〔摘要〕2010年是中國社會政策、社會立法、社會福利與社會服務元年，標志中國進入社會政策、社會立法、社會福利與社會服務時代。如何建構中國特色現(xiàn)代社會立法框架成為國家立法議程戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領域。本文簡要界定社會立法內(nèi)涵外延與基本涵義，從社會政策框架與社會服務體系角度界定社會立法范圍內(nèi)容與優(yōu)先領域，概述現(xiàn)代社會立法在法治國家與法治社會建設過程中所處的地位和發(fā)揮的作用，分析其體系性特征。在兩個百年奮斗目標，全面依法治國和法治國家建設，尤其是2020年全面建成小康社會和中國特色社會主義法律制度框架基本建成的宏觀制度背景下，社會立法成為中國國家立法議程的戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領域，社會立法在國家立法議程中的戰(zhàn)略性優(yōu)先地位明顯。現(xiàn)代社會立法具有價值觀化、政治化、爭議性、社會福利理論為基礎、福利財政化、經(jīng)濟利益化、社會性、福利性與生活福利化、倫理道德化、文化化、立法過程曲折漫長、專業(yè)性、發(fā)展變化性、立法社會影響廣泛深遠等14個體系性特征。如何科學立法和民主立法，妥善合理處理政策與法律關系，強化社會立法是時代賦予的使命。

〔關鍵詞〕社會政策；社會立法；社會法；社會福利；社會服務

〔中圖分類號〕C9137；D901〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0114-10

〔基金項目〕國家社會科學基金重點項目“中國特色現(xiàn)代社會福利體系建構研究”（15ASH008）

〔作者簡介〕劉繼同，北京大學衛(wèi)生政策與管理系教授， 北京100191。

一、中國社會政策、社會福利時代與社會立法議題

2010年是中國社會政策、社會立法、社會福利與社會服務元年，標志中國社會政策、社會立法、社會福利與社會服務時代來臨，說明中國福利國家與福利社會建設成時代主題。〔1〕在全面深化改革，全面推進依法治國，全面建成小康社會和建設社會主義法治國家的背景下，如何建構中國特色社會立法框架成為國家立法議程優(yōu)先領域與立法重點，戰(zhàn)略地位顯著?！?〕顧名思義，社會政策是現(xiàn)代國家與社會有關回應和解決社會問題的政策，是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，是英國、德國人民對現(xiàn)代文明與人類社會的歷史貢獻之一，成為世界各國社會制度建設的理論基礎?！?〕綜觀世界各國現(xiàn)代社會制度安排，現(xiàn)代社會政策框架的永恒主題是現(xiàn)代社會福利制度建設。這意味著社會福利價值觀、理論、方針、原則、政策、服務項目和體系是社會政策的主體部分。換言之，社會政策實質就是國家有關社會福利制度政策，“社會政策”等同于“社會福利”?！?〕

需要指出的是，社會福利是個內(nèi)涵豐富、外延廣泛的核心概念，在西方國家存在廣泛共識?！?〕由于獨特歷史背景和社會發(fā)展階段，1949年尤其是1986年以來，中國社會逐漸形成“社會保障”是個大概念，“社會福利”是個小概念的理論、政策和制度模式，實際上反映中國社會福利制度發(fā)展水平和戰(zhàn)略重點處于“以社會保障體系為主”的發(fā)展階段，即以社會保險和社會救助體系為主的發(fā)展階段。令人欣喜的是，改革開放三十多年來，社會福利制度由邊緣議題轉變?yōu)楹诵淖h題，社會福利制度戰(zhàn)略重點隨之由“以社會保障體系為主”，戰(zhàn)略升級為“以社會服務體系為主”。中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架建設成為國家社會發(fā)展戰(zhàn)略?！?〕這意味著小康社會就是中國特色福利社會，全面建成小康社會就是建立健全中國社會福利制度。不言而喻，在全面推進依法治國和建設社會主義法治國家制度背景下，如何由以社會政策和社會福利政策為主政策主導模式，戰(zhàn)略升級為以社會立法和社會福利立法為主法律主導模式，具有十分重要的現(xiàn)實、理論、政策和法律意義，是觀察、監(jiān)測和評估法治國家建設的最佳視角。長期以來，中國政治生活盛行重政策、輕法律，重規(guī)劃、輕實施，重決策、輕執(zhí)行的習慣，如何科學立法和民主立法，妥善合理處理政策與法律關系，強化社會立法是時代賦予的使命。

二、現(xiàn)代社會立法的基本涵義、范圍內(nèi)容與功能作用

社會法是現(xiàn)代德國對人類政治文明和法律文化的獨特貢獻，是現(xiàn)代法律體系框架的重要組成部分，是德國特色社會政策與社會福利制度框架的重要組成部分，對世界各國均有借鑒意義。德國既是現(xiàn)代社會保險制度和社會政策、社會團結理論的發(fā)源地，又是社會法理論的發(fā)源地。按照德國社會法權威察赫的說法，社會法概念分為實用主義、社會政策、實證主義和深化的四個層次。實用主義社會法是指社會法典中所包括的法律，也就是說社會法典等于社會法。德國社會法典規(guī)定教育促進、勞動促進、社會保險、社會補償、家庭津貼、住房津貼、青少年福利和社會救助都屬于社會法范圍內(nèi)容。社會政策的社會法概念試圖將實用主義社會法概念中的理性因素分離出來，因此社會政策意義的社會法主要是指受社會政策任務決定的法律。這里的“社會政策”概念可以理解為等同于一般意義上的“福利社會國家的政策。”實證主義社會法目的主要是展現(xiàn)法律發(fā)展的實際狀況，因此德國實證主義社會法概念是一種假說：社會法是對社會中經(jīng)濟與服務的保障，是通過集體滿足個人生理和經(jīng)濟生存的盡可能平等發(fā)展的期望，以及實現(xiàn)這些期望的整體性規(guī)定。深化的社會法概念是個論辯性概念，是對法律所遇到的新要求的假說性或切實性回應，并闡述了法律用以應對挑戰(zhàn)的原則與實質領域。〔7〕德國社會法來源于社會政策與社會福利制度，社會法是社會政策與社會福利制度的法律規(guī)范。

綜觀世界各國，現(xiàn)代社會法的基本任務與目標多種多樣，最核心目標是實現(xiàn)社會公平，提高人類幸福美好生活和健康福祉水平。從這種意義上說，社會立法是以社會公平與社會安全為目的的法律，其作用是通過社會給付體系建立與運行，以消除現(xiàn)代工業(yè)社會和市場經(jīng)濟社會所產(chǎn)生的各種不公平現(xiàn)象，保障合乎人性尊嚴的生存條件，創(chuàng)造實現(xiàn)個人自由發(fā)展的均等機會，保護和促進家庭，促進個人就業(yè)自由以實現(xiàn)生活保障，降低或均衡特別生活負擔。〔8〕社會法目標和任務，尤其是社會立法基本原則，如實現(xiàn)憲法保障人民自由權利，落實社會國原則，注重社會平等原則，保障經(jīng)濟安全原則，注重社會足夠性原則，均服務于社會立法目標。更為重要的是，社會立法活動和社會法體系目標決定社會立法、社會法范圍內(nèi)容與戰(zhàn)略重點。社會政策實質是國家與社會解決社會問題的方針政策，關鍵是社會政策與現(xiàn)代福利制度建設。按照英國社會政策與社會服務體系框架范圍內(nèi)容，現(xiàn)代社會政策框架主要是由社會救助、社會保險、遺屬津貼和家庭津貼組成的“社會保障”政策，以兒童、殘疾人、老年人和弱勢群體為主的福利服務政策，教育政策，住房政策，以及醫(yī)療衛(wèi)生政策，共計五大范圍領域組成?！?〕與此相應，社會政策框架對應的是社會服務體系，社會政策框架與社會服務體系范圍內(nèi)容決定社會法范圍內(nèi)容。社會法范圍內(nèi)容既源于社會政策目標，又反映社會政策框架范圍內(nèi)容。

現(xiàn)代社會政策、社會福利制度與社會法的目標決定現(xiàn)代社會立法，主體是社會福利立法活動在現(xiàn)代社會生活中所處的戰(zhàn)略地位、發(fā)揮作用與扮演角色，是現(xiàn)代社會與法治社會主題。世界社會政策與社會立法的歷史經(jīng)驗證明：政治文明程度越高，社會政策與社會法地位越高。在社會福利制度日趨成熟穩(wěn)定背景下，社會政策與社會立法扮演主導角色，發(fā)揮決定性作用。總體來說，社會政策與社會立法追求社會公正與社會公平，增進人類和國民健康福祉的目標，決定其在現(xiàn)代社會生活中發(fā)揮多種重要和積極性作用，反映現(xiàn)代國家結構職能角色地位變化。一是最低層次的貧困救助，旨在解決貧困人群和家庭的基本生存問題，是最早產(chǎn)生的福利政策。二是預防、防范、抵御和化解社會風險的社會保險功能，主要功能是經(jīng)濟保障性社會補償。三是社會投資、社會發(fā)展與社會促進功能的社會服務，如教育服務、住房、醫(yī)療衛(wèi)生服務等。四是社會收入再分配和社會公平功能的福利服務，例如兒童、殘疾人和老年人福利服務等。五是促進經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展均衡協(xié)調(diào)一致功能的社會政策，如就業(yè)援助和教育服務等。〔10〕簡言之，最好的社會政策與社會法是最好的經(jīng)濟政策與經(jīng)濟法，社會公平與經(jīng)濟效率一致化。

三、中國立法戰(zhàn)略重點與社會立法戰(zhàn)略性優(yōu)先地位

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，具有劃時代和里程碑式國家戰(zhàn)略意義，標志中國特色現(xiàn)代法律制度框架建設、法治國家建設和全面推進依法治國進入嶄新歷史時代，標志中國法治國家建設元年，拉開中國政治文明建設、法律體系和司法體制現(xiàn)代化的序幕?！?1〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，清晰描繪中國依法治國和法治國家建設的發(fā)展方向，明確表達中共堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系的政治決心與政治意愿。指明加強法律實施，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的發(fā)展方向，明確提出深入推進依法行政，加快建設法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增強全民法治觀念，推進法治社會建設，加強法治工作隊伍建設，加強和改進黨對全面推進依法治國領導等五項戰(zhàn)略舉措。實質是開啟中國政治文明建設，社會主義民主法制建設，尤其是全面推進司法體制改革、法律現(xiàn)代化和國家治理能力建設時代，標志落實“依法治國基本方略”，加快社會主義法治國家、法治政府與法治社會建設，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，實現(xiàn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成中國政治文明建設，尤其是依法治國、法治國家、法治社會建設與法律現(xiàn)代化發(fā)展方向。更為重要的是，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，加強重點領域立法，“不約而同”聚焦和迫切需要加強中國特色社會立法框架頂層設計，戰(zhàn)略規(guī)劃中國特色社會立法框架與優(yōu)先次序，描繪中國特色社會立法框架建設“時間表”與“路線圖”，指明中國法律制度框架建設方向。簡言之，如何建構中國特色社會主義法律體系是中國政治文明建設與政治現(xiàn)代化核心議題。這意味依法治國、法治國家和法治社會建設方向清晰，目標明確，政治文明建設進入新時期。

2012年2月，第十一屆全國人大常務委員會委員長吳邦國莊嚴宣布，中國特色社會主義法律框架基本形成，標志中國特色社會主義法律體系框架建設進入嶄新的歷史發(fā)展階段。雖然中國特色社會主義法律體系框架基本形成，但是如何協(xié)調(diào)不同部門法間不均衡的關系，如何平衡公法、私法與社會法之間關系，如何優(yōu)化立法議程，提高立法質量和塑造法律權威，如何在完善經(jīng)濟立法的同時，加快完善體現(xiàn)“權利公平、機會公平、規(guī)則公平”的法律制度，尤其是在完善經(jīng)濟立法的同時，加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設，換言之，如何在完善經(jīng)濟立法的同時加快推進中國特色社會立法框架建設是立法的重中之中?！?2〕因為社會立法都是與百姓身份權利、日常生活、切身利益和社會治理密切相關的社會議題，立法理念關鍵，基礎理論要求高，立法難度大，情理法與倫理道德高度交織，社會爭論多，公民參與度高。公共財政預算資金保障是基礎與核心，不同公民群體權利與義務間難以平衡，以及傳統(tǒng)文化和態(tài)度觀念影響深遠等社會立法獨有特點，決定社會立法的重要性與復雜性。在某種意義上說，依法治國、法治國家與法治社會建設，尤其是提高立法質量，樹立法律權威地位和最能體現(xiàn)國家治理能力的領域就是社會立法，因其主要解決國家與社會的關系問題。

社會法與社會立法是未來30-35年間全國人大立法和完善社會主義法律體系的重點和優(yōu)先領域，戰(zhàn)略地位重要?？傮w來說，與其他部門法相比，社會法與社會立法現(xiàn)狀不容樂觀，體系與結構問題格外突出，整體上呈現(xiàn)“十重十輕”現(xiàn)象，典型反映立法工作和法治國家建設面臨諸多問題與嚴峻挑戰(zhàn)。一是重個別、零碎和容易的立法，輕基本性、系統(tǒng)、規(guī)劃、體系性和總體框架性的社會立法。例如目前已有《中華人民共和國殘疾人權益保障法》《婦女權益保障法》和《老人權益保障法》，但是卻無中華人民共和國社會福利法，匱乏上位法和基本法的現(xiàn)實狀況影響社會立法質量。二是重部門、系統(tǒng)、行政主導、地方為主的社會立法，輕全國人大、地方人大主導的社會立法。長期以來，無論是中央政府還是地方政府，中國立法工作基本上均是采取“部門立法模式”，全國人大和地方人大主持的立法微乎其微，國家利益、部門利益與公眾利益之間差距較大。三是立法理念上重傳統(tǒng)和行政管理考慮、視角，輕現(xiàn)代、不同群體和百姓需要考慮、視角。如目前正在立法起草階段的基本醫(yī)療衛(wèi)生法，最基礎和最關鍵的問題是如何理解衛(wèi)生與健康。〔13〕四是重立法技術要求低和立法難度較小的立法，輕立法技術要求高和立法難度較大的立法。五是重描述性法律規(guī)定和權利義務關系說明的立法，輕需要深厚法理基礎和理論闡述的立法。如公民權利與義務理論基礎和法理基礎是公民權利理論，是福利國家和人類需要理論等?！?4〕六是重宏觀性、原則性、原理性和不易操作的立法，輕簡單易行、可操作與可以實施的立法。長期以來，法律實施難、執(zhí)行難和過分原則化，導致法律不易操作實施和難以發(fā)揮應有作用。七是重國家法、行政管理類、經(jīng)濟類和刑事立法，輕社會、公民權利和與百姓生活密切的立法。全國人大法律工作委員會社會法室是法工委中最后建立的室，反映社會法后來居上的狀況。八是重西方文化和現(xiàn)代理念模仿、移植、嫁接立法，輕立足中國社會緊迫現(xiàn)實與需要立法。長期以來，如何將西方先進立法理念與中國社會現(xiàn)實狀況有機結合起來，始終是個重大問題。九是重行政管理者、官員和決策者主導的立法，輕專家學者、公民參與和協(xié)調(diào)民主式立法。長期以來，由于部門立法和行政立法傳統(tǒng)模式，科學立法、民主立法和開門立法亟待完善。十是重法律通過和頒布環(huán)節(jié)的立法工作，輕法律實施、解決問題和發(fā)揮法律的制度建設作用。這種狀況導致法律形式化與條文化，難以發(fā)揮法律規(guī)范社會行為和改善公民生活質量的目的。簡言之，目前中國的社會立法現(xiàn)狀不容樂觀，社會立法現(xiàn)存諸多結構性與體系性基礎問題，尤其是社會政策與社會立法的邊緣地位亟待改變，以適應四個全面戰(zhàn)略、法治國家與法治社會建設、2020年全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略部署，意義重大。

如何加強中國特色社會立法框架的頂層設計？如何確立國家十三五和未來立法議程的戰(zhàn)略重點？如何盡快確立社會政策與社會立法在國家立法議程中的基礎性與戰(zhàn)略性優(yōu)先地位？這是時代賦予政治家、立法者和社會政策專家學者的光榮使命，理論、政策和法律意義深遠。中國正處于史無前例的社會結構轉型過程之中，社會結構轉型實質是社會現(xiàn)代化。社會現(xiàn)代化的實質是政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化和社會整體現(xiàn)代化。依法治國基本方略尤其是法治國家建設、法治社會建設是中國特色政治文明建設與政治現(xiàn)代化建設的主體部分。目前，中國社會面臨的時代主題是：如何加強中國特色社會立法頂層設計？根據(jù)中國依法治國與法治國家建設現(xiàn)狀，我們認為應通過如下途徑加強中國社會立法研究：一是增加全國人大法工委的研究經(jīng)費與人員編制，確保重大研究議題必要的物質基礎和條件，通過委托研究、課題招標、專題研討、國際交流、法律翻譯等途徑，加大社會立法研究力度。二是加強中國特色社會政策與社會立法的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，尤其是2020-2051年的中長期研究。三是在全國著名綜合性大學中開設社會政策、社會福利與社會法一類學科專業(yè)、課程和院系。四是利用、依托大學，加強有關社會福利、社會服務體系與社會工作者的相關基礎理論研究。五是縮短現(xiàn)行法律的修改周期，加快已有法律結構調(diào)整，使其更好發(fā)揮應有的制度建設作用。六是在國家新立法任務繁重和數(shù)量壓力的背景下，最佳辦法和最低立法成本是充分利用現(xiàn)有法律的修改、合并、重組、調(diào)整和司法解釋等機會，最大化實現(xiàn)法律的完善，提高法律質量。七是充分利用現(xiàn)有綜合大學和專門性政法大學的專業(yè)學科優(yōu)勢，建立全國人大冠名、授權或資助、支持的專門性研究基地，構建全國性、國家級、專業(yè)化和權威性研究網(wǎng)絡與信息體系。八是優(yōu)化全國人大和地方人大常委會人員構成狀況，增加社會政策與社會福利方向專業(yè)人員。由于福利國家與福利社會的原因，社會政策與社會福利是西方國家中非常成熟的專業(yè)學科，但是中國接受社會政策與社會福利專業(yè)訓練的人員屈指可數(shù)，而且通常位于立法與決策之外。九是在現(xiàn)有的立法執(zhí)法檢查、督導機制之外，增加法律實施效果的第三方和專業(yè)化評估研究，將立法者、決策者、行政管理者、專家學者、社會服務組織管理者和社會服務對象整合在一起，可以就醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會保險、社會救助、兒童、殘疾人和老人福利服務等領域，開展專題性評估研究，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問題，優(yōu)化法律法規(guī)結構，最大化發(fā)揮法律應有的作用。十是充分借鑒、吸收人類政治文明尤其是社會政策、社會法體系建設優(yōu)秀成果和歷史經(jīng)驗，探尋社會政策與社會立法體系建設的普遍規(guī)律，發(fā)現(xiàn)福利國家與福利社會體系建設成功經(jīng)驗，通過國際交流合作、比較社會政策與社會法研究、德國和英美社會政策與社會法典翻譯介紹，立足中國社會文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實的社會需要，以構建中國特色社會政策框架與社會法體系框架。簡言之，中國特色社會政策框架與社會法體系框架建設的時機已成熟，主客觀條件已具備。中國特色社會政策與社會法體系框架是中國人民對人類政治文明建設的理論貢獻和中國智慧。構建中國特色社會政策框架與社會法體系框架不僅是時代賦予我們的歷史使命和光榮職責，更是中國特色社會主義發(fā)展模式制度自信、道路自信、理論自信和文化自覺的最典型反映。

在宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底，改革政策要實的宏觀制度背景下，為實施依法治國、法治國家與法治社會建設目標，中國特色社會立法框架及其優(yōu)先領域有五。首先，加強加快中國特色社會政策與社會立法框架頂層設計研究，描繪社會政策與社會法框架范圍內(nèi)容、優(yōu)先領域，規(guī)劃社會政策與社會立法“時間表、路線圖”，指明未來發(fā)展方向。其次，當務之急是明確界定與規(guī)劃中國社會政策與社會立法的基礎與主體部分，確定社會立法的優(yōu)先領域。規(guī)劃社會公共福利財政、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、住房保障、社會保險、社會救助、福利服務、公共文化服務、社會服務組織、社會工作者、慈善公益服務，共計11個領域，尤其是加強公共福利財政、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會福利、社會救助、社會服務組織、社會工作者立法規(guī)劃，爭取盡快出臺這些領域“基本法”，填補社會立法空白點。第三，在社會政策與社會立法的優(yōu)先領域之中，應以專業(yè)性較強的醫(yī)療衛(wèi)生服務與社會福利服務為戰(zhàn)略重點，以便為兒童、殘疾人、老人福利服務，尤其是全民性基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，提供法律法治基礎，以適應專業(yè)化服務的社會需要，實現(xiàn)社會治理法治化、專業(yè)化與服務化。換言之，以制定中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生法為介入點和基本途徑，完善醫(yī)療衛(wèi)生法體系。第四，針對目前中國社會發(fā)展現(xiàn)實狀況，醫(yī)療衛(wèi)生和民政部門主管的社會福利服務最優(yōu)先。比較而言，在國務院部委和社會事業(yè)中，教育部門、勞動與社會保障部門的立法相對完善，目前最為缺乏、最為緊迫和最為需要的是醫(yī)療衛(wèi)生領域和社會福利、社會服務領域的立法。按照國務院職能分工，健康與福利領域主要屬于國家衛(wèi)生計劃生育委員會和民政部職能范圍。令人欣慰的是，基本醫(yī)療衛(wèi)生法已納入全國人大立法規(guī)劃，但是社會福利法、社會救助法、家庭福利法、兒童福利法、社會服務組織法、社會工作者法等社會亟需的法律尚未納入規(guī)劃。換言之，現(xiàn)代社會政策與社會立法“主題、主體”是運用現(xiàn)代社會福利制度解決社會問題。〔15〕這意味著中國特色社會政策與社會立法，尤其是社會立法優(yōu)先領域是社會福利與社會服務體系。第五，按照全面依法治國的要求和建設法治國家的目標，尤其是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進法治國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體部署，改變傳統(tǒng)立法模式。從社會立法角度看，目前中國社會立法現(xiàn)狀與存在的關鍵議題可以概括為兩個相關聯(lián)的問題：一是法律體系建設重個人、家庭的責任及義務，輕國家、政府的責任、義務，權利與義務失衡。二是重光榮使命、制度框架與服務體系建設，輕國家財政資金保障和相關的物質基礎條件。長期以來，這種立法模式導致國民對個人應承擔、履行責任與義務不足，法律權威性和依從性較低，因為現(xiàn)代法制建設經(jīng)驗證明，只有權利、權力與義務、責任均衡，法律才會有權威。簡言之，無論是立法理念、立法規(guī)劃、立法模式、立法角度、立法重點、立法的法理基礎，還是立法領域、立法文化、立法形式、立法質量，社會立法均亟需轉型升級，置于優(yōu)先領域。這意味中國立法議程戰(zhàn)略轉型的方向明確，社會福利立法應成為國家立法議程的戰(zhàn)略重點。

四、現(xiàn)代社會立法的系統(tǒng)性特征與結構性成因分析

中國特色社會政策框架、社會福利制度與社會立法體系形成與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，清晰反映中國社會發(fā)展、社會政策、社會福利制度和構建和諧社會“不約而同”聚焦社會法。1979年3月，全國人大常委會法制委員會成立，彭真同志擔任法制委員會主任。1983年由“全國人大常委會法制委員會”名稱改成“全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會”，簡稱“全國人大法工委”。法工委是全國人大常委會的法制工作機構。全國人民代表大會法律委員會沒有單獨設立辦事機構，法工委的辦事機構，同時也是法律委員會的辦事機構。目前，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會內(nèi)設機構有辦公室、研究室、民法室、國家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，為著力加強和推動我國社會領域的立法工作，作為國家最高立法機關的全國人大法工委成立“社會法室”，目的是加強社會領域的立法?！?6〕黨和國家一直十分重視社會法立法工作。社會領域立法關系民生，涉及百姓切身利益和權利。社會法是我國社會主義法律體系中的一個法律部門，它包括勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、困難群體權利保護等方面的法律。1990年代初，全國人大就相繼制定了殘疾人保障法、未成年人保護法、婦女權益保障法、紅十字會法、勞動法等法律。隨著法制建設的發(fā)展和構建社會主義和諧社會的需要，國家又相繼制定了老年人權益保障法、勞動合同法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、公益事業(yè)捐贈法、就業(yè)促進法、安全生產(chǎn)法、礦山安全法等社會福利性質法律。中國特色現(xiàn)代社會主義法律體系框架基本形成，為法治國家與法治社會建設奠定法制基礎。最為重要的是，習近平總書記多次強調(diào)指出，人民對幸福美好生活的期待就是我們的努力方向。全面建成小康社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，構建和諧社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢〔17〕，“不約而同”聚焦社會政策與社會立法，社會政策與社會法的主體和主題是社會福利立法。

現(xiàn)代社會立法活動具有若干明顯不同于其他領域立法的系統(tǒng)性特征，典型反映社會政策、社會福利制度、社會服務體系和社會法的深層次社會結構、文化傳統(tǒng)和歷史發(fā)展階段的處境?？傮w來說，現(xiàn)代社會立法和社會法的體系性特征有14個。需要強調(diào)的是，社會立法與社會法的這些特征都是相對而言的，并非是絕對性特征和標準，凸顯現(xiàn)代社會政策與社會生活的復雜性，凸顯社會立法與社會法體系的戰(zhàn)略地位和核心角色。

首先，現(xiàn)代社會政策、社會立法與社會法的首要特征是價值理念化，價值觀、價值目標和價值基礎，尤其是立法理念和立法活動背后隱藏的政治哲學和福利哲學發(fā)揮決定性作用?，F(xiàn)代價值觀起源于法國大革命，自由、民主、平等、博愛是第一波現(xiàn)代性價值觀，核心是人的價值和人的尊嚴，社會契約，主權在民，社會平等，利他博愛等為現(xiàn)代福利制度奠定基礎。在現(xiàn)代社會政治生活中，社會公平與社會正義成為最重要、最核心和最具現(xiàn)代性的價值觀?！?8〕綜觀中外社會政策與社會立法活動，社會政策的價值取向、社會立法的價值理念極為多樣，不同國家、不同時期和不同立法者追求的價值理念、價值目標、價值基礎和價值取向差距明顯，凸顯執(zhí)政者和立法者的價值觀念，反映社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)代政治文明的發(fā)展程度。在現(xiàn)代社會政策框架與社會立法活動中，現(xiàn)代政治哲學和價值觀集中體現(xiàn)為社會福利哲學?，F(xiàn)代社會福利哲學代表人物是英國的蒂特馬斯，他是社會政策與社會福利哲學的奠基人?！?9〕

其次，現(xiàn)代社會政策、社會福利制度建設與社會立法活動是廣義、典型和基本的政治行為，社會政策、社會立法，尤其是社會福利制度建設與民主政治制度發(fā)展關系密切，相互影響。從政治學角度看，社會政策是公共政策的主體和主題，是國家意志和政治權力的社會表達。社會政策與社會立法的政治化體現(xiàn)在多個方面，一是社會政策議題和立法議題的政治決定性，將哪些議題納入政策和立法議程，實際體現(xiàn)國家執(zhí)政理念、政治意愿、政治承諾和政治智慧。二是社會政策與社會立法是國家政治意愿和權力結構的社會延伸和社會轉換，實質是政治延續(xù)。三是表面上看，社會政策與社會立法活動最高目標是社會目的，實質上是服務國家政治目標。四是社會政策與社會立法活動與國家政治體制、政治承諾、權力結構、公民權利和政府職能、角色定位高度相互交織，福利政治學色彩濃厚，是現(xiàn)代國家和政治文明的最高層次?！?0〕

第三，社會政策與社會立法過程充滿理論、政策爭論議題，社會政策與社會立法議題本身容易引起社會爭議和社會辯論，這是現(xiàn)代社會政策與社會立法活動最顯著的體系特征之一。爭論議題（issues）是現(xiàn)代社會的歷史產(chǎn)物，是不同利益群體對某個現(xiàn)象或政策問題的不同看法。爭論議題不同于社會問題，爭論議題本身無對錯或正確錯誤之分，關鍵是看你站在誰的立場，秉持什么樣的價值觀和價值目標，當時所處的社會身份與地位角色是什么，社會角度至關重要。在西方福利國家與福利社會建設過程中，形成若干著名的社會政策與社會立法的爭論議題，如普惠性與選擇性、剩余性與制度性、個人責任與國家責任、西方模式與東亞福利模式等?！?1〕需要強調(diào)的是，社會政策理論政策爭論并非壞事，而是現(xiàn)代健康、成熟政治生活的典型體現(xiàn)。理論政策爭論議題的最大積極性社會功能是有助于形成社會共識，為集體行動奠定社會基礎。

第四，社會政策與社會立法活動以社會福利理論為基礎和核心是社會立法的重要特征。社會政策基本涵義是指國家與社會旨在回應社會需要，解決社會問題和改善生活質量的方針，社會立法基本涵義是指國家與社會旨在回應社會需要，解決社會問題和改善生活質量的法律。在當代社會生活中，解決社會問題的最佳制度安排是社會福利制度，社會福利理論是基礎。這意味著社會福利理論、價值觀是福利制度安排的理論基礎。福利基本涵義是幸福美好生活?！?2〕這意味社會政策與社會立法理論基礎和理論核心是社會福利理論，社會福利理論是衡量標準。社會福利理論分為廣義、中觀和微觀三類，廣義社會福利理論泛指一切利他和幫助的理論，中觀社會福利理論主要是指現(xiàn)代保守主義、自由主義、社會民主、中間道路、女性主義、綠色主義，共計六種社會福利理論，基本上是對福利國家與福利社會制度的福利理論解釋。〔23〕狹義社會福利理論是指有關福利制度和問題的某個單獨理論，如人類需要和社會問題理論。簡言之，社會政策與社會立法活動是以現(xiàn)代社會福利價值觀、社會福利理論體系為基礎的。

第五，社會政策與社會立法的重要特征是福利財政化，是國家福利責任承擔的典型表現(xiàn)，最能反映國家福利責任承擔的意愿、能力和質量，最能反映福利政治學和政治文明程度。眾所周知，現(xiàn)代財政是國家意志的體現(xiàn)，是國家政治意愿的表達，是國家責任承擔的反映。社會政策與社會立法主要涉及國家與社會回應、解決社會問題的意愿，社會福利財政體制和財政預算資金是觀察、衡量、評估國家責任承擔狀況的最主要表現(xiàn)形式，也是最佳指標體系。綜觀西方福利國家與福利社會發(fā)展歷程，可以清晰看到現(xiàn)代公共財政支出重點和優(yōu)先領域的變遷規(guī)律，首先是社會救助費用最多，其次是軍事費用開支最大，第三是教育費用開支成支出重點，第四階段是醫(yī)療衛(wèi)生和福利服務成財政支出重點，反映人類需要結構變遷方向?！?4〕作為典型的發(fā)展中國家，中國公共財政支出重點的獨特之處是多個財政支出重點同時并存，國防建設、經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、行政管理、文化建設等多個任務并存，財政保障壓力大。這實際上對社會再分配，尤其是財政治理和財政預算、財稅體制改革提出更高要求和期待。

第六，社會政策與社會立法應對、解決社會問題的基本方式是妥善處理國家與個人的關系，平衡國家與社會的關系，厘定國家、市場與社會責任劃分的邊界，規(guī)范國家與公民的權利、義務，核心是經(jīng)濟利益調(diào)整，關鍵是統(tǒng)籌經(jīng)濟保障與服務保障的關系，實質是經(jīng)濟利益關系。綜觀福利國家與福利社會發(fā)展經(jīng)驗，社會福利制度通常由最低層次和維生的社會救助開始，通過中觀層次和面向所有普通勞動者的社會保險與家庭津貼，最后進入最高層次的社會服務。與此同時，由經(jīng)濟保障與物質福利開始，通過專業(yè)化社會服務，最后實現(xiàn)精神和靈性關懷。換言之，社會政策與社會立法的主要功能將由物質福利與經(jīng)濟利益調(diào)整為主，戰(zhàn)略升級為以全面性的社會再分配（既有物質福利，又有社會服務，還有環(huán)境、機會、信息和能力建設等）為主，社會結構與社會功能、社會身份與社會角色、社會需要與社會期盼等關系日趨重要?！?5〕需要指出的是，福利財政化與經(jīng)濟利益化是現(xiàn)代社會政策與社會立法活動特征的一體兩面，福利財政化主要是對國家責任而言的，經(jīng)濟利益化主要是對普通公民而言的，兩者角度不同。

第七，社會政策與社會立法的基本特征是社會性和世俗化，社會政策與社會立法的目標主體和客體均是普通公民，社會性實質是“去政治化”和“去司法化”社會政策與社會立法。社會性是現(xiàn)代社會的本質屬性之一，是工業(yè)化、城市化、市場化和社會現(xiàn)代化的社會結果，因為在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中并無現(xiàn)代社會可言，人與人之間的關系是機械團結，而非有機團結。綜觀西方國家發(fā)展歷程，社會性經(jīng)濟基礎是工業(yè)化大生產(chǎn)，社會基礎是社會流動與社會分層，文化基礎是現(xiàn)代、開放、民主、自由、平等價值觀念，反映社會現(xiàn)代化程度和社會結構質量。一般來說，社會性的來源和基礎是社會化，而非單位化、部門化、地區(qū)化和特定群體化等。換言之，社會性在中國具有十分重要和獨特的意義，因為中國社會社會化程度亟待提高。〔26〕

第八，社會政策與社會立法的基本目標是及時回應社會問題，滿足公民不斷增長的需要，增進全民的健康福祉，改善全民的生活環(huán)境與生活質量，提高全社會總體福利水平和質量。西方福利國家與福利社會的社會政策與社會立法的目標始終聚焦于滿足公民的“基本需要”。根據(jù)西方學者的理論研究和中國學者的實證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公民的基本需要主要有三大類，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，這是生活化福利理論的現(xiàn)實基礎?！?7〕有鑒于此，社會政策與社會立法的目標都是社會目標，社會目標的實質就是謀求社會福利。世界各國歷史經(jīng)驗證明：凡是走上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化道路的國家，一定會走向福利國家，福利國家與福利社會是社會現(xiàn)代化不可逾越的歷史發(fā)展階段，是現(xiàn)代社會最佳制度安排?！?8〕需要強調(diào)的是，目前中國社會盛行一種敵視、丑化、貶低、恐懼、排斥社會福利的思潮，導致民生福利和“去商品化”社會服務嚴重短缺，國民獲得感較低，社會服務事業(yè)欠賬較多。中國社會發(fā)展面臨的真實性社會政策問題是，如何構建中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架？實際上，全面建成小康社會就是中國特色福利社會，就是社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展均衡社會。〔29〕世界歷史發(fā)展經(jīng)驗證明，現(xiàn)代社會福利制度就像市場經(jīng)濟機制一樣，是種中性的制度化工具，社會福利制度本身并無優(yōu)劣好壞之分，關鍵是如何科學設計、構建、使用和監(jiān)管福利制度。

第九，社會政策與社會立法通常涉及特定社會文化、倫理道德議題，立法倫理道德目標、原則和范圍內(nèi)容，尤其是不同群體、不同價值觀和不同階級立場的差異，常使社會政策與社會立法充滿倫理道德爭論和兩難選擇的倫理道德困境，凸顯社會政策與社會立法倫理道德性。綜觀當今世界各國社會政策議程，在社會政策制定過程之中，最具爭議的莫過于國家和政府使用權力對具有倫理道德爭議領域強制實施某些行為標準，政治、行政與倫理道德交織在一起。簡言之，社會立法的倫理道德爭論是理論、政策爭論議題的重要組成部分，倫理道德色彩濃厚。

第十，社會政策與社會立法活動不是在社會真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社會文化環(huán)境、特定社會時空處境下產(chǎn)生的，具有明顯的社會文化相對性，民族性文化色彩濃厚。綜觀世界各國社會政策與社會立法，無不具有鮮明的國家性、民族性和社會文化的相對性。這種文化相對性的通俗說法就是中國特色、美國特色、英國特色等，反映本國、本民族文化。在社會政策與社會立法領域，民族化與文化化通常是以特定國家的社會福利文化形態(tài)出現(xiàn)，目前，西方福利文化分為自由主義文化，主要是安格魯-撒克遜模式；社會保險與社會共責福利文化，主要是歐洲大陸模式；社會民主福利文化，主要是北歐模式，福利文化多樣?！?0〕簡言之，全面建成小康社會的宏偉戰(zhàn)略目標迫切呼喚中國特色現(xiàn)代社會福利文化模式建構。

第十一，一般來說，社會政策與社會立法過程相對時間較長，主因是社會政策議題和社會立法議題通常存在爭議，涉及社會利益與權力結構調(diào)整，不易形成社會共識和集體行動。總體來說，影響社會政策與社會立法過程的因素多種多樣，政治、意識形態(tài)、國家政治體制、權力結構、政府職能定位、法律傳統(tǒng)、司法行政管理體制、理論視角、社會思潮、福利思想、經(jīng)濟利益、社會階層與利益集團、社會政策模式、社會參與、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代政治文化等?！?1〕中國社會政策與社會立法過程曲折漫長的特征在醫(yī)療衛(wèi)生和民政福利領域立法中表現(xiàn)得最典型。例如中國學者和衛(wèi)生部門1980年代就提出《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》草案，經(jīng)過無數(shù)次研討與爭論，前后十易其稿，最后終于在2012年10月26日由十一屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過，凸顯社會立法過程艱難困苦和形成社會共識的不易?！?2〕

第十二，社會政策與社會立法范圍內(nèi)容和主要領域是現(xiàn)代社會服務體系，現(xiàn)代社會政策框架范圍內(nèi)容決定社會服務體系范圍內(nèi)容。社會服務體系主要是由福利服務、社會保險與社會救助組成的社會保障服務，住房和家庭服務，基礎教育服務及醫(yī)療衛(wèi)生服務五部分組成。這意味著社會服務主體是社會工作者、教師、心理學家、律師和醫(yī)護人員，他們是專業(yè)人員?！?3〕這些專業(yè)人員通常扮演專業(yè)代理人角色，為需要幫助的弱勢群體、劣勢群體和普通公民服務。由于社會服務對象都是活生生的人，因此社會服務需要專業(yè)化和個性化社會服務知識和方法，而且這些社會服務目標不是簡單和低層次的物質給予，而是心理支持、社會支持，這需要從事社會服務的各類專業(yè)人員必須具有專業(yè)價值觀、雄厚專業(yè)知識和高超助人技巧。

第十三，社會政策與社會立法處于不斷發(fā)展變化的社會過程之中，長期性和穩(wěn)定性水平相對較低，尤其是在發(fā)展中國家，法治國家程度較低、社會結構轉型社會與社會現(xiàn)代化早期社會更是如此，動態(tài)性、發(fā)展性、變動性既反映社會發(fā)展狀況，又反映法治化建設層次水平。一般來說，社會政策與社會立法的穩(wěn)定性和高質量來源于決策者、立法者和社會精英群體對社會問題本質屬性的認識，來源于科學嚴謹?shù)幕A理論研究、理性和求真的社會科學研究、應用對策性的社會政策研究與實踐研究，更來源于決策者、立法者和政治家的哲學思考?！?4〕換言之，社會政策與社會立法的哲學思辨、基礎理論、應用對策和實踐研究越深，尤其是對社會發(fā)展客觀規(guī)律認識、理解、把握越好，社會政策與社會立法的穩(wěn)定性越高，質量越高。

第十四，社會政策與社會立法的社會影響廣泛、多樣、長期、深遠，出現(xiàn)“意想不到”社會后果的可能性較大，尤其是在發(fā)展中國家，經(jīng)濟轉型國家和法治化程度不高的國家、地區(qū)。綜觀現(xiàn)代國家社會政策與社會立法歷史，經(jīng)?？煽吹侥承耙庀氩坏降暮蠊焙妥晕覍崿F(xiàn)預言。自我實現(xiàn)預言和意想不到后果理論是美國著名社會學家、社會政策大師莫頓的偉大創(chuàng)造?！?5〕一般來說，自我實現(xiàn)預言和意想不到后果通常都是未曾預料到、負面的、消極和不好的后果。世界各國社會發(fā)展歷史經(jīng)驗證明，社會現(xiàn)代化程度越高，社會政策與社會立法社會影響越大，因為社會問題越錯綜復雜，社會風險越高，公眾對社會政策與社會立法質量的要求越高。與此同時，社會政策與社會立法活動帶來的“自我實現(xiàn)預言和意想不到后果”的可能性越大。需要強調(diào)的是，社會政策與社會立法影響是長期、深遠的，有些問題需要幾十年后才能察覺，因此社會政策與社會立法質量，關鍵是如何科學立法和民主立法就顯得尤為緊迫和格外重要。

五、簡要討論與基本結論

中國社會正處于一個偉大的歷史時代，這個時代的歷史主題是社會現(xiàn)代化，社會現(xiàn)代化的核心是建立中國特色現(xiàn)代社會福利制度，社會政策是社會福利政策框架的重要組成部分，社會立法是社會政策目標的法律體現(xiàn)。社會立法實質是社會福利立法，社會政策與社會立法成為現(xiàn)代社會福利制度的兩個最重要的政策工具，而且現(xiàn)代社會福利制度與法治化程度越高，社會政策與社會立法作用越大，地位越高，社會影響越廣，與公民日常生活關系愈加緊密。公民參與社會政策與社會立法愿望、動機越強，國家與社會、國家與公民的互動關系越強。這種適宜的宏觀社會環(huán)境與緊迫的社會現(xiàn)實需要是社會政策、社會福利和社會立法的時代特征。社會政策是國家與社會有關回應和解決社會問題的政策，主體和主題是現(xiàn)代性社會福利制度，社會立法是國家與社會有關回應和解決社會問題的法律，主體和主題是現(xiàn)代性社會福利立法。社會立法是社會政策的最高法治化表現(xiàn)形式，實質是現(xiàn)代社會福利立法活動最高形態(tài)和層次，是現(xiàn)代政治文明和法治國家建設的最佳途徑，是人類社會政治發(fā)展和現(xiàn)代法制建設的最高水平。社會政策框架的范圍內(nèi)容決定社會立法體系框架的范圍內(nèi)容，反映政府職能定位的結構分化。一般來說，社會政策框架與社會立法體系主要包括社會保障政策與服務（主體是社會救助服務與社會保險服務）、福利服務政策與服務、住房和家庭政策與服務、基礎教育政策與服務、醫(yī)療衛(wèi)生政策與服務，合計五大領域，基本覆蓋現(xiàn)代公民基本生活領域和社會服務體系范圍。西方發(fā)達國家“福利國家與福利社會”建設歷史經(jīng)驗證明：現(xiàn)代政治文明、法治國家建設與社會治理的核心部分是社會政策、社會立法和現(xiàn)代社會服務體系建設，實質和關鍵是現(xiàn)代社會福利制度建設，社會政策、社會立法、社會服務體系和社會福利制度發(fā)揮社會基礎性作用。社會福利概念的基本涵義就是幸福美好生活。人民對幸福美好生活的期盼就是國家發(fā)展方向。令人欣慰的是，改革開放三十多年，中國政治文明、法治國家建設與社會治理水平發(fā)生質的飛躍和戰(zhàn)略轉型，社會政策、社會服務、社會立法和社會福利制度建設成為國家社會政策議程戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領域，社會立法成為國家立法的戰(zhàn)略重點，社會立法戰(zhàn)略性優(yōu)先地位清晰。更為重要的是，社會政策與社會立法總體性基本特征是難度大、質量要求高和戰(zhàn)略地位重要。難度大體現(xiàn)在社會政策與社會立法議題確立難、清晰難、界定難、立法難、執(zhí)行難和評估難。質量要求高體現(xiàn)在社會政策與社會立法涉及社會利益關系和權力結構，社會影響深遠廣泛。社會政策與社會立法質量取決于政治哲學、福利哲學價值觀質量，取決于法治國家建設質量。戰(zhàn)略地位重要體現(xiàn)在社會政策與社會立法是一體兩面，社會政策與社會立法是社會治理核心。最重要的是，本文首次總結概括現(xiàn)代社會政策，尤其是社會立法14個結構性與體系性特征：價值觀化、政治化、理論政策爭議性、社會福利理論為基礎、福利財政化、經(jīng)濟利益化、社會性、福利性與生活福利化、倫理道德化、文化性、立法過程曲折漫長、專業(yè)性、發(fā)展變化性、立法社會影響廣泛深遠等，為中國特色社會政策、社會立法與社會福利制度建設奠定社會、文化與法律基礎，實質上描繪中國社會立法框架設計的時間表與路線圖，意義重大。

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