蔡曉瓊，朱嘉，張悅，傅世鋒，吳海燕

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

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海島保護規(guī)劃實施效果評價體系構(gòu)建

蔡曉瓊，朱嘉，張悅，傅世鋒，吳海燕

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

2010年《中華人民共和國海島保護法》實施后，海島保護規(guī)劃編制取得顯著進展，海島保護規(guī)劃進入實施評價階段。文章以海島保護規(guī)劃實施結(jié)果為評價對象，從規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況出發(fā)，提出海島保護規(guī)劃實施后評價指標(biāo)體系，給出海島保護規(guī)劃實施后評價指標(biāo)體系設(shè)置原則、評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)。

海島保護規(guī)劃；規(guī)劃實施評價；評價指標(biāo)體系

海島保護規(guī)劃是根據(jù)海島的區(qū)位、自然資源與環(huán)境、保護和開發(fā)利用現(xiàn)狀，并著重考慮社會需求，對海島的保護與開發(fā)利用提出階段性的保護目標(biāo)與利用方向，是為海島管理提供科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)性工作。海島保護規(guī)劃實施后評價是在規(guī)劃實施一個階段或規(guī)劃期結(jié)束后對規(guī)劃實施效果的總結(jié)和分析，包括對規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃的效益以及規(guī)劃的影響所進行的分析。

2010年3月1日《中華人民共和國海島保護法》實施后，建立了以全國海島保護規(guī)劃、省級海島保護規(guī)劃、縣市可開發(fā)利用無居民海島保護和利用規(guī)劃(單島規(guī)劃)3個層次構(gòu)成的海島規(guī)劃體系。國家海洋局和沿海各地也組織編寫了各級海島保護規(guī)劃，目前除海南省外均已頒布實施，海島保護規(guī)劃編制工作取得顯著進展，有必要對規(guī)劃實施的效果等進行階段性的評價，以檢驗規(guī)劃編制的科學(xué)性和有效性。目前我國有關(guān)海島保護規(guī)劃實施后評價的研究尚處于起步階段，對規(guī)劃實施的評價僅見于土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等其他規(guī)劃和區(qū)劃中。本研究主要探討“海島保護規(guī)劃實施后評價體系”的構(gòu)建，試圖建立一套適合海島保護規(guī)劃實施后評價的指標(biāo)體系，對海島保護規(guī)劃執(zhí)行的效果進行分析、比較與綜合判斷。

1 評價體系構(gòu)建的基本思路

考慮到海島保護規(guī)劃實施目前尚處于初級階段，在評價體系的構(gòu)建中所提出的指標(biāo)均容易量化。以海島保護規(guī)劃總體目標(biāo)的實施情況作為主線，結(jié)合社會、生態(tài)、經(jīng)濟及其他公眾因素來共同構(gòu)建海島保護規(guī)劃實施后評價體系(圖1)。

圖1 海島保護規(guī)劃實施后評價體系構(gòu)建思路

2 評價體系構(gòu)建原則[1]

(1)全面性原則。由于海島的特殊性，規(guī)劃評價指標(biāo)選擇涉及的范圍要廣泛，全面反映出海島保護規(guī)劃的自身內(nèi)容和主要特點，避免遺漏。因此，在選取指標(biāo)時要考慮生態(tài)、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等方面，構(gòu)建出科學(xué)、完整的評價系統(tǒng)。

(2)層次性原則。海島是一個具有層次結(jié)構(gòu)的復(fù)雜系統(tǒng)，構(gòu)建評價系統(tǒng)時應(yīng)將這個比較大的系統(tǒng)解析為具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的子系統(tǒng)，再將子系統(tǒng)分解為各個小系統(tǒng)，采用樹狀結(jié)構(gòu)，最后選取可測量、可比較、可獲得的指標(biāo)給予直接度量。一般的指標(biāo)體系可以分為3～5個等級，且等級越往上、指標(biāo)越綜合，等級越往下、指標(biāo)越具體。

(3)可操作性原則。由于海島保護規(guī)劃處于起步階段，指標(biāo)的設(shè)計必須考慮可操作性，所有的指標(biāo)數(shù)據(jù)都能夠通過第一手調(diào)查資料得到結(jié)果，或者將調(diào)查資料進行簡單處理后也能得到結(jié)果。因此，指標(biāo)的選擇要易于從各個部門獲取數(shù)據(jù)。

3 評價體系構(gòu)建的內(nèi)容[2-3]

海島保護規(guī)劃實施后評價體系的核心內(nèi)容是構(gòu)建出綜合反映規(guī)劃實施情況的指標(biāo)綜合體。這些指標(biāo)是通過大量文獻閱讀，在總結(jié)已有關(guān)于規(guī)劃評價的相關(guān)研究與實踐進展的基礎(chǔ)上建立起來的，涉及自然、經(jīng)濟和社會等各個方面，各因素的影響程度各不相同。指標(biāo)體系建立后，再建立海島保護規(guī)劃實施后評價等級標(biāo)準(zhǔn)，通過層次分析法結(jié)合專家咨詢法給指標(biāo)因子賦予權(quán)重系統(tǒng)，并采用多因素綜合評價法獲取海島保護規(guī)劃實施后評價結(jié)果。

3.1 指標(biāo)體系的設(shè)計

海島保護規(guī)劃實施后評價體系的評價對象是規(guī)劃實施結(jié)果，指標(biāo)體系是綜合反映規(guī)劃實施效果的指標(biāo)集合體。根據(jù)評價體系構(gòu)建的基本思路和原則，對規(guī)劃實施結(jié)果進行綜合評價，對影響評價因子進行歸納分類，得出指標(biāo)體系包含兩類：一類是執(zhí)行指標(biāo)，主要是規(guī)劃目標(biāo)的落實完成情況、重點工程實施情況和規(guī)劃實施管理能力建設(shè)情況；另一類是效益/影響指標(biāo)，主要是規(guī)劃實施后所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，同時也包括社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度以及對規(guī)劃實施管理的滿意度。

兩類指標(biāo)總體上包括5個方面：①規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況；②重點工程實施情況；③規(guī)劃實施管理能力建設(shè)情況；④規(guī)劃實施效益評價；⑤規(guī)劃認(rèn)知情況評價。根據(jù)這5個方面向下展開為11個二級指標(biāo)，依次再分別向下展開成可進行定量或定性分析的具體指標(biāo)層，初步建立起海島保護規(guī)劃評價指標(biāo)體系，并將指標(biāo)體系設(shè)計為問卷發(fā)放至海島保護行業(yè)專家，由專家依據(jù)指標(biāo)設(shè)置的目標(biāo)和原則進行評判，篩選出合適的指標(biāo)體系。結(jié)合實地調(diào)研并整理專家意見，得出海島保護規(guī)劃評價指標(biāo)體系，27個三級指標(biāo)(表1)。

表1 海島保護規(guī)劃實施后評價各層指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重及權(quán)重值

3.2 各評價指標(biāo)權(quán)重的確定

海島保護規(guī)劃指標(biāo)權(quán)重的確定采用定性與定量相結(jié)合的方法，即采用層次分析法(AHP)并結(jié)合專家咨詢法(德爾菲法)。通過對海島保護規(guī)劃領(lǐng)域的40位專家發(fā)放問卷調(diào)查，將評價體系中的各層指標(biāo)要素通過構(gòu)造判斷矩陣進行兩兩的判斷比較和計算，對回收問卷進行數(shù)據(jù)分析和處理，得出各指標(biāo)要素的權(quán)重，判斷矩陣的一致性檢驗CR值小于0.1，因此認(rèn)為判斷矩陣的一致性可以接受。在權(quán)重設(shè)定時，為提高權(quán)重賦值的可把握性并增加其準(zhǔn)確性，把規(guī)劃實施作為一個整體進行評價，其權(quán)重系數(shù)之和為100。在指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)中，三級指標(biāo)是最重要、最具有代表性和針對性的具體指標(biāo)考核要素，其考核的角度和內(nèi)容都有其自身的意義，無法給出各自權(quán)重的大小，因此三級指標(biāo)所占的權(quán)重賦予相等的值[4](表1)。

3.3 指標(biāo)的等級評定

指標(biāo)等級的確定采用分級賦分法，本研究在分級范圍和對應(yīng)分值確定上廣泛咨詢專家的意見和建議，并在汲取專家意見和建議的基礎(chǔ)上結(jié)合其他相關(guān)研究成果，按指標(biāo)逐個給出得分標(biāo)準(zhǔn)來標(biāo)準(zhǔn)化處理各類數(shù)據(jù)，從而將各指標(biāo)進行統(tǒng)一量綱化[5]。

3.3.1 海島生態(tài)與資源環(huán)境保護指標(biāo)和分值

分值在80～100分：海洋保護區(qū)建設(shè)較好，建設(shè)率大于80%；海島生態(tài)修復(fù)良好，修復(fù)率大于80%；有居民海島污水垃圾處理達標(biāo)率大于80%，建立一套完善的處理機制；新利用無居民海島污水垃圾規(guī)范化處理達標(biāo)率大于80%，建立一套完善的處理機制；大于80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下有居民海島基礎(chǔ)設(shè)施得到建設(shè)，海島居民生產(chǎn)生活條件得到良好改善。

分值在60～80分：海洋保護區(qū)建設(shè)率在60%～80%；海島生態(tài)修復(fù)率在60%～80%；有居民海島污水垃圾處理達標(biāo)率在60%～80%；新利用無居民海島污水垃圾規(guī)范化處理達標(biāo)率在60%～80%；已建有基礎(chǔ)設(shè)施的有居民海島數(shù)量占本省有居民海島總數(shù)的60%～80%。

分值在40～60分：海洋保護區(qū)建設(shè)率在40%～60%；海島生態(tài)修復(fù)率在40%～60%；有居民海島污水垃圾處理達標(biāo)率在40%～60%；新利用無居民海島污水垃圾規(guī)范化處理達標(biāo)率在40%～60%；已建有基礎(chǔ)設(shè)施的有居民海島數(shù)量占本省有居民海島總數(shù)的40%～60%。

分值在20～40分：海洋保護區(qū)建設(shè)率在20%～40%；海島生態(tài)修復(fù)率在20%～40%；有居民海島污水垃圾處理達標(biāo)率在20%～40%；新利用無居民海島污水垃圾規(guī)范化處理達標(biāo)率在20%～40%；已建有基礎(chǔ)設(shè)施的有居民海島數(shù)量占本省有居民海島總數(shù)的20%～40%。

分值在0～20分：海洋保護區(qū)未建設(shè)；海島生態(tài)修復(fù)率小于20%；有居民海島污水垃圾均未有處理，隨處排放；未按規(guī)劃進行垃圾處理；已建有基礎(chǔ)設(shè)施的有居民海島數(shù)量占本省有居民海島總數(shù)小于20%。

3.3.2 海島開發(fā)利用指標(biāo)和分值

分值在80～100分：進行海島現(xiàn)場調(diào)查并建立海島數(shù)據(jù)庫，掌握海島基本情況；海島開發(fā)利用數(shù)量占規(guī)劃總開發(fā)利用數(shù)的比例大于80%；清理非法用島數(shù)量占全省非法用島數(shù)量80%以上。

分值在60～80分：對80%左右的海島進行現(xiàn)場調(diào)查，熟練掌握海島基本情況；海島開發(fā)利用數(shù)量占規(guī)劃總開發(fā)利用數(shù)的比例在60%～80%；清理非法用島數(shù)量占全省非法用島數(shù)量的60%～80%。

分值在40～60分：進行60%以下海島的現(xiàn)場調(diào)查，對海島基本情況的了解僅限于已有資料記載；海島開發(fā)利用數(shù)量占規(guī)劃總開發(fā)利用數(shù)的比例在40%～60%；清理非法用島數(shù)量占全省非法用島數(shù)量的40%～60%。

分值在20～40分：未進行海島調(diào)查，對海島基本情況的了解僅限于已有資料記載；海島開發(fā)利用數(shù)量占規(guī)劃總開發(fā)利用數(shù)的比例在20%～40%；清理非法用島數(shù)量占全省非法用島數(shù)量的20%～40%。

分值在0～20分：未進行海島調(diào)查，不熟悉海島狀況；海島開發(fā)利用數(shù)量占規(guī)劃總開發(fā)利用數(shù)少于20%；清理非法用島數(shù)量占全省非法用島數(shù)量少于20%。

3.3.3 海島權(quán)益保護指標(biāo)和分值

分值在80～100分：大于80%的領(lǐng)?；c海島劃定保護范圍；領(lǐng)?；c所在海島立碑率大于80%；領(lǐng)?；c海島修復(fù)率大于80%；國防用途海島有效保護率大于80%。

分值在60～80分：60%～80%的領(lǐng)?；c海島劃定保護范圍；領(lǐng)?；c所在海島立碑率在60%～80%；領(lǐng)海基點海島修復(fù)率在60%～80%。

分值在40～60分：40%～60%的領(lǐng)?；c海島劃定保護范圍；領(lǐng)?；c所在海島立碑率在40%～60%；領(lǐng)?；c海島修復(fù)率在40%～60%。

分值在20～40分：20%～40%的領(lǐng)?；c海島劃定保護范圍；領(lǐng)?；c所在海島立碑率在20%～40%；領(lǐng)海基點海島修復(fù)率在20%～40%。

分值在0～20分：基本上沒有劃定領(lǐng)?；c保護范圍；小于20%的領(lǐng)?；c海島有立碑；領(lǐng)?；c海島修復(fù)率小于20%；國防用途海島未得到保護，海島破壞嚴(yán)重。

3.3.4 工程實施率指標(biāo)和分值

分值在80～100分：規(guī)劃中制定的各類重點工程實施效果良好，實施率大于80%。

分值在60～80分：規(guī)劃中制定的各類重點工程實施率在60%～80%。

分值在40～60分：規(guī)劃中制定的各類重點工程實施率在40%～60%。

分值在20～40分：規(guī)劃中制定的各類重點工程實施率在20%～40%。

分值在0～20分：規(guī)劃中制定的各類重點工程實施力度不大，小于 20%。

3.3.5 海島分類實施管理的有效性指標(biāo)和分值

分值在80～100分：海島主導(dǎo)功能定位落實情況良好；與其他規(guī)劃具有完善的協(xié)調(diào)機制。

分值在60～80分：較大部分海島開發(fā)符合規(guī)劃定位主導(dǎo)功能。

分值在40～60分：小部分海島開發(fā)符合規(guī)劃定位主導(dǎo)功能。

分值在20～40分：只有極少量開發(fā)與主導(dǎo)功能相符合。

分值在0～20分：海島開發(fā)建設(shè)未按照規(guī)劃主導(dǎo)功能實施，且與其他規(guī)劃不協(xié)調(diào)。

3.3.6 技術(shù)保障建設(shè)情況指標(biāo)和分值

分值在80～100分：具有完善的巡視巡查制度，配備專業(yè)執(zhí)法隊伍；建立完善的海島數(shù)據(jù)庫和海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)；防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)完善，建立海島防災(zāi)減災(zāi)示范區(qū)。

分值在60～80分：開展防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未建立應(yīng)急系統(tǒng)。

分值在0～20分：未加強執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)，海島巡視巡查系統(tǒng)不完善；未開展任何海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)；未開展任何防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.3.7 法律法規(guī)建設(shè)情況指標(biāo)和分值

分值在80～100分：出臺相應(yīng)政策措施，保障規(guī)劃實施。分值在0～20分：未出臺相應(yīng)政策措施。

3.3.8 人才隊伍建設(shè)情況指標(biāo)和分值

分值在80～100分：成立專門的海島管理隊伍，增加海島管理工作人員數(shù)量；成立專門的海島科研技術(shù)支撐單位。分值在0～20分：未擴充海島隊伍建設(shè)，未成立專門的海島管理隊伍；未有海島科研技術(shù)支撐單位。

3.3.9 資金投入保障情況指標(biāo)和分值

分值在80～100分：投入極大資金，保障規(guī)劃正常實施。分值在60～80分：投入較大數(shù)量資金。分值在40～60分：投入少量資金。分值在20～40分：只投入極少量資金。分值在0～20分：沒有投入任何資金。

3.3.10 海島地區(qū)經(jīng)濟對區(qū)域支持能力提高指標(biāo)和分值

分值在80～100分：海島地區(qū)人均城鄉(xiāng)可支配收入提高程度大于80%，海島地區(qū)居民生產(chǎn)生活條件得到質(zhì)的改善；海島地區(qū)GDP占省GDP比例提高程度大于80%。

分值在60～80分：海島地區(qū)人均城鄉(xiāng)可支配收入提高程度在60%～80%；海島地區(qū)GDP占省GDP比例提高程度在60%～80%。

分值在40～60分：海島地區(qū)人均城鄉(xiāng)可支配收入提高程度在40%～60%；海島地區(qū)GDP占省GDP比例提高程度在40%～60%。

分值在20～40分：海島地區(qū)人均城鄉(xiāng)可支配收入提高程度在20%～40%；海島地區(qū)GDP占省GDP比例提高程度在20%～40%。

分值在0～20分：海島地區(qū)人均城鄉(xiāng)可支配收入提高程度小于20%；海島地區(qū)GDP占省GDP比例提高程度小于20%。

3.3.11 規(guī)劃實施后社會認(rèn)知情況評價指標(biāo)和分值

分值在80～100分：行政主管部門對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度大于80%，規(guī)劃實施良好；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度大于80%，規(guī)劃實施良好。

分值在60～80分：行政主管部門對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在60%～80%；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在60%～80%。

分值在40～60分：行政主管部門對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在40%～60%；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在40%～60%。

分值在20～40分：行政主管部門對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在20%～40%；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度在20%～40%。

分值在0～20分：行政主管部門對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度小于20%；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度和實施的滿意度小于20%。

3.4 評價結(jié)果判定[6]

綜上所述，對指標(biāo)進行打分后，還必須將指標(biāo)與相應(yīng)權(quán)重相結(jié)合，從而得出海島保護規(guī)劃實施后評價的總體得分；根據(jù)得分情況的不同，便可對海島保護規(guī)劃實施情況作出初步判斷。規(guī)劃評價結(jié)果分值在80分以上的，表明海島保護規(guī)劃實施效果較好，海島保護和開發(fā)利用各項工作順利展開，海島經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃作用明顯；分值為60～80分，表明海島保護規(guī)劃在實施中各方面比較協(xié)調(diào)，規(guī)劃起到一定效果；分值在40～60分，表明海島保護規(guī)劃實施作用不大，各方面不太協(xié)調(diào)；分值在20～40分，表明海島保護規(guī)劃實施情況較差，多數(shù)目標(biāo)難以完成，各方面協(xié)調(diào)機制較差；分值低于20分，表明規(guī)劃實施情況很差，規(guī)劃形同虛設(shè)，規(guī)劃作用無法體現(xiàn)。

4 結(jié)語

科學(xué)合理地進行海島保護規(guī)劃實施后評價、構(gòu)建規(guī)劃實施評價機制，是促進規(guī)劃成功實施的關(guān)鍵步驟。海島保護規(guī)劃實施后評價指標(biāo)體系的建立，可為促進海島保護規(guī)劃順利實施提供一些思路。

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The Construction of Evaluation System after the Implementation of Island Protection Plan

CAI Xiaoqiong，ZHU Jia，ZHANG Yue，F(xiàn)U Shifeng，WU Haiyan

(Third Institute of Oceanography，State Oceanic Administration,Xiamen 361005,China)

After the implementation of the “Island Protection Law of the PRC” in 2010，the island protection planning has been made significant progress，into an evaluation stage.In this paper，island protection planning evaluating index system was proposed based on the implementation results for evaluation objects，from the planning target situation.The index system was also given in the paper with the set principles，evaluation methods and evaluation standard.

Island protection planning，Planning evaluation，Evaluating index system

2015-11-18；

2016-06-13

國家海島保護與管理(2200204).

蔡曉瓊，工程師，碩士研究生，研究方向為海島管理、海島保護規(guī)劃、海島生態(tài)修復(fù)，電子信箱：caixiaoqiong@tio.org.cn

P74

A

1005-9857(2016)06-0092-06