(biāo)志。

通常，在私人利益之外存在著與每個(gè)人都息息相關(guān)的公共利益。要實(shí)現(xiàn)這種公共利益，就需要在依法保護(hù)個(gè)人合法權(quán)利的前提下，整合分散的私人產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)向公有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化，最終達(dá)到個(gè)人利益和公共利益共同增長的結(jié)果。在激發(fā)社會(huì)活力的前提下，政府職能應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，把精力放在宏觀管理方面，整合社會(huì)資源，減少“反公有資源”，最大程度地達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。整合資源，建構(gòu)共享的合作經(jīng)濟(jì)，需要營造資源整合與共享文化，既要摒棄農(nóng)業(yè)社會(huì)自給自足獨(dú)享資源的文化遺留，也要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割互不通達(dá)的體制傳統(tǒng)和市場經(jīng)濟(jì)利益分化以鄰為壑的競爭特質(zhì)，縫合產(chǎn)權(quán)虛置、互相抑制導(dǎo)致的資源碎片化困局，促成各產(chǎn)權(quán)方的合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，為合作處理公共事務(wù)打下基礎(chǔ)。赫勒指出，資源的使用往往取決于某種管控程序的結(jié)果，要是管控領(lǐng)域牽涉到的方面太多，且各方缺乏協(xié)調(diào)，就有可能阻礙潛在資源的使用[4]。因此，公共治理需要一種公正且有效的方式整合資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(三)形成主體間協(xié)調(diào)性公共政策，實(shí)現(xiàn)整體性治理

整體性治理是公共治理的新方式，追求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合?，F(xiàn)代社會(huì)的不確定性特征促使社會(huì)主體間加強(qiáng)彼此的聯(lián)系，拓寬彼此交流、溝通、協(xié)調(diào)、整合的渠道。整體性治理通過制度化、常態(tài)化的合作，打破資源所有者碎片化和自我中心主義的壁壘，讓各所有者的行動(dòng)統(tǒng)一到相同的目標(biāo)，保持行動(dòng)的一致性，有利于充分使用各種資源，達(dá)到社會(huì)效益的最大化。整體性治理機(jī)制包括協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制[15]。協(xié)調(diào)機(jī)制既要求協(xié)調(diào)各個(gè)資源所有者之間的利益關(guān)系，也要協(xié)調(diào)各個(gè)資源所有者與政府監(jiān)管部門的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括資源的內(nèi)在使用價(jià)值協(xié)同、資源開發(fā)利用信息的共享、政府誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)機(jī)制致力于通過強(qiáng)化和塑造共同目標(biāo)來化解沖突，增強(qiáng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的凝聚力。公共治理中整合機(jī)制的主要內(nèi)容是治理層級(jí)、治理功能和公私部門之間的整合。而就資源整合和共享內(nèi)容來說，對(duì)碎片化產(chǎn)權(quán)主體和部門化利益進(jìn)行整合更為重要。信任機(jī)制是在公共治理不同行動(dòng)者之間建立起相互信任的長效對(duì)話機(jī)制。信任是一種社會(huì)黏合劑，能夠減少社會(huì)交易成本，從而降低資源整合的成本。

(四)注入社會(huì)資本，構(gòu)建利益共同體

社會(huì)資本是營造優(yōu)良公共生活和鍛造社會(huì)利益共同體的有效機(jī)制，社會(huì)資本包括信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范。正如弗雷德里克森指出，公民信任度下降，缺乏公共對(duì)話，就會(huì)弱化一致性的公民行動(dòng)；社會(huì)中存在各種形式的公共生活，它們把個(gè)人和集體的力量引導(dǎo)到共同的或者公共的目的上來[9]。信任是社會(huì)資本不可缺少的要素，社會(huì)信任度越高，社會(huì)資本就越多，人與人交往的成本就越低。人類的相互交往，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的相互交往，都依賴于某種信任；信任以一種秩序?yàn)榛A(chǔ)[16]。大量重復(fù)性的市場交易活動(dòng)需要一定程度上的可預(yù)見性，這種可預(yù)見性可以減少摩擦和不確定性。而構(gòu)建市場交易活動(dòng)的可預(yù)見性，一方面依賴于各種規(guī)章制度維持的秩序，另一方面則依賴于社會(huì)成員之間相互的信任。信任也意味著彼此愿意進(jìn)行公平、和平的對(duì)話，以恰當(dāng)方式進(jìn)行協(xié)商，化解矛盾和沖突。關(guān)鍵的時(shí)候，也愿意適當(dāng)放棄自己的某些利益，去維護(hù)更重要的公共利益。這是自我約束的一項(xiàng)內(nèi)容。倘若人人隨時(shí)都堅(jiān)持自己的權(quán)利，社會(huì)就會(huì)慢慢停止運(yùn)作[4]。因此，需要在公共治理活動(dòng)中形成信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，以社會(huì)資本為基礎(chǔ)構(gòu)建利益共同體。資源整合本質(zhì)上是一種形成和發(fā)展公共利益的治理活動(dòng)，在其中注入社會(huì)資本是必不可少的條件。

五、公共治理中資源整合與共享的具體策略

公共治理中的資源整合和共享是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。它不僅包括人、財(cái)、物等有形資源，還包括促進(jìn)社會(huì)凝聚和進(jìn)步的理念、價(jià)值觀、社會(huì)規(guī)則等無形資源。為此，公共治理中的資源整合與共享不僅需要明確宏觀發(fā)展方向，還需要明確微觀的具體策略。

(一)搭建資源整合和共享的組織架構(gòu)

組織是集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。組織化的程度決定著集體行動(dòng)的效果。公共治理中資源的整合與共享的啟動(dòng)、規(guī)劃、推動(dòng)，需要協(xié)調(diào)各方利益，處理其沖突、矛盾，形成有序化的組織架構(gòu)安排。從長遠(yuǎn)看，資源整合與共享應(yīng)當(dāng)成為多數(shù)組織的發(fā)展戰(zhàn)略。建立資源整合與共享的組織架構(gòu)，是實(shí)施資源共享戰(zhàn)略的工具，可以支持資源整合的戰(zhàn)略發(fā)展，促進(jìn)資源整合與共享的職業(yè)化、專業(yè)化，使組織適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)資源整合與共享做出及時(shí)調(diào)整和有效應(yīng)對(duì)，為資源配置和共享的集體行動(dòng)提供了可能條件，進(jìn)而提高資源的整合能力。

(二)形成可持續(xù)有活力的資源整合機(jī)制

資源整合機(jī)制包括資源整合的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、績效評(píng)估、監(jiān)控和回應(yīng)等一系列環(huán)環(huán)相扣的互動(dòng)環(huán)節(jié)，它是資源整合過程中組織或部門之間相互作用、相互影響的過程和方式，是常態(tài)化的行為準(zhǔn)則和運(yùn)行過程，能夠使資源整合的集體行為具有可預(yù)見性和可持續(xù)性。一個(gè)科學(xué)的整合與共享機(jī)制可以超越狹隘的個(gè)人主義和破碎化產(chǎn)權(quán)格局，有助于從經(jīng)驗(yàn)性分享走向理性共享，實(shí)現(xiàn)合理、有效、持久的資源共享。

(三)體現(xiàn)平等互信的社會(huì)合作精神

組織安排和整合機(jī)制從外在層面給公共治理中資源整合和共享的集體行動(dòng)提供動(dòng)力支持，而社會(huì)合作精神則從內(nèi)在層面激發(fā)和鼓勵(lì)社會(huì)成員之間、社會(huì)成員和公共管理者之間形成有序的集體行動(dòng)。社會(huì)合作精神讓社會(huì)成員直面各自的利益問題，形成利益關(guān)照，尊重彼此的利益訴求，既保證把蛋糕做大，也保證把蛋糕分好。而社會(huì)合作需要以互信為基礎(chǔ)，如學(xué)者所言，共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要群體成員的合作，就此建立和達(dá)成共識(shí)并非易事。日?；?dòng)中根深蒂固的不信任感和不確定感，它阻礙著人們采取集體行動(dòng)，甚至導(dǎo)致集體行動(dòng)癱瘓，進(jìn)而引發(fā)不合作的互惠模式的出現(xiàn)[17]。

(四)增強(qiáng)整合和共享的主動(dòng)性

公共治理中的資源整合和共享的主體包括各種各樣的資源所有者。在所有主體中，政府對(duì)資源整合來說尤為重要。政府因其地位的特殊性，容易識(shí)別、理解資源整合的需求，也便于進(jìn)行資源整合的規(guī)劃和組織。當(dāng)然，其他組織也可能提出資源整合需求，政府應(yīng)順勢而為，促成資源整合行為的生成。政府通過調(diào)動(dòng)或順應(yīng)各種資源所有者參與社會(huì)合作的積極性，使資源共享從被動(dòng)走向主動(dòng)。

(五)走規(guī)范化整合與共享的路子

在傳統(tǒng)公共管理實(shí)踐中，往往需要公共權(quán)威和公共管理者例外地、個(gè)別地推動(dòng)和引導(dǎo)各種資源所有者進(jìn)行合作，才能實(shí)現(xiàn)資源的共享，傳統(tǒng)人治色彩較濃。當(dāng)今時(shí)代，國家和社會(huì)越來越注重依法治理，強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式解決問題。資源整合因其關(guān)涉利益交疊更應(yīng)該依法行事，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，減少彼此的利益矛盾和沖突，推動(dòng)資源共享從人治性共享走向法治性共享。

(六)生成開放性的整合共享氛圍

在全球化和區(qū)域一體化背景下，當(dāng)今世界日益成為一個(gè)開放的、競爭與合作并存、合作價(jià)值突顯的有機(jī)整體。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅要依靠內(nèi)部資源，還要擅于利用外部資源。因此，公共治理要積極推動(dòng)全球合作、區(qū)域合作、地方合作及系統(tǒng)合作，整合內(nèi)部資源和外部資源，使資源利用從封閉性獨(dú)享走向開放性分享，在分享中實(shí)現(xiàn)資源的增值。

六、討 論

福山認(rèn)為，政府能力、法治和民主問責(zé)制是維系現(xiàn)代政治秩序的三個(gè)最基本要素。在三者的先后順序上，福山把政府能力放在首位，法治次之，民主最后[18]。一個(gè)國家的政治制度能夠保持持續(xù)強(qiáng)大的生命力，既取決于國家的性質(zhì)，還取決于國家的治理能力。一個(gè)國家需要在國家能力、法治與民主責(zé)任制三大要素之間尋求平衡，三者之間應(yīng)該相互制約。在美國，法治和民主問責(zé)制強(qiáng)，但政府能力軟弱，公共服務(wù)不到位，權(quán)力制衡出現(xiàn)了僵局，強(qiáng)大利益集團(tuán)在遇到他們不喜歡的政策時(shí)對(duì)否決權(quán)的行使，陷入一種相互“相互否決”的困局，從而造成了一種政治秩序的失衡。這種困局具有明顯的“反公地悲劇”特征。這也是為什么赫勒以美國社會(huì)為基礎(chǔ)總結(jié)出“反公地悲劇”的重要原因。在福山看來，中國與美國不同，政府能力強(qiáng)，法治和民主問責(zé)還較弱。的確，政府能力強(qiáng)，有助于克服碎片化的產(chǎn)權(quán)，整合資源為公共治理服務(wù)。我國目前正在推進(jìn)法治和民主問責(zé)建設(shè)，這將加快我國資源整合的規(guī)范化、科學(xué)化的步伐，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)增長提供新的動(dòng)力。

總體來說，在公共治理中要形成有利于公共利益的集體行動(dòng)，就要對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行整合與共享，因而既要克服導(dǎo)致資源使用過度的“公地悲劇”困局，更要超越“反公地悲劇”和極簡主義的困境，即資源擁有的不自覺和低價(jià)值造成的資源使用不足和浪費(fèi)。這是當(dāng)今社會(huì)特征對(duì)公共治理活動(dòng)提出的挑戰(zhàn)，也是提升公共治理能力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L公共服務(wù)需求的必然要求。因此，公共治理活動(dòng)中，應(yīng)充分利用公共權(quán)威來促進(jìn)資源的整合與共享，最大限度地促進(jìn)社會(huì)資源的有效使用，解決各種公共問題。資源整合和共享的手段和方式既要從宏觀上把握整合和共享的戰(zhàn)略性方向，也要從微觀上著手更為細(xì)致有效的技術(shù)上的策略安排。唯此，才可能克服資源的不合理使用，提高整個(gè)社會(huì)的公共治理能力。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Study on Resources Integration and Sharing in Public Governance——Based on the Gridlock Economic Perspective

LI Zhen-gang, YE Liang-hai

(School of Management, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

Resources integration and sharing is the emphasis and difficulty of forming effective collective action in the process of public governance. To avoid the tragedy of the commons, man has defined the various property rights. However, these fragmented property rights have led to the tragedy of anti-commons, making resources underused. The tragedy of anti-commons has brought challenges to resources integration and sharing in public governance, therefore, in the larger sense, it’s necessary to set up public authority and enhance resources integration capacity of public organizations through a variety of ways and methods and make some specific strategic arrangements.

public governance; resources integration and sharing; the tragedy of anti-commons; the gridlock economy

2015-10-28

國家社科基金西部項(xiàng)目(08XMZ005)

李珍剛(1964-)，男，河南南陽人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院教授；葉良海(1989-)，男，廣西賀州人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院碩士生。

D63

A

1004-4892(2016)03-0095-09